中國(guó)社會(huì)福利的現(xiàn)狀及發(fā)展路徑探究

摘 要：改革開(kāi)放進(jìn)程不斷加快，中國(guó)社會(huì)福利制度的發(fā)展也取得了很大進(jìn)步，同時(shí)也存在諸多缺陷?！懊裆背蔀榻鼛啄甑臒狳c(diǎn)話題，人們對(duì)社會(huì)福利越來(lái)越關(guān)注，要求社會(huì)福利水平提高、覆蓋面擴(kuò)大的呼聲越來(lái)越高，這對(duì)中國(guó)社會(huì)福利制度的改革與發(fā)展提出了新要求。基于對(duì)中國(guó)社會(huì)福利概念的認(rèn)識(shí)，立足于中國(guó)社會(huì)福利發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)社會(huì)福利制度的發(fā)展路徑進(jìn)行探究。

關(guān)鍵詞：社會(huì)福利；現(xiàn)狀；發(fā)展路徑；福利社會(huì)化

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）19-0126-02

一、中國(guó)社會(huì)福利的涵義

長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)于社會(huì)福利和社會(huì)保障的概念界定一直比較混亂。在西方福利國(guó)家，社會(huì)福利的理解是廣義的，是面向全體社會(huì)成員的能夠提高人們生活水平的各種社會(huì)政策和社會(huì)服務(wù)，內(nèi)容涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、殘障、鰥寡等各個(gè)方面，是一種普惠型的福利。

從中國(guó)社會(huì)福利的發(fā)展史來(lái)看，中國(guó)對(duì)社會(huì)福利的理解則大多是狹義上的，即對(duì)社會(huì)成員中的特殊群體，如老人、殘疾人、婦女、兒童等，給予特殊的社會(huì)照顧和服務(wù)，以保障其基本生活需要。該理解是符合中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的，因?yàn)橹袊?guó)仍然是發(fā)展中國(guó)家，生產(chǎn)力水平和發(fā)達(dá)福利國(guó)家相比還存在一定差距，建設(shè)廣義上的普惠型社會(huì)福利制度不具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從制度安排的層面上看，中國(guó)的社會(huì)福利與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助一樣，是社會(huì)保障體系中的一個(gè)子系統(tǒng)。只有正確認(rèn)識(shí)社會(huì)福利在中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展中的角色和地位，才能更好地討論中國(guó)社會(huì)福利的發(fā)展。

二、中國(guó)社會(huì)福利的現(xiàn)狀

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，中國(guó)進(jìn)行了對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)福利制度的改革。經(jīng)過(guò)幾十年的探索和發(fā)展，中國(guó)社會(huì)福利制度的發(fā)展取得了巨大的成就，有力地促進(jìn)了社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.社會(huì)福利的內(nèi)容更豐富。中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)福利內(nèi)容局限于物質(zhì)層面，只關(guān)注服務(wù)對(duì)象的基本生活照顧，維持其最低生活水平，人們活的缺乏幸福感。而現(xiàn)在的社會(huì)福利則在保障基本生活需要的基礎(chǔ)上，豐富了服務(wù)內(nèi)容，涉及保健、康復(fù)、娛樂(lè)活動(dòng)等，并更多地關(guān)注精神關(guān)懷，解決精神“貧困”。例如，民政部啟動(dòng)“重生行動(dòng)”，為貧困家庭患唇腭裂的孩子實(shí)施手術(shù)和康復(fù)治療，幫助唇腭裂兒童解除疾患，健康成長(zhǎng)，重拾尊嚴(yán)，積極樂(lè)觀地面對(duì)生活，更好地融入社會(huì)。

2.社會(huì)福利的覆蓋人群擴(kuò)大。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)家財(cái)力的不斷增強(qiáng)，中國(guó)社會(huì)福利制度的覆蓋人群也在不斷擴(kuò)大。例如，在老年福利方面，保障對(duì)象從過(guò)去的城鎮(zhèn)“三無(wú)”老人擴(kuò)展到城鄉(xiāng)更大范圍的老人；在殘疾人福利方面，保障對(duì)象從過(guò)去的“三無(wú)”殘疾人擴(kuò)展到全社會(huì)所有需要幫助的殘疾人；在兒童福利方面，保障對(duì)象從社會(huì)福利機(jī)構(gòu)照顧的孤兒擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)的少年兒童，包括留守兒童、失學(xué)兒童、流浪乞討兒童、有重大疾病或殘疾的兒童等。

3.社會(huì)福利法制化初步形成。隨著中國(guó)法制化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社會(huì)福利方面的法律法規(guī)也在不斷建立和完善，社會(huì)福利法制化已初步形成。中國(guó)以立法方式保護(hù)老年、殘疾、婦女兒童等弱勢(shì)群體的利益，具體體現(xiàn)在《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》、《未成年人保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)中。這些法律確定了社會(huì)福利的一些基本原則和規(guī)范，發(fā)揮了指導(dǎo)作用。另外，還有一些針對(duì)不同的受益群體作出的詳細(xì)規(guī)范，如關(guān)于福利彩票、社會(huì)福利院、敬老院、兒童收養(yǎng)、救助站管理等法規(guī)。

4.社會(huì)組織發(fā)揮重要作用。改革開(kāi)放的大背景為中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展提供了比較寬松的環(huán)境，社會(huì)組織數(shù)量不斷增加。截至2011年底，共有社會(huì)組織46.2萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體25.5萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位20.4萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)2 614個(gè)。社會(huì)組織越來(lái)越多的參與到社會(huì)福利事業(yè)中，彌補(bǔ)了市場(chǎng)和政府失靈，在扶助殘疾人、照顧老人、社區(qū)服務(wù)、保護(hù)婦女兒童等方面發(fā)揮了重要作用。例如，中國(guó)社會(huì)福利基金會(huì)開(kāi)展免費(fèi)午餐計(jì)劃，資助貧困地區(qū)的少年兒童。其中湖南新晃縣參與免費(fèi)午餐計(jì)劃后，全縣39所小學(xué)的孩子全吃上了免費(fèi)午餐，保證了兒童的營(yíng)養(yǎng)健康。社會(huì)組織的積極參與不僅能減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還有利于社會(huì)福利與社會(huì)慈善事業(yè)相結(jié)合。

在充分肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，中國(guó)的社會(huì)福利發(fā)展過(guò)程中存在著諸多問(wèn)題。社會(huì)福利供給難以滿足社會(huì)福利需求，供需矛盾日益突出；社會(huì)福利發(fā)展不平衡，區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異顯著；立法層次偏低，缺乏專門的社會(huì)福利的立法；政府在社會(huì)福利事業(yè)中的主導(dǎo)地位沒(méi)有充分，社會(huì)力量也沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。因此，中國(guó)社會(huì)福利制度還有很多方面需要完善。

三、中國(guó)社會(huì)福利制度的發(fā)展路徑——福利社會(huì)化

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的變化，民政部在20世紀(jì)80年代提出了“社會(huì)福利社會(huì)辦”的社會(huì)福利改革和發(fā)展思路。2000年國(guó)辦發(fā)19號(hào)文件《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》中明確指出推進(jìn)福利社會(huì)化的指導(dǎo)思想——“堅(jiān)持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的發(fā)展方向，探索出一條國(guó)家倡導(dǎo)資助、社會(huì)各方面力量積極興辦社會(huì)福利事業(yè)的新路子”。福利社會(huì)化、社會(huì)福利社會(huì)對(duì)于社會(huì)福利事業(yè)乃至整個(gè)和諧社會(huì)的建設(shè)具有極大的現(xiàn)實(shí)意義。而經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，中國(guó)社會(huì)福利社會(huì)化發(fā)展較緩慢，表現(xiàn)為民間福利機(jī)構(gòu)相對(duì)較少，服務(wù)對(duì)象范圍仍然局限于特殊弱勢(shì)群體，社區(qū)服務(wù)功能尚未充分開(kāi)發(fā)等等。因此，本文從社會(huì)福利的提供主體方面，即從政府、非營(yíng)利組織、社區(qū)的角度，探究中國(guó)福利社會(huì)化的發(fā)展路徑。

（一）發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

1.提高立法層次，頒布專門的《社會(huì)福利法》。在社會(huì)保障立法體系中，《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)建立，社會(huì)救助正在立法，而唯獨(dú)《社會(huì)福利法》這一大支柱缺位，這體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)福利重要性的認(rèn)識(shí)不足?，F(xiàn)存的有關(guān)社會(huì)福利的法律法規(guī)立法層次低，而且分散于單項(xiàng)法和部門法規(guī)。因此應(yīng)該加快立法進(jìn)程，盡快制定并頒布專門的《社會(huì)福利法》，利用法律的強(qiáng)制力和權(quán)威性保障社會(huì)福利的發(fā)展。

2.加強(qiáng)政府監(jiān)督。社會(huì)福利提供主體多元化發(fā)展是一種良性趨勢(shì)，但社會(huì)福利機(jī)構(gòu)不一定從福利最大化出發(fā)，有些私營(yíng)的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)存在謀取私利的現(xiàn)象?！按壬茓寢尅秉S玉閣曾是山東黃河孤兒院院長(zhǎng)，她打著為無(wú)子女夫妻送養(yǎng)孤兒并包辦一切手續(xù)的名義騙取想收養(yǎng)孤兒夫妻的錢財(cái)。另外，社會(huì)上也存在著一些未經(jīng)民政部許可的非法社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重危害著社會(huì)福利的發(fā)展。例如，有一些不法之徒私自開(kāi)設(shè)黑彩站，沖擊了正規(guī)的福利彩票市場(chǎng)。因此，要對(duì)各社會(huì)組織定期進(jìn)行資格審查，堅(jiān)決取締謀取私利的非法行為，拓展監(jiān)督和舉報(bào)渠道。

3.建設(shè)專業(yè)人才隊(duì)伍。為了提高社會(huì)福利的服務(wù)水平，必須盡快建立專業(yè)的社會(huì)工作人才隊(duì)伍。首先要建立科學(xué)的社會(huì)工作人才培養(yǎng)體系、評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制，制定社會(huì)工作崗位的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，明確其職責(zé)，提高職業(yè)化水平。此外，對(duì)原有非專業(yè)的社會(huì)工作人員要進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，確保社會(huì)福利工作者能夠掌握相關(guān)的服務(wù)知識(shí)和技能。這方面我們可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，在大學(xué)或大專院校開(kāi)設(shè)與社會(huì)工作相關(guān)的專業(yè)，加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)，培養(yǎng)專門人才。

（二）大力發(fā)展非營(yíng)利組織

非營(yíng)利組織在福利社會(huì)化進(jìn)程中扮演著舉足輕重的角色，它能夠有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈，發(fā)揮第三部門的橋梁和紐帶作用，增進(jìn)社會(huì)公平。盡管中國(guó)的非營(yíng)利組織無(wú)論在數(shù)量上還是提供服務(wù)的質(zhì)量上都有了明顯的發(fā)展，但與西方發(fā)達(dá)相比，非營(yíng)利組織發(fā)育還不完全，能力較薄弱，一定程度上阻礙了福利社會(huì)化進(jìn)程。非營(yíng)利組織的發(fā)展除了靠政府資金補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠和政策傾斜，更要注重非營(yíng)利組織自身的完善和發(fā)展。

1.籌資渠道多元化。非營(yíng)利組織不以營(yíng)利為目的，而且政府財(cái)政資金補(bǔ)助來(lái)源單一，不足以維系非營(yíng)利組織的良好運(yùn)行。因此，應(yīng)建立多元化的籌資渠道，擴(kuò)大資金來(lái)源。首先，要繼續(xù)加強(qiáng)與政府的聯(lián)系，努力爭(zhēng)取政府的資金扶持。更重要的是，要加強(qiáng)與社會(huì)各界的聯(lián)系，充分利用各種社會(huì)資源，比如說(shuō)，通過(guò)組織公益項(xiàng)目來(lái)募集捐贈(zèng)，獲得更多資金支持。為了多方籌集資金，非營(yíng)利組織要加強(qiáng)自身管理，優(yōu)化服務(wù)，提高社會(huì)公信力。同時(shí)，借助媒體，大力宣傳捐贈(zèng)意識(shí)，培育良好的社會(huì)氛圍。

2.加強(qiáng)自我監(jiān)督，建立自律機(jī)制。政府沒(méi)有直接參與非營(yíng)利組織的運(yùn)營(yíng)，因此政府監(jiān)督存在著漏洞。因此，非營(yíng)利組織應(yīng)加強(qiáng)自我監(jiān)督，建立自律機(jī)制。自律機(jī)制是非營(yíng)利組織獲得政府資助、社會(huì)資金支持的條件，是提高公信力的關(guān)鍵。例如，中國(guó)“紅十字會(huì)”自郭美美事件以來(lái)，公信力下降，導(dǎo)致很多人不愿意向它捐款，給社會(huì)福利的發(fā)展帶來(lái)巨大的負(fù)面影響。非營(yíng)利組織要明確自身的社會(huì)責(zé)任，加強(qiáng)思想道德建設(shè)，自我約束，提高工作透明度，定期財(cái)務(wù)公開(kāi)等。

3.社區(qū)服務(wù)多元化。社區(qū)在福利社會(huì)化進(jìn)程中的重要性不容忽視，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，社區(qū)承擔(dān)著養(yǎng)老、托幼等職責(zé)，而中國(guó)的社區(qū)功能尚未充分發(fā)掘，服務(wù)單一且提供有限。因此要充分發(fā)揮社區(qū)的作用，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)的多元化發(fā)展。一方面，要整合社區(qū)資源，結(jié)合家庭，加強(qiáng)對(duì)老年人、殘疾人、兒童的照顧，對(duì)社區(qū)工作人員進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，提高他們的服務(wù)能力，擴(kuò)展社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。如開(kāi)展社區(qū)義診活動(dòng)；開(kāi)辦圖書(shū)室、社區(qū)文娛中心，舉辦各種活動(dòng)，豐富社區(qū)生活；對(duì)困難家庭上門慰問(wèn)，并提供生活和資金援助。另一方面，加強(qiáng)與非營(yíng)利組織的合作，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，由社工帶領(lǐng)義工，共同服務(wù)社區(qū)。中國(guó)的大中小學(xué)生也可以學(xué)習(xí)西方國(guó)家的做法，在課余時(shí)間做義工，并可以把社區(qū)服務(wù)作為學(xué)生道德品質(zhì)評(píng)定和升學(xué)的依據(jù)之一。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]