中國地方政府債券的分析與研究

摘 要：2008年中國重啟地方政府債券，將其重新帶入人們的視野。從中國地方政府債券的發(fā)展談起，介紹美國和日本的地方債券，進(jìn)行相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)、比較與借鑒，針對性地提出中國發(fā)行地方政府債券的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債券；國際比較；美國；日本

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）19-0118-02

一、地方政府債券概述

地方政府債券是指地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資金需要狀況，以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，簡稱“地方債券”或“地方債”。地方政府債券主要可以分為四種制度模式：制度約束模式、行政控制模式、市場約束模式和共同協(xié)商模式，其中，以美國、巴西、英國為代表的制度約束和以日本、法國為代表的行政控制模式最為成熟，而美國和日本的地方政府債券體系分別是分權(quán)制和集權(quán)程度較高國家的典型，研究意義較大。

二、美國市政債券

1.市政債券概述。美國地方政府債券又叫市政債券，1812年紐約州為了伊利運(yùn)河建設(shè)發(fā)行債券宣告了市政債券的誕生，此后，市政債券在美國快速發(fā)展，目前市政債券已經(jīng)成為了地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的重要工具，其余額占GDP的比重基本上保持在15%～20%之間，約占美國全部債務(wù)的6%。

2.發(fā)行主體及其權(quán)限。美國是典型的聯(lián)邦制國家，財(cái)政體制實(shí)行聯(lián)邦、州和地方三級(jí)管理模式。其中，州是聯(lián)邦的成員而非地方政府，州以下的縣、市、鎮(zhèn)和特別行政區(qū)才是地方政府。美國的制度約束模式主要體現(xiàn)在三級(jí)政府之間存在著明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，是否發(fā)行市政債券完全由本級(jí)政府確定，也就是說，州及州以下地方政府發(fā)行市政債券并不需要上一級(jí)政府的批準(zhǔn)或同意，而且美國的《證券法》也規(guī)定發(fā)行市政債券不需要報(bào)告和登記。

3.債券種類及其期限。美國的市政債券的基本類型是一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券是以發(fā)行方的全部聲譽(yù)和信用為擔(dān)保并以政府財(cái)政稅收為支持的債券，而收益?zhèn)瘎t是與特定的項(xiàng)目或是特定的稅收相聯(lián)系，其還本付息來自于特定項(xiàng)目的收入。在相當(dāng)長的時(shí)間里，州與地方政府債券大多數(shù)都是一般責(zé)任債券，20世紀(jì)50年代以后，收益?zhèn)_始大量出現(xiàn)，并于1980年首次超過了一般責(zé)任債券的規(guī)模。近年來，收益?zhèn)急确€(wěn)定在60%以上，以2008年數(shù)據(jù)來看，當(dāng)年市政債券發(fā)行總量為3 864億美元，其中收益?zhèn)癁? 762億美元，占比71%。從期限上來看，市政債券主要為長期債券，1996—2007年，美國市政債券的平均期限從16.8年增長至20年，可見其債券期限之長。

4.市政債券運(yùn)行管理。（1）舉債方式。市政債券的發(fā)行方式主要有公募和私募兩種，公募又分為競標(biāo)承銷和協(xié)議承銷，通常一般責(zé)任債券是以公開競標(biāo)方式發(fā)行，而收益?zhèn)瘎t較多地采用協(xié)議承銷方式發(fā)行。目前來看，在已經(jīng)發(fā)行的公開競標(biāo)方式中，84%為協(xié)議承銷公募方式，15%為競標(biāo)承銷公募方式，而私募發(fā)行僅占1%。（2）資金用途。美國各州大多以法律形式明文規(guī)定，發(fā)行市政債券的州政府和地方政府必須保持經(jīng)常性預(yù)算平衡，嚴(yán)令禁止州及州以下地方政府為彌補(bǔ)財(cái)政赤字而進(jìn)行債務(wù)融資。市政債券募集資金主要用于道路、學(xué)校建設(shè)，供水供氣系統(tǒng)設(shè)施等公共資本和公益性項(xiàng)目的支出。

5.監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)控制體系。美國作為地方政府債券的發(fā)源地，可以說是當(dāng)今世界上地方債券發(fā)展最為成熟的國家，有著一整套完善的地方債券監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)控制體系，其中較為大眾熟悉的是市政債券保險(xiǎn)和信用評級(jí)制度。

市政債券保險(xiǎn)始于20世紀(jì)70年代，由美國市政債券保險(xiǎn)公司（AMBAC）發(fā)行了美國歷史上首例市政債券保險(xiǎn)，這種保險(xiǎn)是在債券發(fā)行人實(shí)際未支付債券本息時(shí)，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)償付義務(wù)，因此可以在一定程度上減輕市政債券發(fā)行中的信息不對稱，從而降低其違約風(fēng)險(xiǎn)。截至2008年，一級(jí)市場上大約50%的新發(fā)行的債券購買了保險(xiǎn)公司的市政債券保險(xiǎn)。

美國作為信用評級(jí)制度最發(fā)達(dá)的國家，在市政債券上，自然少不了評級(jí)機(jī)構(gòu)的參與，如大眾熟知的穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾和惠譽(yù)三大世界評級(jí)機(jī)構(gòu)，幾乎每個(gè)市政債券在發(fā)行的時(shí)候，都會(huì)經(jīng)過信用評級(jí)機(jī)構(gòu)的評級(jí)，投資者可以根據(jù)各個(gè)債券的評級(jí)，選擇自己投資的對象。此外，美國政府對信用評級(jí)的監(jiān)管制度也是市政債券信用評級(jí)制度的重要組成部分。

三、日本地方政府債券

1.日本地方債券概述。日本的地方政府債務(wù)，最早可以追溯到明治初年。1879年，日本確立了“舉借地方政府債務(wù)必須通過議會(huì)決定”的原則，從此開始了地方政府舉借債務(wù)的歷程。20世紀(jì)90年代以來，日本中央政府不斷推出以擴(kuò)大公共支出為主要內(nèi)容的財(cái)政政策，地方政府債務(wù)余額節(jié)節(jié)攀升，地方財(cái)政面臨史無前例的債務(wù)壓力。2007財(cái)年，日本政府債務(wù)余額高達(dá)2萬億美元，躍居全球第二，僅次于美國。

2.發(fā)行主體及其權(quán)限。日本是一個(gè)單一制國家，中央政府獨(dú)自負(fù)責(zé)政策的制定和實(shí)施，一級(jí)政府下面是一都一道二府和四十三個(gè)縣，統(tǒng)稱47個(gè)都道府縣，為二級(jí)政府，三級(jí)由3 000多個(gè)市町村構(gòu)成，都道府縣和市町村相當(dāng)于中國的地方政府。日本對地方政府債務(wù)發(fā)行實(shí)行計(jì)劃管理，屬于行政控制模式。2006財(cái)年前，日本對各地方政府發(fā)行債券實(shí)行嚴(yán)格的審批制度。地方政府原則上不允許舉債，只有中央政府批準(zhǔn)同意后才可舉債。從2006財(cái)年起，基于分權(quán)化改革，嚴(yán)格的審批制轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商制。在協(xié)商制下，地方政府的財(cái)政狀況滿足一定的條件后可直接舉債，無需總務(wù)省批準(zhǔn)，這一改革給予地方政府更多的選擇權(quán)，有利于更加順利、平穩(wěn)的舉債，增加地方政府的財(cái)政收入，鞏固地方財(cái)政的穩(wěn)健程度。

3.債券種類及其期限。日本地方政府債務(wù)主要有兩種形式：發(fā)行債券和借款。地方政府發(fā)行的債券包括地方公債和地方供應(yīng)企業(yè)債兩種類型，地方公債是由地方政府直接發(fā)行的債券，主要用于地段開發(fā)、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供應(yīng)住宅建設(shè)、醫(yī)療教育等公益事業(yè)，地方供應(yīng)企業(yè)債是由地方政府舉辦的供應(yīng)企業(yè)發(fā)行、地方政府擔(dān)保的債券，主要用于下水道、自來水和交通設(shè)施建設(shè)等。從期限上來看，日本地方債券多為中長期債券，期限以十年以上為主。

4.地方債券運(yùn)行管理。（1）舉債方式。日本地方政府發(fā)行債券有公募和私募兩種形式，公募是指通過債券市場募集資金；私募是指地方政府直接向有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)行債券募集資金。目前日本地方政府債券中，公募債與私募債的比例大致相等。（2）資金用途。債券募集資金的使用，日本《地方公債法》有明文規(guī)定，該法案第5條指出“地方政府的財(cái)政支出必須以地方政府債務(wù)以外的收入作為財(cái)源”以平衡預(yù)算；同時(shí)，法律又規(guī)定地方政府債務(wù)收入作為特別的財(cái)政收入，某些支出允許以地方政府債券作為財(cái)源，這意味著地方政府債務(wù)只能用于資本性支出等特定用途。

5.監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)控制體系。在日本，中央政府不允許地方政府破產(chǎn)，憲法規(guī)定，即使地方政府的財(cái)務(wù)狀況出現(xiàn)嚴(yán)重惡化也仍然需要償付債務(wù)。為此，日本當(dāng)局在地方政府債券管理方面也制定了一整套體系來監(jiān)管與控制地方債務(wù)，如設(shè)定赤字率、償債率、債務(wù)負(fù)擔(dān)率等標(biāo)準(zhǔn)衡量地方政府的債務(wù)情況，規(guī)定地方政府每年必須按照債務(wù)余額的1/3提取償債準(zhǔn)備金以對應(yīng)不防之需等等。

四、國際經(jīng)驗(yàn)的比較與借鑒

1.健全的法律法規(guī)制度。從美國與日本地方政府債券的發(fā)展來看，無一不有健全的法律制度以及相關(guān)的法規(guī)條文，如美國的《證券法》、《美國破產(chǎn)法典》，日本的《地方公債法》等，完備的法律體制，做到有法可依、有章可循，是指導(dǎo)并保證地方政府債券平穩(wěn)、健康運(yùn)行的基本保障。中國現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。因此，我們可以對《預(yù)算法》進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?，賦予地方政府適度舉債的權(quán)利。

2.明確的政府權(quán)責(zé)。無論是制度約束模式的美國，還是行政控制模式的日本，均有明確的財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分、明確的發(fā)債主體。美國聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府之間權(quán)責(zé)明確，地方政府發(fā)債完全自主決定，無需向上一級(jí)政府進(jìn)行申請或者登記，而即使是行政控制模式下，日本在2006年分權(quán)改革之后，滿足一定財(cái)政條件的地方政府可直接舉債，無需總務(wù)省批準(zhǔn)。中國當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制尚不成熟，金融市場尚不完善，直接像美國一樣用制度約束模式來管理地方政府債券的條件還不具備，可以結(jié)合日本的經(jīng)驗(yàn)，先實(shí)行中央政府的審批制，再向協(xié)商制轉(zhuǎn)變，最終完成市場化；在發(fā)債主體上，從省級(jí)政府開始逐步放開地方的自主權(quán)，依照各方面的進(jìn)展情況及時(shí)調(diào)整，最后過渡到市級(jí)政府自主發(fā)債。這樣逐步放開不至于使中央一下子失去對全局的控制，又能逐步地進(jìn)行市場化改革，比較適合中國的國情。

3.合理的債券體系設(shè)計(jì)。美國市政債券分為一般責(zé)任債券與收益?zhèn)?，前者以政府?cái)政稅收作為支持，后者的還本付息來自于特定項(xiàng)目的收入；類似地，日本地方債券分為地方公債和地方供應(yīng)企業(yè)債兩種類型。兩國針對投資者不同的風(fēng)險(xiǎn)偏好，均采用兩類債券并行的策略，豐富了投資品種。對于政府債券發(fā)行所籌集的資金，美國和日本均規(guī)定必須“專款專用”，如美國的一般責(zé)任債券取得的資金只能用于資本性的市政設(shè)施建設(shè)支出，收益?zhèn)荒苡糜谔囟ǖ墓こ添?xiàng)目，在完善中國地方債券時(shí)，這些都是值得借鑒和學(xué)習(xí)的。

4.完整的風(fēng)險(xiǎn)控制與監(jiān)管體系。在必要的法律法規(guī)之外，相關(guān)配套的風(fēng)險(xiǎn)控制體系與監(jiān)管同樣必不可少，從各國對于地方政府債券的發(fā)行與管理來看，較為成熟和市場化的美國市政債券有標(biāo)準(zhǔn)化的評級(jí)制度和債券保險(xiǎn)制度，在單一制的日本政府債券市場上，有嚴(yán)格的指標(biāo)管理。

中國2009—2011年財(cái)政部每年代發(fā)2 000億元的地方債券，實(shí)行的是總量控制，如果向地方自主發(fā)債過渡，中央政府可以考慮根據(jù)不同省市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政情況以及相關(guān)項(xiàng)目的輕重緩急進(jìn)行年度的規(guī)模數(shù)額控制，制定完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，需要及時(shí)對地方債務(wù)情況進(jìn)行跟蹤和監(jiān)測，如若發(fā)現(xiàn)債務(wù)狀況出現(xiàn)異常，應(yīng)迅速停止新債的發(fā)行，并系統(tǒng)地對原有債務(wù)進(jìn)行匯總分析，制定出解決方案。同時(shí)，應(yīng)該逐步建立起符合中國實(shí)際情況的債券保險(xiǎn)制度與評級(jí)制度。

[責(zé)任編輯 吳明宇]