加快陜南小城鎮(zhèn)建設思考

摘 要：陜南已進入城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，小城鎮(zhèn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中起著獨特作用，對陜南推進城鎮(zhèn)化進程有重要意義。陜南在小城鎮(zhèn)建設中面臨著經濟實力較弱、經濟要素短缺、生態(tài)環(huán)境壓力大、管理體制不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展等挑戰(zhàn)；也有政策支持、基礎設施改善、移民搬遷等機遇。在分析挑戰(zhàn)和機遇的基礎上，提出推進陜南小城鎮(zhèn)建設的思路，并從提升科學制定規(guī)劃能力，實現(xiàn)科學發(fā)展；提升要素聚集能力，實現(xiàn)聚集發(fā)展、規(guī)模發(fā)展；提升產業(yè)發(fā)展能力，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展等三方面提出具體對策。

關鍵詞：陜南；小城鎮(zhèn)建設；對策

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）19-0098-03

諾貝爾經濟學獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨認為，以美國為首的新技術革命和中國的城鎮(zhèn)化是21世紀影響人類進程的兩件大事。城鎮(zhèn)化是指農村人口向城鎮(zhèn)逐步轉移，城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務覆蓋更多的農村地區(qū)和人口，傳統(tǒng)農村社會的存在形態(tài)逐漸向現(xiàn)代城市社會的存在形態(tài)轉移的過程，即人口城鎮(zhèn)化、景觀城鎮(zhèn)化、功能城鎮(zhèn)化。小城鎮(zhèn)建設是中國城鎮(zhèn)化的重要組成部分，本文的小城鎮(zhèn)是指建制鎮(zhèn)（包括縣城）和集鎮(zhèn)。陜南包括漢中、安康、商洛三市，2011年有戶籍人口935.1萬，其中漢中382.3萬、安康305萬、商洛247.8萬。城鎮(zhèn)結構是3個地級市、25個縣城、459個鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)建設對陜南推進城鎮(zhèn)化有重要意義。

一、陜南小城鎮(zhèn)建設的重要意義

（一）社會發(fā)展階段要求加快城鎮(zhèn)化步伐

根據(jù)國際經驗，當一個區(qū)域人均GDP超過3 000美元，城鎮(zhèn)化率超過30%，就進入經濟快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化快速推進階段。2010年關中、陜北、陜南城鎮(zhèn)化率分別為46.6%、43.9%和34.7%。陜南是陜西三大區(qū)域中城鎮(zhèn)化水平最低的地區(qū)，比關中低11.9個百分點。2012年漢中、安康、商洛人均GDP分別22 602元、19 490元、17 710元，分別約折合3 587美元、3 093美元、2 811美元。陜南已進入經濟和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。

（二）小城鎮(zhèn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中起著獨特作用

小城鎮(zhèn)是“城尾鄉(xiāng)首”，是聯(lián)結城鄉(xiāng)要素順暢流動所必需的經濟網(wǎng)絡的節(jié)點，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體。在城市與小城鎮(zhèn)之間，一方面小城鎮(zhèn)可以以城市生產性服務業(yè)為依托，發(fā)展制造業(yè)；另一方面小城鎮(zhèn)發(fā)揮生活成本低等優(yōu)勢，為城市上班族提供居住等生活服務。在小城鎮(zhèn)與農村之間，小城鎮(zhèn)可以就近發(fā)展農產品加工制造以及服務于農業(yè)生產等產業(yè)，實現(xiàn)就地就近聚集人口、吸納就業(yè)、改善農村公共服務等功能。

（三）小城鎮(zhèn)發(fā)展有利于陜南生態(tài)環(huán)境建設

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)[2010]46號）規(guī)定陜南絕大部分地區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)域（重點生態(tài)功能區(qū)）和禁止開發(fā)區(qū)域，從國家規(guī)劃上限制陜南進行大規(guī)模、高強度工業(yè)化開發(fā)。而城鎮(zhèn)的形成提高了人口的聚集程度，大量的生產要素在城鎮(zhèn)集聚，可以使企業(yè)間相互提供市場、共享基礎設施、進行專業(yè)化分工與協(xié)作、技術進步與擴散更為迅速，從而大大降低了生產成本和交易成本，能夠支持勞動分工，提高勞動生產效率，有利于“三廢”的集中處理和資源的集約高效利用，加快發(fā)展方式轉變，減少環(huán)境的破壞。

二、陜南小城鎮(zhèn)建設的挑戰(zhàn)與機遇

（一）面臨的挑戰(zhàn)

陜南城鎮(zhèn)化規(guī)模巨大，但經濟實力較弱。陜南是陜西省最大的連片特困地區(qū)，貧困面廣，貧困程度深，全省有近40%貧困人口集中在這里。陜南三市面積、人口分別占全省的34%和24%，而地區(qū)生產總值、財政收入僅占全省的11%和2.4%左右，人均生產總值不到全省的一半。據(jù)國務院發(fā)展研究中心的《農民工市民化的成本測算》課題認為，“根據(jù)對重慶、武漢、鄭州和嘉興四個城市的實地調研，一個典型農民工市民化（包括相應的撫養(yǎng)人口）所需的公共支出成本總共約8萬元左右?！卑创藰藴视嬎悖兡厦磕瓿擎?zhèn)化水平提高一個百分點，社會成本就超過720億元。如安康市漢濱區(qū)對75個移民安置社區(qū)初步統(tǒng)計，每個社區(qū)配套設施建設平均至少需要資金500萬元，總需資金4億元左右，這部分資金市區(qū)財政無法解決，鎮(zhèn)村無力承擔。

經濟要素短缺。首先，土地資源稀缺。據(jù)統(tǒng)計，2011年陜南有耕地面積802.5萬畝，按戶籍人口計算，人均耕地面積只有0.85畝；按常住人口計算，人均耕地面積0.95畝。其次，人力資本不足。據(jù)第六次人口普查資料顯示，陜南每10萬人口擁有大學生4 922人，不及全省平均水平的一半，文盲率5.8%，比全省平均水平高2.1個百分點。每個鎮(zhèn)平均人口6 400余人，遠低于全國鎮(zhèn)區(qū)人口平均1萬人的規(guī)模。

生態(tài)環(huán)境壓力大，地質災害易發(fā)、多發(fā)。第一，生態(tài)環(huán)境脆弱。陜南地區(qū)是全省山洪和地質災害群發(fā)區(qū)，地質災害中、高易發(fā)區(qū)占到國土面積的50%以上。地質專家們對陜南的總體定位是：地質環(huán)境極其脆弱，以滑坡、崩塌、泥石流為主的地質災害隱患數(shù)量多、分布廣、密度大、發(fā)生頻發(fā)、危害嚴重。如安康所轄的一區(qū)九縣為例，比較開闊的平地只有平利縣城、漢陰縣城和安康城區(qū)。漢中市的丘陵、山地占到總面積的94%。第二，陜南是國家重點生態(tài)保護區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)。城鎮(zhèn)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾較為突出。

市場機制帶來的市場競爭不利于小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)建設中既面臨本區(qū)域內城鎮(zhèn)之間的相互競爭，也面臨本區(qū)域與外區(qū)域城鎮(zhèn)之間的相互競爭。特別是小城鎮(zhèn)在與城市的競爭中，小城鎮(zhèn)在基礎設施、就業(yè)發(fā)展機會、生活居住便利性、公共產品和福利含金量等方面有明顯的劣勢。市場競爭力低帶來小城鎮(zhèn)的資金、人才、技術等經濟要素的流失，小城鎮(zhèn)建設面臨經濟社會發(fā)展滯后導致經濟要素流失、經濟要素流失制約經濟社會發(fā)展的形成惡性循環(huán)，凸顯小城鎮(zhèn)發(fā)展的難度。

管理體制不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展。中國城市的結構是層級制，城市分成不同的行政等級，有省級城市、副省級城市、地級城市、縣級城市、鎮(zhèn)等。上級城市管轄下級城市，在行政主導城市化和城市等級結構的體制下，形成了一種正反饋的機制：城市規(guī)模越大，它的行政級別就越高；反過來說，行政級別越高，支配資源的權力越大。城鎮(zhèn)資源配置的行政化傾向導致的資源集中向大中城市高度集中。

（二）面臨較大的發(fā)展機遇

省委省政府政策支持。陜西省委省政府在1996年作出《關于加快全省小城鎮(zhèn)建設的決定》，2009年在全省范圍內確定的107個重點建設鎮(zhèn)，其中陜南有28個。2011年選擇陜南4個鎮(zhèn)作為重點示范鎮(zhèn)進行建設，在資金、土地、管理體制等方面進一步傾斜，如省政府為每個重點示范鎮(zhèn)提供1 000畝土地增減掛鉤指標和1 000萬專項啟動資金、落實縣級經濟社會管理權限等，將其建設成為縣域副中心，成為農民進城落戶、創(chuàng)業(yè)的良好平臺和全省小城鎮(zhèn)建設的示范樣板。《關于加快推進陜南循環(huán)發(fā)展的若干意見》提出：在陜南移民搬遷縣（區(qū)）開展農村土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。

小城鎮(zhèn)建設的基礎不斷改善。交通基礎設施改善，隨著西漢、西康、西商及十（堰）至天（水）線陜南段高速公路正式建成通車，陜南交通瓶頸明顯緩解。隨著天然林保護、退耕還林、漢江綜合整治等生態(tài)環(huán)境重點工程的實施，生態(tài)環(huán)境進一步改善。城市基礎設施建設力度加大，如漢中市在“十一五”期間完成市政基礎設施投資130億元，是“十五”時期投資的2.3倍。

移民搬遷的機遇。2011年5月正式啟動陜南三市居住在深山半坡和地質災害點上的60萬戶240萬群眾實施移民搬遷，要求集中安置率應達到80%以上。2013年計劃完成移民搬遷6萬戶、22.8萬人，集中安置率達到85%以上，城鎮(zhèn)安置率達到60%以上。移民搬遷不僅使得人口向城鎮(zhèn)集聚，也為城鎮(zhèn)的基礎設施改善、住房建設、產業(yè)園區(qū)發(fā)展等提供了機遇。

三、推進陜南小城鎮(zhèn)建設的思路與措施

陜南地處全國重點生態(tài)保護區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，是南水北調中線水源地，又是陜西最大的連片特困地區(qū)。推進陜南小城鎮(zhèn)建設需要綜合考慮新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)環(huán)境保護，要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，在城鎮(zhèn)布局上，形成以漢中、安康、商洛區(qū)域性中心城市為核心，以縣城為重點，以高速公路、干線公路、江河沿岸為軸線的城鎮(zhèn)群，構建科學合理的城鎮(zhèn)格局，實現(xiàn)區(qū)域內大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展；在產業(yè)選擇上，以現(xiàn)代農業(yè)、旅游業(yè)、新材料、先進制造業(yè)等綠色產業(yè)為主；在產業(yè)布局上，集中在城鎮(zhèn)產業(yè)園區(qū)，形成產業(yè)聚集區(qū)和城鎮(zhèn)建設互動發(fā)展、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)調推進的格局，走集約、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。要達到以上的目標，應采取以下的措施。

（一）提升科學制定規(guī)劃能力，實現(xiàn)科學發(fā)展

規(guī)劃是城鎮(zhèn)建設的龍頭，引領城鎮(zhèn)發(fā)展的方向。陜南小城鎮(zhèn)規(guī)劃首先要突出生態(tài)發(fā)展理念，突出綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式。其次，做好兩個統(tǒng)籌：打破城鄉(xiāng)分割，將小城鎮(zhèn)建設與新農村建設統(tǒng)籌規(guī)劃，高起點編制城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的各項規(guī)劃；小城鎮(zhèn)與區(qū)域中心城市統(tǒng)籌規(guī)劃，小城鎮(zhèn)要接納中心城市的輻射，實現(xiàn)資源共享。第三，突出特色。將城鎮(zhèn)地理環(huán)境特點、人文資源特色融于城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的各個方面，包括產業(yè)選擇、建筑風格、文化特色等，營造內涵深厚、魅力無窮的人文氛圍，彰顯本城鎮(zhèn)特色。

（二）提升要素聚集能力，實現(xiàn)聚集發(fā)展、規(guī)模發(fā)展

小城鎮(zhèn)建設中面臨的直接問題是：錢從哪里來？地從哪里來？

多種途徑實現(xiàn)資本的集聚。積極爭取上級政策資金支持。如爭取移民搬遷資金，陜南搬遷共需547.2億元建房資金，其中各級政府將承擔367.9億元；通過土地增減掛鉤政策、危房改造政策、保障性住房政策、農民工進城政策和以工代賑等政策運用，籌集資金。用足用活政策，創(chuàng)新融資方式，搭建多元化的融資平臺?！都涌炜h域城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要》（陜政發(fā)[2009]21號提出：“縣（市、區(qū)）政府可成立城鎮(zhèn)開發(fā)建設投資公司，建立城鎮(zhèn)建設融資平臺。盡快形成以政府推動，市場運作，專業(yè)化管理的城鎮(zhèn)建設投融資機制，實現(xiàn)城鎮(zhèn)資源資產化、資產資本化。”可以成立融資公司，實行融資、建設、償債“三位一體”的企業(yè)化運作模式。也可采取建筑商墊支建設，基礎設施尤其是道路建設好后，通過道路兩側的開發(fā)，收取城市建設配套費等予以補償。通過多種途徑，加快鎮(zhèn)區(qū)基礎設施、公益服務等項目建設。

多策并舉實現(xiàn)土地的集聚。小城鎮(zhèn)建設必然要占用土地，土地已成為小城鎮(zhèn)建設面臨的一個重要問題。一方面可以通過挖潛改造舊鎮(zhèn)區(qū)，提高用地效率。另一方面，在采取嚴格保護耕地的措施下，通過遷村并點以及開發(fā)利用荒廢地、耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等辦法，盤活用地存量。如關山鎮(zhèn)將1 000畝土地增減掛鉤指標的500畝用于新區(qū)建設，另外500畝指標在閻良城區(qū)內通過招、拍、掛的形式產生土地收益用于示范鎮(zhèn)建設，籌集資金5億，用于該鎮(zhèn)基礎設施建設，解決了土地、資金兩個難題。從而推進土地向規(guī)模經營集中、產業(yè)向園區(qū)集中、農村人口向中心鎮(zhèn)和新社區(qū)集中、公共服務向建成區(qū)集中。

（三）提升產業(yè)發(fā)展能力，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展

總結國內外城鎮(zhèn)化發(fā)展經驗，產業(yè)特別是工商業(yè)推動是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動力。

因地制宜，選擇特色產業(yè)。陜南具有礦產資源儲量品種優(yōu)勢明顯、水及生物資源豐富、生態(tài)環(huán)境和歷史文化資源突出等優(yōu)勢，具有發(fā)展新材料、綠色食品、中醫(yī)藥、旅游業(yè)等產業(yè)的良好條件。隨著交通等基礎設施的改善，為資源的開發(fā)創(chuàng)造了基礎條件。其中旅游產業(yè)是陜南最有條件、最有可能率先突破發(fā)展的產業(yè)之一。2012年漢中實現(xiàn)國內旅游收入81.5億元，增長29.4%；安康實現(xiàn)國內旅游收入76.14億元，增長20.6%；商洛實現(xiàn)旅游綜合收入102.5億元，增長50.4%，三市旅游收入均實現(xiàn)高增長。

拉長產業(yè)鏈，提升產業(yè)的廣度和深度，實現(xiàn)高效發(fā)展。小城鎮(zhèn)圍繞主導產業(yè)培育和產業(yè)集群發(fā)展，打造“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”格局。如西鄉(xiāng)縣依托櫻桃最佳適生區(qū)、全國著名的三大櫻桃產地之一的優(yōu)勢，通過強化基礎設施建設、舉辦櫻桃節(jié)、規(guī)范管理等措施，集中力量打造櫻桃溝景區(qū)，使景區(qū)集果業(yè)、觀賞櫻花、采摘鮮果、休閑度假、體驗農家風情為一體，農業(yè)、旅游業(yè)綜合發(fā)展，也帶動城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展，經濟效益、社會效益同步提升，成為西鄉(xiāng)的一張名片。

實施園區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)產城融合，推動產業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展。按照“區(qū)域集中、產業(yè)集聚、開發(fā)集約”的思路，依托城鎮(zhèn)建設工業(yè)園區(qū)，形成產業(yè)聚集區(qū)和城鎮(zhèn)建設互動發(fā)展、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化協(xié)調推進的新格局。

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[責任編輯 陳麗敏]