中國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化規(guī)范對(duì)策研究

摘 要：隨著改革開(kāi)放進(jìn)一步深化，針對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化如何規(guī)范這一現(xiàn)實(shí)主題，應(yīng)理順礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系（如理順國(guó)家與礦業(yè)權(quán)人之間、中央政府與地方政府之間的關(guān)系），運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿加強(qiáng)宏觀調(diào)控（如建立健全嚴(yán)格的地質(zhì)資料有償使用制度），培育和發(fā)展礦業(yè)權(quán)資本市場(chǎng)，積極發(fā)展配套關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。

關(guān)鍵詞：礦業(yè)權(quán)；市場(chǎng)化；地質(zhì)資料；有償使用；礦業(yè)權(quán)資本市場(chǎng)

中圖分類號(hào)：F270 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）19-0018-02

為促進(jìn)礦產(chǎn)資源的使用效率和資源優(yōu)化配置，中國(guó)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)隨著改革開(kāi)放進(jìn)一步深化也逐步邁向市場(chǎng)化——探礦權(quán)與采礦權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓、抵押，即礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化。

從當(dāng)前礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化進(jìn)程來(lái)看，中國(guó)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)發(fā)育較快，但由于市場(chǎng)法規(guī)不完善、主體資格不充分等問(wèn)題，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)在操作中體現(xiàn)出“雙軌制”的特征，不公平競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格機(jī)制扭曲，甚至尋租、設(shè)租活動(dòng)盛行等現(xiàn)象還大量存在[1] 。此外，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的原因和過(guò)程十分復(fù)雜：（1）礦山企業(yè)兼并導(dǎo)致的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓；（2）企業(yè)拍賣破產(chǎn)導(dǎo)致的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)移；（3）企業(yè)的市場(chǎng)化與規(guī)模擴(kuò)張需要引致的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓；（4）礦山土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)附帶的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議；（5）為獲取銀行貸款而將礦業(yè)權(quán)抵押給銀行帶來(lái)的抵押轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。其流轉(zhuǎn)過(guò)程，既有礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)框架下，國(guó)家（政府）有管理、引導(dǎo)的相對(duì)規(guī)范的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，也包括交易市場(chǎng)上，市場(chǎng)主體之間的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)（目前，還不太規(guī)范）[2]?？傊?，不規(guī)范是其主要特征，《礦產(chǎn)資源法》中有償開(kāi)采等條款還不足以應(yīng)對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化中出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題，應(yīng)深化礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革，推動(dòng)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化、制度化，具體而言，從以下幾方面著手：

一、理順礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系

礦業(yè)權(quán)是一種特殊的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系，代表著不同礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系?，F(xiàn)階段，理順各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，明晰各權(quán)利主體的責(zé)、權(quán)、利是從根源上推動(dòng)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化規(guī)范的必要環(huán)節(jié)。

（一）理順國(guó)家與礦業(yè)權(quán)人之間的關(guān)系

毫無(wú)疑問(wèn)，作為礦產(chǎn)資源所有者，國(guó)家要通過(guò)礦業(yè)權(quán)人實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)益，這是否意味著國(guó)家既要從探礦權(quán)人身上又要從采礦權(quán)人身上實(shí)現(xiàn)權(quán)益？

國(guó)家與探礦權(quán)人之間互相需要，互惠互利，雙方互相合作，故國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益不應(yīng)從探礦權(quán)人身上實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，國(guó)家收取探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓金，并不是實(shí)現(xiàn)資源所有者權(quán)益，而是因?yàn)樘降V權(quán)也存在稀缺性（不是任何主體都可以勘探礦產(chǎn)資源），正是稀缺性才導(dǎo)致價(jià)格的形成。

國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益只能從采礦權(quán)人身上實(shí)現(xiàn)。采礦，實(shí)質(zhì)是一種生產(chǎn)過(guò)程，這種生產(chǎn)過(guò)程必須運(yùn)用礦產(chǎn)資源、地質(zhì)資料、資本、勞動(dòng)力和企業(yè)家才能等要素，產(chǎn)出礦產(chǎn)品，國(guó)家從中獲取礦產(chǎn)資源的要素收入?？梢?jiàn)，法律維護(hù)國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益，只能在采礦權(quán)出讓過(guò)程中實(shí)現(xiàn)，而不應(yīng)通過(guò)探礦權(quán)出讓實(shí)現(xiàn)。

（二）中央政府與地方政府之間的關(guān)系

礦業(yè)權(quán)出讓市場(chǎng)上出讓的收益應(yīng)當(dāng)歸所有權(quán)人即國(guó)家所有，具體而言，究竟是歸中央政府還是地方政府？

按現(xiàn)行法律條文，礦業(yè)權(quán)出讓的收益應(yīng)該全部歸中央政府。很明顯，這不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，也不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高資源配置效率。因此，有必要建立一套科學(xué)合理的分級(jí)所有、分類管理模式，使中央政府和地方政府分別代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)。此外，針對(duì)不同礦種礦業(yè)權(quán)出讓的收益，分別確定適宜的中央和地方財(cái)政之間的分配比例。

（三）礦業(yè)權(quán)與土地物權(quán)之間的關(guān)系

當(dāng)前，中國(guó)對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)法律措施的有力保障，這使得必須依賴相關(guān)土地物權(quán)的礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)不能和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)很好結(jié)合；此外，當(dāng)?shù)卣摺⒔煌?、人力等方面的影響，使得異地采礦權(quán)申請(qǐng)人、投標(biāo)人、競(jìng)買人很少，不利于統(tǒng)一、開(kāi)放的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)形成。因此，應(yīng)通過(guò)積極的制度創(chuàng)新安排來(lái)破除礦業(yè)權(quán)與土地流轉(zhuǎn)權(quán)之間的分隔，協(xié)調(diào)各主體之間的利益關(guān)系，消除土地因素對(duì)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展的制約。

二、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿加強(qiáng)宏觀調(diào)控

（一）政府應(yīng)通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)手段來(lái)管理、調(diào)控礦業(yè)

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)中央政府對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)管理實(shí)行行政性直接經(jīng)營(yíng)管理，導(dǎo)致“條塊分割”，使國(guó)家不僅不能從礦產(chǎn)資源管理中獲益，反而背負(fù)沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成大量久拖難決的礦業(yè)權(quán)糾紛，阻礙了礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

而在國(guó)外，部分發(fā)達(dá)國(guó)家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)也屬國(guó)家所有，但對(duì)礦產(chǎn)資源的管理則由國(guó)家和?。ㄖ荩┓謩e管理。中央政府承認(rèn)和尊重?。ㄖ荩┳孕辛⒎?，不直接干預(yù)各省（州）對(duì)礦產(chǎn)資源的管理，而是通過(guò)征收所得稅或使用其他經(jīng)濟(jì)杠桿，對(duì)全國(guó)的礦業(yè)進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，以維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。

由上可知，只有改變中國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源所有權(quán)僵化的管理模式，用宏觀調(diào)控手段來(lái)協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，才能真正順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，理順各種矛盾。而且，宏觀調(diào)控應(yīng)該法治化，但不能通過(guò)具體立法“固定規(guī)則”和以宏觀調(diào)控來(lái)界定法的門類；宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)遵循“分權(quán)”和“法治”的基本原則，對(duì)宏觀調(diào)控主體適當(dāng)賦權(quán)，由其根據(jù)形勢(shì)和調(diào)控目標(biāo)“相機(jī)抉擇”或自由裁量，并將其納入問(wèn)責(zé)體系，令其在民主和法治的框架內(nèi)對(duì)自己行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任[3] 。

（二）建立健全嚴(yán)格的地質(zhì)資料有償使用制度

地質(zhì)資料是探礦權(quán)人進(jìn)行探礦的目的和結(jié)果，其實(shí)質(zhì)是描述礦產(chǎn)資源品種、質(zhì)量、分布形態(tài)的技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。與一般技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)相比，探礦形成的地質(zhì)資料有其獨(dú)特性：每一塊礦產(chǎn)地都具有其獨(dú)特的地質(zhì)資料，該資料只能在特定的礦產(chǎn)地上使用才能體現(xiàn)其技術(shù)知識(shí)價(jià)值；此外，探礦權(quán)人的權(quán)益也不能通過(guò)地質(zhì)資料的保密來(lái)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)通過(guò)控制地質(zhì)資料的使用來(lái)實(shí)現(xiàn)，防止阻礙信息流通和市場(chǎng)的發(fā)展。在獲得評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)的有效性認(rèn)可后，探礦權(quán)人的成果和資料完全可以公開(kāi)，讓公眾查詢。但在法律上必須明確，采礦權(quán)人在取得采礦權(quán)時(shí)，必須向探礦權(quán)人支付地質(zhì)成果的使用費(fèi)，否則不能取得采礦權(quán)。

（三）加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)的資產(chǎn)化管理

當(dāng)前，礦業(yè)權(quán)的資產(chǎn)屬性沒(méi)有得到社會(huì)的普遍認(rèn)可。要改變這一現(xiàn)狀，必須加大宣傳力度，提高社會(huì)公眾對(duì)礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)屬性的認(rèn)識(shí)，使礦業(yè)權(quán)相關(guān)利益者意識(shí)到，和其他財(cái)產(chǎn)一樣，礦業(yè)權(quán)也是一種資產(chǎn)，也可以給投資者帶來(lái)收益。同時(shí)，各相關(guān)利益者應(yīng)重視運(yùn)用礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)來(lái)交換勞動(dòng)、融資、合作經(jīng)營(yíng)及分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。并且還要制定對(duì)礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)的形成、利用、交易、收益的財(cái)務(wù)管理制度和行政管理制度，使礦業(yè)權(quán)作為一種資產(chǎn)進(jìn)入企業(yè)所有者權(quán)益賬戶。企業(yè)在清產(chǎn)核資、改組改制時(shí)，要把礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)作為企業(yè)的資產(chǎn)來(lái)進(jìn)行評(píng)估和處置。

三、培育和發(fā)展礦業(yè)權(quán)資本市場(chǎng)

礦業(yè)權(quán)資本市場(chǎng)，特別是礦業(yè)權(quán)證券化市場(chǎng)，是礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)完善和發(fā)展的內(nèi)在需要，也是礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展的希望所在。而目前，中國(guó)礦業(yè)權(quán)證券化趨勢(shì)雖然已經(jīng)顯現(xiàn)，但真正與礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展相適應(yīng)的礦業(yè)資本市場(chǎng)還未形成。因此，有必要積極探索建立礦業(yè)權(quán)證券化融資體系，培育礦業(yè)權(quán)資本市場(chǎng)。顯然，只有將整體的、缺乏流動(dòng)性的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)證券化為單元化、面額小、流通便利的證券形態(tài)的資產(chǎn)，才能使礦業(yè)權(quán)的價(jià)值最大化，才能更廣泛地吸納社會(huì)公眾資金，才能解決礦業(yè)權(quán)不可分和礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)可流動(dòng)之間的矛盾。

目前，中國(guó)還缺乏大規(guī)模開(kāi)展礦業(yè)權(quán)證券化的基礎(chǔ)和條件，故應(yīng)積極著手為礦業(yè)權(quán)證券化的推行創(chuàng)造條件和打好基礎(chǔ)。從建立政府支持體系、培育礦業(yè)投資者、完善市場(chǎng)環(huán)境等方面著手，扎實(shí)穩(wěn)步做好礦業(yè)權(quán)證券化的基礎(chǔ)工作。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧、逐步推進(jìn)，對(duì)礦業(yè)權(quán)經(jīng)濟(jì)權(quán)利證券化與債權(quán)證券化模式進(jìn)行積極探索與實(shí)踐，最終形成反映資源配置關(guān)系的礦業(yè)權(quán)資本市場(chǎng)。其形式主要有：（1）礦業(yè)企業(yè)直接發(fā)行債券或者股票；（2）礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行礦業(yè)項(xiàng)目證券融資；（3）發(fā)放抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)將貸款證券化等方式。這樣的制度構(gòu)架有利于資本的融通，使原來(lái)流動(dòng)性不強(qiáng)的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)化為流動(dòng)性較強(qiáng)的證券。

四、積極發(fā)展配套關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)

礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展實(shí)質(zhì)上是一個(gè)一般均衡的問(wèn)題，體現(xiàn)為一個(gè)市場(chǎng)化的過(guò)程、一個(gè)依托相關(guān)產(chǎn)業(yè)形成市場(chǎng)體系的過(guò)程。因此，加快礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)發(fā)展，應(yīng)該圍繞礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)交易，建立一個(gè)貫通交易場(chǎng)地、中介服務(wù)、信息系統(tǒng)等在內(nèi)的完善的市場(chǎng)體系和產(chǎn)業(yè)鏈條；而不能沿襲過(guò)去“以礦養(yǎng)礦”的產(chǎn)業(yè)生存局面，應(yīng)做好積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的準(zhǔn)備，積極發(fā)展配套關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，完善市場(chǎng)體系，形成良性產(chǎn)業(yè)鏈，以實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源型經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。具體如下：第一，盡快建立具有獨(dú)立法人資格的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易機(jī)構(gòu)或場(chǎng)所，在全國(guó)范圍內(nèi)形成一個(gè)比較完善的市場(chǎng)交易體系。無(wú)論是初級(jí)市場(chǎng)的礦業(yè)權(quán)出讓，還是交易市場(chǎng)的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，都應(yīng)該公平、公開(kāi)、公正，實(shí)行市場(chǎng)交易、規(guī)范操作。第二，大力培育和發(fā)展社會(huì)化的礦業(yè)權(quán)評(píng)估、信息服務(wù)、代理、法律咨詢、經(jīng)紀(jì)等中介機(jī)構(gòu)[4]，鼓勵(lì)企業(yè)、私人、社會(huì)組織和外資采取多種形式，開(kāi)展礦業(yè)權(quán)評(píng)估、信息服務(wù)、代理、法律咨詢和經(jīng)紀(jì)等業(yè)務(wù)。第三，充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立一個(gè)高效暢通的現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)，為礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)交易提供一個(gè)快速、便捷的信息平臺(tái)。這樣不僅能規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)本身，而且在未來(lái)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)也能提供一個(gè)透明的信息、市場(chǎng)平臺(tái)，避免資源枯竭后的“經(jīng)濟(jì)塌陷危機(jī)”發(fā)生。

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[責(zé)任編輯 吳高君]