我國(guó)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀及對(duì)策發(fā)展

【摘 要】公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中是不可缺少的一部分，具有非常重要的作用，它貫穿于環(huán)境法律的各項(xiàng)制度中，但由于我國(guó)環(huán)境法律的制定還不成熟，中國(guó)的公眾參與制度還不夠完善的，公眾參與的有效性差。針對(duì)于此，本文分析了中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的封策。以此促進(jìn)中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與能夠有效地進(jìn)行，為環(huán)境管理提供依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境影響；公眾參與；評(píng)價(jià)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是我國(guó)環(huán)境管理體系的重要組成部分，是一種對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中進(jìn)行公眾參與，就是尊重公眾的環(huán)境權(quán)，將規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)情況及時(shí)告知公眾，并將公眾以及他們對(duì)規(guī)劃和項(xiàng)目的意見、要求引入決策和實(shí)施過(guò)程。

1.環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與概述

1.1 內(nèi)涵

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與可以理解為項(xiàng)目方或環(huán)評(píng)工作組同公眾之間的一種雙向交流，提高項(xiàng)目的環(huán)境合理性和社會(huì)可接受性。廣義上的公眾應(yīng)包括以下3個(gè)部分：①直接受影響的團(tuán)體。②受影響團(tuán)體的代表。③其他感興趣的團(tuán)體。

1.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的類型

一般來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中的公眾參與可以分為協(xié)商和參與2種類型。

公眾協(xié)商包括從項(xiàng)目方到人群和從人群到項(xiàng)目方的2種信息流動(dòng)方式。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目，都會(huì)不同程度地涉及到社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題，特別是對(duì)于可能引起重大的社會(huì)、環(huán)境問(wèn)題的建設(shè)項(xiàng)目，協(xié)商顯得更為重要。

參與是一種自愿過(guò)程，是指直接受影響的個(gè)人、團(tuán)體或其他非政府組織，與項(xiàng)目方一起來(lái)協(xié)調(diào)、控制項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和項(xiàng)目的管理中的決策過(guò)程。

這2種類型的公眾參與并沒(méi)有明確的劃分界限，特別是在我國(guó)公眾參與還不很完善的情況下更難以區(qū)分，就一般項(xiàng)目而言，應(yīng)包括上述2種類型的公眾參與。

1.3 環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的意義

第一，有助于提高環(huán)境決策的科學(xué)性。規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目引起的環(huán)境問(wèn)題往往十分復(fù)雜，涉及的范圍很廣，確認(rèn)其所引起的環(huán)境問(wèn)題往往存在若干不確定因素。而公眾尤其是直接受規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的人群，他們的感受是直接的、自覺的、敏感的，往往會(huì)意識(shí)到某些重大的環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境影響，他們的有效介入可大大充實(shí)評(píng)價(jià)方的實(shí)力，有利于制定出最佳的環(huán)保措施。

第二，有助于提高人們對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)，減少環(huán)境群體事件發(fā)生。它可以保障公民的意愿得到合理的表達(dá)，環(huán)境決策更易得到公眾的接受和認(rèn)可，從而消除公眾與規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目方的對(duì)立情緒，有利于減少環(huán)境群體事件的發(fā)生。

2.環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的問(wèn)題

2.1 “公眾參與”調(diào)查表數(shù)據(jù)缺乏可信度

在環(huán)評(píng)工作中，對(duì)公眾參與調(diào)查表的發(fā)放有的是環(huán)評(píng)單位，有的是建設(shè)方?，F(xiàn)場(chǎng)調(diào)查本身就是一個(gè)耗時(shí)費(fèi)力的工作，加之建設(shè)方心存幾分擔(dān)心。所以在這個(gè)過(guò)程中雙方都會(huì)發(fā)生不負(fù)責(zé)任的做法，就近找人填幾張表，甚至不填表，閉門造車。造成調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失實(shí)。公眾參與流于形式。

2.2 公眾參與時(shí)機(jī)界定缺乏規(guī)范

我國(guó)的公眾參與以“末端參與”為主，主要發(fā)生在環(huán)境污染或生態(tài)破壞后，屬于“事發(fā)后舉報(bào)”、“受害者舉報(bào)”的參與模式。在公眾接受調(diào)查時(shí)，項(xiàng)目或者規(guī)劃的方案已基本確定，公眾所提意見難以撼動(dòng)既成事實(shí)，對(duì)方案的決定意義不大。目前我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)可大致分為三個(gè)階段，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制、技術(shù)評(píng)估部門審查、環(huán)保行政主管部門審批。其中在編制環(huán)境影響報(bào)告書過(guò)程、環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批或者重新審核過(guò)程中已有明文規(guī)定必須進(jìn)行公眾參與，但環(huán)境影響技術(shù)評(píng)估階段中公眾參與的機(jī)會(huì)幾乎是零。作為環(huán)保審批前的技術(shù)把關(guān)階段，技術(shù)評(píng)估是最具專業(yè)性也最為客觀的判斷過(guò)程，這一段時(shí)間公眾參與的空白不僅在程序上是嚴(yán)重的斷層，而且使得公眾錯(cuò)失了在專業(yè)層面上對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、評(píng)估和審批的深入了解，錯(cuò)失了對(duì)項(xiàng)目所造成影響的客觀認(rèn)識(shí)。

2.3 樣本選擇分布不合理，缺乏代表性

樣本的選擇只限于項(xiàng)目區(qū)周圍，而沒(méi)有考慮到該項(xiàng)目實(shí)際可能影響的范圍，所選樣本反應(yīng)不了總體。比如處于城市水源一級(jí)保護(hù)區(qū)附近的煤炭開采項(xiàng)目，該項(xiàng)目的公眾參與不能只對(duì)礦區(qū)附近的居民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，還應(yīng)該涉及到該水源所供給的城市居民、政府工作人員、環(huán)保、水利、衛(wèi)生系統(tǒng)等更多的人員。

2.4 公眾參與度低

受專業(yè)知識(shí)水平、認(rèn)知程度的局限和外界影響，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意識(shí)還不夠，在調(diào)查對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所持態(tài)度時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)下面三種情況。一是堅(jiān)決反對(duì)。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不管是否有危害，不論危害大小以及擬建方是否對(duì)危害采取防治措施，始終持抵制態(tài)度，不同意任何項(xiàng)目在自家周圍建設(shè)，拒絕簽署意見。二是違心簽署。不知道環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中公眾參與這項(xiàng)工作，認(rèn)為政府部門或中介技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)人員來(lái)調(diào)查征詢，只能說(shuō)好，服從或顧及擬建方是朋友鄰里關(guān)系，不便透露真實(shí)想法，違心簽署同意意見。三是不聞不問(wèn)。對(duì)公眾參與項(xiàng)目環(huán)評(píng)存在事不關(guān)己，多一事不如少一事的心理，只要不影響到自己，便不參與其中，既不反對(duì)也不同意，持無(wú)所謂態(tài)度。

3.對(duì)策

3.1 調(diào)查研究中一定耍選擇好樣本

樣本的數(shù)量及樣本的選擇方式會(huì)直接影響到調(diào)查結(jié)果，環(huán)境影響的公眾參與也是如此，我們要了解的總體對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的想法，而并非個(gè)體的想法，所以在選擇樣本時(shí)要盡可能選擇對(duì)該項(xiàng)目比較關(guān)注的，項(xiàng)目能直接或間接影響到的個(gè)體或團(tuán)體。采取整群隨機(jī)抽樣的方法選擇樣本。使其具有代表性。

3.2 設(shè)計(jì)合理的調(diào)查問(wèn)卷

調(diào)查表中除了簡(jiǎn)要介紹項(xiàng)目概況，還應(yīng)該提到該項(xiàng)目建成后將產(chǎn)生的主要環(huán)境問(wèn)題以及采取的措施。加強(qiáng)針對(duì)性，在調(diào)查問(wèn)卷設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該有針對(duì)性地提幾個(gè)問(wèn)題，對(duì)于涉及到自身利益的問(wèn)題他們樂(lè)意回答，這樣做不僅對(duì)移民安置工作有效而且提出了對(duì)環(huán)保工作的要求，對(duì)區(qū)域污染現(xiàn)狀也可通過(guò)相關(guān)的問(wèn)題從公眾口中得到較為切實(shí)的答案。

3.3 頒布公眾參與導(dǎo)則

目前公眾參與范圍、對(duì)象、信息公開、征求公眾意見方式與內(nèi)容以及公眾意見采納等諸多方面比較籠統(tǒng)，沒(méi)有明確的規(guī)定，缺乏針對(duì)性.實(shí)際操作中無(wú)據(jù)可依、無(wú)章可循。應(yīng)通過(guò)盡快頒布公眾參與導(dǎo)則來(lái)規(guī)范公眾參填寫岱眾參與調(diào)查表與行，根據(jù)項(xiàng)目和環(huán)境特征，綜合分析可能受影響的公眾、感興趣的組織和社區(qū)團(tuán)體等，明確不同行業(yè)或不同影響程度公眾調(diào)查的范圍，合理確定公眾調(diào)查數(shù)量，結(jié)合受影響程度、不同教育水平等，確定實(shí)際調(diào)查公眾，尤其要關(guān)注弱勢(shì)群體，在可能的情況下，可由所在村鎮(zhèn)或單位自行推舉代表。對(duì)于環(huán)境影響大、社會(huì)影響廣的敏感項(xiàng)目，公眾參與范圍應(yīng)擴(kuò)大至流域、海域的鄰近省市或全國(guó)。

3.4 強(qiáng)化公眾參與意識(shí)

培養(yǎng)公眾參與意識(shí)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，并與他們的法制觀念、思想文化素質(zhì)等有緊密聯(lián)系。應(yīng)通過(guò)多渠道的廣泛宣傳，提高公眾對(duì)環(huán)境的關(guān)注和了解程度，真正用科學(xué)的公正的眼光看待環(huán)評(píng)和自己的權(quán)利。

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課題基金：西安市社科基金“西安環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制研究”（編號(hào)：13IN14）。

作者簡(jiǎn)介：李艷（1981—），女，管理學(xué)碩士，西安外事國(guó)際經(jīng)濟(jì)與物流學(xué)院講師。