以信息公開提升財政效率

白景明

白景明 財政部財政科學(xué)研究所副所長

7月7日，財政部發(fā)出通知“要求中央國家機關(guān)各部門對2013年一般性支出統(tǒng)一按5%比例壓減。其中，重點壓減辦公樓和業(yè)務(wù)用房建設(shè)及修繕支出、會議費、辦公設(shè)備購置費等?！必斦Y金壓減5%，既是落實中央“八項規(guī)定”，保障和改善民生，也是政府帶頭過“緊日子”的集中體現(xiàn)，全年實際支出比預(yù)算有所縮減。

在節(jié)流的同時，花錢的“賬本”——中央部門2012年決算和“三公經(jīng)費”決算也于7月18日集中向社會公開。今年是中央部門決算公開的第三年。與往年相比，不但公開的內(nèi)容有所細化，對于一些支出事項的說明也更加詳細、全面。

中央部門在公開“三公經(jīng)費”支出的同時，對決算總額及分項數(shù)額較年初預(yù)算增減變動原因以及相關(guān)的因公出國團組數(shù)及人數(shù)、公務(wù)用車購置數(shù)及保有量和公務(wù)接待等情況進行了說明，便于公眾更加清晰地了解中央部門的具體支出和變動情況，引起了社會各界的高度關(guān)注。

政府“賬本”日益公開透明

在經(jīng)濟市場化和政府管理法制化兩方面水平不斷提高的進程中，社會公眾參政議政的熱情日益高漲，并把政府政務(wù)信息公開視為有效參政議政的必備條件。財政信息是政務(wù)信息的內(nèi)容之一。因此，有序推進財政信息公開成為新時期政府理財?shù)囊淮罅咙c。財政信息公開保障了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時也會促進預(yù)算管理改革逐步深化。

2013年部門預(yù)算公開大幕已經(jīng)開啟。今年是中央部門決算公開的第三年。與往年相比，公開的內(nèi)容有所細化，但普通公眾是否能完全看懂、看明白還有待調(diào)查。

2008年5月1日，國務(wù)院頒布實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，對財政預(yù)算信息的公開及其實施辦法做出了規(guī)定。2011年5月4日，國務(wù)院常務(wù)會議明確要求98個中央部門要加大政務(wù)公開力度，增加部門預(yù)算和決算公開的內(nèi)容，并公開“三公經(jīng)費”和其他行政經(jīng)費支出情況。

在公開預(yù)算信息的過程中，中央政府起到了表率作用。2009年，財政部首次公布四張預(yù)算報表，包括中央財政收入預(yù)算表、中央財政支出預(yù)算表、中央本級支出預(yù)算表、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表等；2010年，經(jīng)全國人大審查批準(zhǔn)的中央財政預(yù)算12張表格全部公開，增加的預(yù)算表包括國債余額情況表、中央政府性基金收支預(yù)算表、中央國有資本經(jīng)營預(yù)算表；2011年，除了公布11張預(yù)算報表（不包括中央財政地震災(zāi)后恢復(fù)重建基金收支表）外，大部分政府部門公開了部門預(yù)算和“三公經(jīng)費”支出，有些中央部門將財政支出預(yù)算公開細化到“項”級科目，還有些中央部門公開了本部門的職能和機構(gòu)等情況。

在中央政府的帶動下，地方政府逐步推進財政信息公開工作。2009年10月16日，廣州市財政局把全市114個職能部門的預(yù)算都貼到了政府網(wǎng)站上，供社會各界瀏覽和免費下載，引發(fā)熱議。2013年7月，國務(wù)院又明確下達通知，爭取2015年之前實現(xiàn)全國市、縣級政府全面公開“三公”經(jīng)費。

總體看，我國的財政信息公開呈現(xiàn)出加速完善狀態(tài)，突出表現(xiàn)有三點：一是政府預(yù)算信息公開更為完整。中央政府已把所有納入預(yù)算管理的政府資金的收支公布于眾，內(nèi)容包括公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，同時也公布了國債收入表。二是政府預(yù)算信息公開更為詳細。目前各類預(yù)算管理資金的收支已全部分類列示，并分別公布了中央本級收支數(shù)據(jù)和中央對地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)。其中公共預(yù)算支出已細化公布到項,轉(zhuǎn)移支付也按功能性分類公布了具體支出方向。三是公開更為及時。在全國人大批準(zhǔn)預(yù)算后不到半個月全盤公布預(yù)算。

財政信息公開使公眾及時了解政府資金在解決社會問題時如何配置，認識國家的政策取向，也為政府接受公眾監(jiān)督創(chuàng)造了條件。特別是公布中央部門“三公”支出，充分表明我國的財政民主化程度正在提高，社會公眾有序參政議政的權(quán)力落到了實處。

提高財政效率是關(guān)鍵

黨的十八大報告明確提出在深化行政體制改革過程中要推行政府績效管理。當(dāng)前的國際經(jīng)濟形勢不樂觀，國內(nèi)也在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的短期“陣痛”，財政收入增幅回落已成定局。在此背景下，提高政府績效已是時不我待。

預(yù)算績效本質(zhì)上是政府績效的重要組成部分。政府各部門的績效狀況都會通過預(yù)算績效體現(xiàn)出來，反過來，由于預(yù)算是政府活動的資金保障和糾偏工具，預(yù)算績效管理又可助推政府績效管理走向科學(xué)化、精細化。因此，預(yù)算績效管理改革事實上已成為事關(guān)全局的改革。

預(yù)算績效管理是財政管理的組成部分。歷經(jīng)十多年的探索，預(yù)算績效管理已從項目支出績效事后評價轉(zhuǎn)入項目支出前后兩端評價再邁入全過程預(yù)算績效管理階段。全過程預(yù)算績效管理的提出和實施，是預(yù)算績效管理的革命性突破。

預(yù)算績效管理改革事實上已成為事關(guān)全局的改革。

全過程預(yù)算績效管理是以績效目標(biāo)為軸心，以績效評價為手段，以管理考核結(jié)果為標(biāo)尺的財政管理模式。這種模式是要把績效管理貫穿到財政運行各環(huán)節(jié)、覆蓋到所有財政性資金（公共預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算資金、社會保障預(yù)算資金、國有資本經(jīng)營預(yù)算資金）。全過程預(yù)算績效管理分步落實的過程，也就是各類預(yù)算資金支出使用脫離撥款型財政的過程，也就是公共產(chǎn)品的投入—產(chǎn)出—效益全透明過程，也就是預(yù)算管理目標(biāo)實現(xiàn)過程。因此，全過程預(yù)算績效管理的推進勢必牽動總體財政管理改革。

進一步說，如果說新形勢、新條件、新起點背景下的財政管理改革要有新突破點的話，那么推進全過程預(yù)算績效管理就是把財政管理改革帶入新階段的主導(dǎo)力量。具體分析，有三點可能性。

首先，促使預(yù)算編制進一步細化。

現(xiàn)行預(yù)算績效管理制度規(guī)定申報項目支出預(yù)算時首先要闡明項目的績效目標(biāo)，時間角度涉及年度和長期兩個維度，運行角度涉及投入、產(chǎn)出、效益、服務(wù)對象四個維度。如果這一要求逐步得到落實的話，那么，項目預(yù)算編制也就打破了只說明項目概況和資金需求的格局，從而也就真正做到了項目支出目標(biāo)明確、政策意圖清晰、結(jié)果層次清晰、監(jiān)督評價有據(jù)，預(yù)算編制進一步細化有了明確的根據(jù)。

其次，加快支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。財政支出需求量極富彈性，各方面都會追求預(yù)算資源最大化。因此，財政支出需求無限界。但財政收入增長具有強烈的市場約束，因而平衡財政收支矛盾是永恒的難題。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，財政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系是平衡財政支出需求的最有效手段。2000年后財政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)取得了重大進展，理念已樹立，基本支出標(biāo)準(zhǔn)化體系初步搭建，但作為財政支出重頭的項目支出標(biāo)準(zhǔn)化體系遠未建成。全過程預(yù)算績效管理要求預(yù)算有結(jié)果、結(jié)果有評價、評價有反饋、反饋有應(yīng)用。這種管理模式的操作必然要以支出標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，比如預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定不可能沒有標(biāo)準(zhǔn)。而這種標(biāo)準(zhǔn)勢必又是評價的根據(jù)?？梢?，全過程預(yù)算績效管理的推進將對項目支出標(biāo)準(zhǔn)化體系形成強勁的壓力。

最后，助推財政信息公開完善。目前財政信息公開已制度化，顯現(xiàn)出了及時性、系統(tǒng)性特征。但仍有較大完善空間，突出的問題是仍未說明財政支出究竟目的何在、效果如何。對此，社會公眾疑慮重重。特別是2012年公共預(yù)算支出已突破12萬億，如果把政府性基金支出和社會保險基金支出加進來，政府總支出已突破17萬億，占GDP比重高達30%。顯然，不說明支出績效，財政信息公開就不完整，難以取得預(yù)期效果。進一步說，全過程預(yù)算績效管理的操作規(guī)程事實上將為財政信息公開的完善打下基礎(chǔ)。