財(cái)政效率重構(gòu)

谷文

十八屆三中全會提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。其中將“提高效率”單獨(dú)作為一個說法來提出。那么什么是財(cái)政效率？

財(cái)政效率（fiscal efficiency）是在西方“政府再造運(yùn)動”中提出來的，國內(nèi)對此比較生疏。公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，市場經(jīng)濟(jì)本身是富有效率的，公共財(cái)政也應(yīng)具有效率屬性，財(cái)政效率高低是評價(jià)公共財(cái)政體制框架成敗的核心，提高財(cái)政效率既有利于推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)，也有利于推進(jìn)我國整個市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)。

不要忽視社會效率

廣東省財(cái)政科學(xué)研究所許航敏博士表示，財(cái)政效率，實(shí)際上可以分為財(cái)政的經(jīng)濟(jì)效率和財(cái)政的社會效率兩個研究方向，我們一直在重申和強(qiáng)調(diào)的，大多數(shù)是財(cái)政的經(jīng)濟(jì)效率，即狹義上通過財(cái)政手段，使得經(jīng)濟(jì)活動中各生產(chǎn)要素能夠通過合理配置達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)效果，使得社會資源能夠得到合理配置，這就是實(shí)現(xiàn)了其經(jīng)濟(jì)效率。從另外一個角度來說，這屬于財(cái)政事物、財(cái)政事務(wù)與財(cái)政實(shí)務(wù)三層次中最低的財(cái)政實(shí)務(wù)層次效率。

他表示，我們現(xiàn)在亟待提高的，實(shí)際上并不是財(cái)政實(shí)務(wù)中的經(jīng)濟(jì)效率，而是財(cái)政的社會效率。

所謂財(cái)政的社會效率，是指財(cái)政職能的履行應(yīng)當(dāng)能夠改善社會成員的收入分配狀況，為社會成員的全面自由發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境，有利于人與人、人與社會以及人和自然的和諧發(fā)展。具體而言政府應(yīng)當(dāng)通過合理的運(yùn)用財(cái)政稅收手段，為社會成員提供必要的國防、民主和法制，保障其能夠有一個自由發(fā)展的環(huán)境，同時(shí)積極為社會成員提供各種服務(wù)，滿足其各種層次上的需求，使其受惠程度大大提高，從而保證其能夠在最大范圍中自由發(fā)展。比如，政府以一定的財(cái)政資金作為保障，積極發(fā)展教育事業(yè)，并使得社會成員受教育的機(jī)會均等，從而滿足其在教育方面的需求，保證社會成員的全面自由發(fā)展，這就是財(cái)政的社會效率高的一種表現(xiàn)，其實(shí)說的也是財(cái)政資金投向和按照什么來分配的問題。

從廣義的績效定義上來看，我們亟待提高的財(cái)政社會效率，也可以稱作財(cái)政的“績”即業(yè)績的一種提高。反而言之，現(xiàn)在財(cái)政效率的低下，實(shí)際上主要是財(cái)政社會效率的低下。他表示，這要分兩個層次來看：第一個層次，即財(cái)政本身的效率，或者說是績效問題。第二個層次，是財(cái)政的外部執(zhí)行效率問題，即廣義上建立高效政府的障礙問題。這兩個問題分而解之，才能讓財(cái)政效率得到長期有效的改善。

效率基于績效

廣東省財(cái)政科學(xué)研究所所長黎旭東表示，從提高財(cái)政效率延伸到提高財(cái)政績效，首先要解釋績效這個詞匯的含義。

“績效一詞有三層意思：一是績，說的是業(yè)績，指的是工作、辦事本身的成績，辦事利不利索，這也是財(cái)政效率的含義；二是效，說的是效果，這項(xiàng)工作和辦事結(jié)果的大小，解決了什么問題；三是績效，是指業(yè)績與結(jié)果的比較，結(jié)果是值不值的問題。三層意思統(tǒng)一起來才是完整的績效。”黎旭東說。

基于此，他表示，提高財(cái)政效率，不能割裂的單純談財(cái)政的“效率高低”。按照多快好省的傳統(tǒng)理論，財(cái)政效率高，只能說明財(cái)政辦到了“多，快”，而“效果”才說明了這件事辦的好不好。而省不省，則要將兩者結(jié)合起來看。兩者是一個辯證統(tǒng)一的整體。所以也可以概括的說，講財(cái)政績效，就是講財(cái)政效率。

“而績效產(chǎn)生于人的責(zé)任的履行?！彼f，績效是對行事成本代價(jià)的評判標(biāo)準(zhǔn)，但這個標(biāo)準(zhǔn)并非客觀的絕對標(biāo)準(zhǔn)?！拔覀冋f止于至善，不是最善的意思，而是盡量努力的結(jié)果?！彼运硎荆岣哓?cái)政效率，也應(yīng)該以各地之前的財(cái)政效率為基準(zhǔn)，而非以共性為基準(zhǔn)。

那么財(cái)政效率的突破口如果在于財(cái)政績效體制的建立，從技術(shù)手段上我們已經(jīng)有過太多的描述。廣東作為傳統(tǒng)意義上的財(cái)政“排頭兵”，黎旭東在多年的財(cái)政績效實(shí)踐中表示，相對于實(shí)際操作層面上的困難，在部門關(guān)系間的困難更大，也更直接。

破除部門障礙

黎旭東說，財(cái)政效率的低下，根本來源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府各部門按專業(yè)劃分、按條塊設(shè)置、管理，切分政府公權(quán)。雖然在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，市場參與了部分資源的配置，但政府部門仍然是主導(dǎo)，各部門的財(cái)權(quán)和事權(quán)隨著經(jīng)濟(jì)社會的建設(shè)發(fā)展需要逐步擴(kuò)大，其結(jié)果是財(cái)政部門在分配資金的過程中受制于政府各部門，尤其是其分管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和壓力，導(dǎo)致資金分配不公平和“人治”化，部門在一定程度上架空了財(cái)政的分配權(quán)，部門內(nèi)部的二次分配現(xiàn)象嚴(yán)重；在現(xiàn)行按需分配的財(cái)政分配體制下，部門對各類專項(xiàng)資金的預(yù)算需求剛性化，當(dāng)年的立項(xiàng)預(yù)算成為下一年的常規(guī)預(yù)算，資金需求只增不減。有些部門為了能夠獲取更多的資金，巧設(shè)名目，不顧大局。有限的財(cái)力被肢解、分散到各部門。財(cái)政部門對各部門的專項(xiàng)資金進(jìn)一步的配置去向和使用情況無權(quán)干涉，財(cái)政部門對資金使用的必要性、優(yōu)先性、真實(shí)的需求額度、有效性無知情權(quán)和控制權(quán)，只能粗放地對預(yù)算“攔腰砍一刀”。在潛規(guī)則博弈下，部門不斷做大做空預(yù)算，導(dǎo)致不良循環(huán)局面，作為百姓納稅的掌管者和代理人，財(cái)政部門卻成為各部門資金使用情況的責(zé)任承擔(dān)者，事實(shí)上，其他部門已經(jīng)取代了財(cái)政部門對財(cái)政資金的使用、管理和控制權(quán)力。

黎旭東表示，推行財(cái)政績效，提高財(cái)政效率最直接的問題來源于部門“挾天子以令諸侯”的切割和固化財(cái)權(quán)財(cái)力，使得財(cái)政分配難以為繼，甚至產(chǎn)生一系列的國庫空虛、橫征暴斂、腐敗叢生、民不聊生，最終甚至?xí)?dǎo)致亡黨亡國的問題。而要解決這個問題就得改變財(cái)政的分配方式，將“按權(quán)力分配”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍纯冃Х峙洹薄?/p>

他表示，財(cái)政績效管理的核心是管住部門單位的用錢“責(zé)任”，管理好用錢的行為、利益和效果，而非單純的管錢。為了達(dá)到這一效果，就必須打破原有的權(quán)力機(jī)制?！安块T單位僭越政治決策權(quán)，‘竊取法律和紅頭文件來作為‘尚方寶劍來切割固化財(cái)力，無非就是為了部門利益。”

他表示，部門之所以能夠不斷“竊取”尚方寶劍，就是因?yàn)樨?cái)政分配沒有任何可以化解的招數(shù)，而且部門單位用錢不需要承擔(dān)任何用錢責(zé)任。在這種狀態(tài)下，談財(cái)政效率就一定是空談。他們可以隨心所欲的花錢，甚至中飽私囊。因此財(cái)政部門績效管理和提高效率的核心是以子之矛攻子之盾，尚方寶劍可以用來切割財(cái)力，財(cái)政部門也可以用這把尚方寶劍來約束用錢單位的責(zé)任和行為、利益和效果，“用錢單位會打領(lǐng)導(dǎo)牌，那財(cái)政部門就要更會打才行?！敝挥衅瞥诉@種“部門效率”的障礙，“財(cái)政效率”才能從根本上得到提升。