改革稅制新解

喬欣

十八屆三中全會(huì)明確深化財(cái)稅體制改革，面對(duì)這個(gè)宏大的命題，與中央大刀闊斧的改革姿態(tài)相比，地方財(cái)政部門(mén)的態(tài)度相對(duì)審慎。某省財(cái)政廳長(zhǎng)向記者表示，全會(huì)結(jié)束后，他們已經(jīng)抓緊時(shí)間學(xué)習(xí)了會(huì)議精神，同時(shí)，他并不諱言，地方財(cái)政部門(mén)對(duì)于中央所提出的改革稅制，目前普遍持觀望態(tài)度——他們?cè)诘却醒氤雠_(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。

改革稅制，言簡(jiǎn)意賅的表述發(fā)人深思，改革的步伐究竟會(huì)邁向何方？

此消彼長(zhǎng)的稅種

日前，中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院長(zhǎng)高培勇在某經(jīng)濟(jì)論壇上表示，十八屆三中全會(huì)《決定》涉及到財(cái)稅體制改革基本原則的內(nèi)容包括完善立法、明確事權(quán)、穩(wěn)定稅負(fù)、改革稅制、透明預(yù)算、提高效率。這24個(gè)字的原則中涉及稅制的關(guān)鍵字起碼有8個(gè)，是穩(wěn)定稅負(fù)、改革稅制。他認(rèn)為這是個(gè)非常重要的觀察點(diǎn)，不管是做整體的稅制改革還是做地方稅體系的構(gòu)建，一定要在穩(wěn)定稅負(fù)的前提下展開(kāi)，穩(wěn)定稅負(fù)和改革稅制是相互聯(lián)系的。

在穩(wěn)定稅負(fù)的條件下再考慮如何改革稅制的問(wèn)題，而改革稅制又涉及到地方稅體系的建設(shè)。這次《決定》中有幾個(gè)關(guān)鍵詞，一是增加直接稅比重，不管是整體稅收制度改革，還是地方稅務(wù)體系的構(gòu)建都要在增加直接稅比重的路徑上去推進(jìn)。但與此同時(shí)，它上面的約束條件是穩(wěn)定稅負(fù)，在稅收負(fù)擔(dān)總體不變的前提條件下，要增加直接稅的比重，顯然也得有它的通道，這個(gè)通道就是降低間接稅的比重。一增一減，增減同步，才是這次稅制改革，也包括地方稅改革的一個(gè)基本路徑。

如何減少間接稅？《決定》提出，推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡(jiǎn)化稅率。高培勇認(rèn)為，簡(jiǎn)化稅率本身就是一種減稅的動(dòng)作，增值稅的改革也是一項(xiàng)減稅的動(dòng)作?！氨热缯f(shuō)今年8月份，‘營(yíng)改增推廣到全國(guó)時(shí)，有預(yù)測(cè)說(shuō)年內(nèi)可實(shí)現(xiàn)減稅1200億，這僅僅是從8月1日到12月31日這個(gè)期間，如果拓展到全年，減稅的規(guī)模很可能達(dá)到2000億到3000億元，這是‘營(yíng)改增的第一步減稅曲。第二步，當(dāng)‘營(yíng)改增推廣到全國(guó)所有行業(yè)的時(shí)候還會(huì)有進(jìn)一步的減稅，測(cè)算減稅規(guī)模應(yīng)該在4000億到5000億元之間。第三步，當(dāng)‘營(yíng)改增全面完成之后，接下來(lái)就是增值稅稅率的減并，現(xiàn)在的增值稅稅率有四檔：17%、13%、11%和6%，這構(gòu)成了世界上最復(fù)雜的增值稅稅率，這不是改革的方向，改革的方向必然是將這四檔稅率加以適當(dāng)減并。以往的嘗試告訴我們，稅率減并肯定不是由低向高靠攏，而是由高向低運(yùn)動(dòng)。由此測(cè)算，如果增值稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率在此基礎(chǔ)上再削減1到2個(gè)百分點(diǎn)，大概也得有2000億到3000億元的減稅規(guī)模。通過(guò)‘營(yíng)改增以及增值稅自身稅率減并，可以實(shí)現(xiàn)7000億到8000億的間接稅減稅安排的話，那么增加直接稅便有了相應(yīng)的空間，這個(gè)空間就是房產(chǎn)稅開(kāi)征的空間，就是個(gè)人所得稅實(shí)現(xiàn)由分類(lèi)所得稅制向綜合所得稅制轉(zhuǎn)移的空間，這其中就包含著為地方稅體系建設(shè)尋找主體稅種工作的進(jìn)程?！备吲嘤抡f(shuō)。

消費(fèi)稅留給地方

原國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)許善達(dá)在評(píng)價(jià)這次財(cái)稅領(lǐng)域的改革時(shí)說(shuō)：“我的看法是，本次改革在影響力上可以說(shuō)不亞于1994年的財(cái)稅改革，甚至在某些方面比那次改革還要深刻。其中，絕對(duì)沒(méi)有爭(zhēng)議、一定要繼續(xù)做的就是營(yíng)業(yè)稅改增值稅?！?/p>

十八屆三中全會(huì)《決定》中，在完善稅收制度方面涉及多項(xiàng)稅種改革，目前無(wú)論是財(cái)稅部門(mén)還是專(zhuān)家學(xué)者紛紛表示，最能夠讓他們確定的一項(xiàng)改革是“營(yíng)改增”的進(jìn)一步深化。雖然，他們對(duì)于在“十二五”期間就要完成的進(jìn)度預(yù)估并沒(méi)有那么樂(lè)觀，但是這項(xiàng)改革的方向確定無(wú)疑。

問(wèn)題隨之而來(lái)，營(yíng)業(yè)稅是地方政府的主體稅種?！啊疇I(yíng)改增可以說(shuō)是在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行的全面減稅措施。那么它減稅減去一部分，假設(shè)減20%，事實(shí)上，上海和深圳都減到35%-40%，全國(guó)平均要減20%，差不多相當(dāng)于減掉3000多億。增值稅是按照中央和地方75：25的分配制度進(jìn)行分成，但這是不可能持久的，因?yàn)槠髽I(yè)會(huì)發(fā)生重組、合并、分設(shè)，合并分設(shè)以后稅按什么比例分成？沒(méi)法計(jì)算。所以或遲或早一定會(huì)在分稅的問(wèn)題上并軌，而這個(gè)并軌又不可能并到都?xì)w地方。如果按照75：25分配，地方政府又會(huì)減少9000多億。這9000多億不是減稅，是交給中央政府了。這樣會(huì)產(chǎn)生什么問(wèn)題？地方政府的財(cái)力大大萎縮。而我們現(xiàn)在的統(tǒng)計(jì)數(shù)字是地方中央收入約各占50%，但是地方承擔(dān)的支出占85%，中央承擔(dān)的支出15%。也就是說(shuō)，地方政府每花0.85元要依賴(lài)中央財(cái)政0.35元的轉(zhuǎn)移支付。這個(gè)依賴(lài)度太高，所以中央準(zhǔn)備上收一部分支出責(zé)任。

但是，與此同時(shí)，如果地方收入沒(méi)有別的措施的話，它們就會(huì)降到整個(gè)收入的20%。這樣每個(gè)省級(jí)以下地方政府總體上對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)程度就會(huì)過(guò)高。因此，現(xiàn)在的一個(gè)共識(shí)就一定要給地方的稅收體系找到一個(gè)主體稅種。所謂主體稅種就是收入至少要一萬(wàn)多億，并且隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)它還可以繼續(xù)增長(zhǎng)的一個(gè)稅種。

對(duì)于用什么稅種來(lái)?yè)?dān)當(dāng)這個(gè)主體稅種目前有幾種不同說(shuō)法。其中一個(gè)方案是把現(xiàn)在在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅調(diào)整到零售環(huán)節(jié)征收，同時(shí)把零售環(huán)節(jié)征收的車(chē)購(gòu)稅一并合在一起交給地方，作為地方的主體稅種。靜態(tài)算帳大概有一萬(wàn)多億。也就是說(shuō)，這個(gè)改革能夠基本上對(duì)沖地方收入的減少。

這個(gè)改革對(duì)企業(yè)仍然有很大影響，所有生產(chǎn)消費(fèi)稅商品的企業(yè)它的出廠價(jià)就會(huì)大幅度的降低，因?yàn)闋I(yíng)業(yè)稅原來(lái)消費(fèi)稅含的要剔除，那么零售環(huán)節(jié)稅收的稅率就會(huì)大幅度的提高。咱們先假設(shè)它不變的話，這個(gè)對(duì)于地方政府的投資沖動(dòng)會(huì)有一些減弱，對(duì)于地方政府鼓勵(lì)本地區(qū)居民增加收入、擴(kuò)大消費(fèi)就會(huì)有一定的刺激。所以，它還有其他方面改革的一些紅利會(huì)釋放出來(lái)，我覺(jué)得這個(gè)改革大概是確定不移的，只是一個(gè)時(shí)間推進(jìn)的問(wèn)題，可能需要五到七年的時(shí)間?！痹S善達(dá)說(shuō)。

某地方稅務(wù)局工作人員說(shuō)，在看到《決定》提到調(diào)整消費(fèi)稅以及提出完善國(guó)稅、地稅征管體制的內(nèi)容后，他們此前懸在心中的“不確定性”才終于煙消云散。從“營(yíng)改增”推行之時(shí)起，關(guān)于國(guó)地稅合并的傳聞就甚囂塵上，“國(guó)稅40萬(wàn)人，地稅40萬(wàn)人，還有20萬(wàn)協(xié)稅大多數(shù)也在地稅里頭，所以我們現(xiàn)在是龐大的地稅，這跟國(guó)外都不一樣，現(xiàn)在把占中國(guó)稅收30%多的大稅營(yíng)業(yè)稅拿到國(guó)稅之后，國(guó)稅越來(lái)越忙，地稅越來(lái)越閑，讓我們地稅局干嘛去？這是一直以來(lái)盤(pán)旋在我們心里的疑問(wèn)?，F(xiàn)在，我們心里踏實(shí)了?！?/p>

稅收法定主義

《決定》中涉及多項(xiàng)稅種改革，一位長(zhǎng)期從事稅制研究的學(xué)者直言，“文件提出逐步建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，中央這么大一個(gè)文件中，不能完全不涉及到個(gè)稅改革，但是這項(xiàng)改革確實(shí)又很難操作，綜合與分類(lèi)相結(jié)合，配套跟不上。文件里還說(shuō)到加快資源稅改革，其實(shí)在2011年時(shí)，天然氣和石油已經(jīng)在全國(guó)推開(kāi)了，資源稅改革方案早就有，無(wú)非就等一個(gè)時(shí)機(jī)。文件這部分最后提到推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，現(xiàn)在各種排污費(fèi)有的是，簡(jiǎn)單的改成稅沒(méi)有意義，這里有沒(méi)有一個(gè)率的調(diào)整，負(fù)擔(dān)的調(diào)整，但是抬高收費(fèi)比例，又面臨了企業(yè)負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，現(xiàn)在企業(yè)的成本已經(jīng)很高了，最終又是一個(gè)面臨著是要環(huán)境還是要GDP的問(wèn)題。”

不過(guò)，這位學(xué)者認(rèn)為，加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革是這次會(huì)議的新意，體現(xiàn)了稅收法定主義。

相信很多人都注意到，與以往在上海、重慶推行的房產(chǎn)稅試點(diǎn)不同，《決定》中的措辭是“房地產(chǎn)稅”，已經(jīng)有稅務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士提醒，雖然僅是一字之差，卻代表著兩個(gè)稅種。對(duì)此財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康表示，“我個(gè)人的理解是，房地產(chǎn)稅是廣義的跟房地產(chǎn)有關(guān)的，不是單一的一個(gè)稅種，是有關(guān)的稅系。過(guò)去提的房產(chǎn)稅是這個(gè)房地產(chǎn)稅系其中的一個(gè)具體的稅種，未來(lái)的改革方向應(yīng)該還是一致的。”同時(shí)，業(yè)內(nèi)亦有擔(dān)憂，進(jìn)入人大立法程序的房地產(chǎn)稅會(huì)不會(huì)成為下一個(gè)《預(yù)算法》修訂案，從此在討論中遙遙無(wú)期，對(duì)此，賈康說(shuō)：“立法應(yīng)該理解為，它包括著從現(xiàn)在的紅頭文件上升為暫行條例的這種形式，不一定非得就是法，我們現(xiàn)在18種稅里只有3個(gè)法，不可能一下變成18個(gè)法，所以允許這種逐步升級(jí)?！?/p>