淺析我國政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變

[摘 要]企業(yè)家精神政府理論倡導(dǎo)政府部門應(yīng)該有企業(yè)家精神，并強(qiáng)調(diào)政府改革的首要原則是“掌舵而不是劃槳”；新公共服務(wù)理論呼喚政府治理應(yīng)注重公共利益、民主治理、公民參與等價值，并提出政府應(yīng)該“服務(wù)，而不是掌舵”。掌舵與劃槳，究竟哪一個才是政府部門關(guān)注的重點(diǎn)呢？當(dāng)下，中國行政體制改革的深層次推進(jìn)、政治文明的發(fā)展、服務(wù)型政府建設(shè)的大背景下，政府部門既要用腦掌舵，又要用手劃漿，掌舵與劃槳并重，缺一不可，即該掌舵的部門去掌舵，該劃槳的部門去劃槳；需要掌舵的時候就專心掌舵，需要劃槳的時候努力劃槳。如此才能保證行政效率，保證政治民主，提高服務(wù)質(zhì)量，提升政府權(quán)威和公信力。

[關(guān)鍵詞]企業(yè)家精神；新公共服務(wù)；政府治理；掌舵；劃槳

[中圖分類號]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）10 — 0021 — 02

企業(yè)家精神政府理論倡導(dǎo)政府部門的重點(diǎn)是“掌舵”（制定相關(guān)政策），而不是“劃槳”（直接供給）；新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)公共利益、民主價值、公民參與才是政府部門關(guān)注的重點(diǎn)，政府應(yīng)該保證公共服務(wù)的公平供給，實現(xiàn)社會正義。在這個政府改革思潮此起彼伏、理論日新月異的時代里，我國政府的改革既要借鑒西方國家先進(jìn)理論，又要在仔細(xì)甄別的基礎(chǔ)上有選擇性的本土化?！罢贫媾c劃槳，孰重孰輕？”是我國政府部門改革面臨的重要問題，也是本文將以上兩種理論進(jìn)行比較研究的契合點(diǎn)。

一、理論綜述與比較

（一）企業(yè)家精神政府理論：掌舵，而不是劃槳

戴維·奧斯本（David Osborne）和特德·蓋布勒（Ted Gaebler）在《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中指出，政府不應(yīng)該是一個龐大的無效率機(jī)構(gòu)，政府完全可以擺脫傳統(tǒng)思維，通過挖掘企業(yè)家精神和自由市場的力量，來實現(xiàn)真正的重大改革。

作者認(rèn)為政府部門不可能像企業(yè)那樣運(yùn)作這一事實并不意味著它不可能更有企業(yè)家精神。任何機(jī)構(gòu)，無論公營私營，都可以有企業(yè)家的精神?！?〕用企業(yè)家精神改革政府的第一個原則就是“起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳”。直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長于劃槳；提供公共服務(wù)并非政府的義務(wù)，政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實現(xiàn)。正如彼得·德魯克在《不連續(xù)的時代》里所說，“任何想要把治理和“實干”大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會嚴(yán)重削弱決策的能力，任何想要決策機(jī)構(gòu)去親自“實干”的做法也意味著“干”蠢事。決策機(jī)構(gòu)并不具備那樣的能力，從根本上說那也不是他的事?！薄?〕

掌舵的政府有其自身優(yōu)越性，因為政府部門高層管理者更加關(guān)注政策，更加集中精力進(jìn)行決策和指導(dǎo)，從而使公共政策的科學(xué)性、精確性、可行性，使公共物品和服務(wù)供給的高效率；因為那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途，它們進(jìn)行更多的決策，它們使更多的社會和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動起來（即劃槳），通過各種方式利用各種生產(chǎn)廠商，使之共同努力實現(xiàn)效率最優(yōu)和效益最大化。掌舵和劃槳的區(qū)別在于，政府部門掌舵的人看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡；劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價來保住“他們的”行事之道?！?〕

（二）新公共服務(wù)理論：服務(wù)，而不是掌舵

珍妮特·登哈特（Janet V.Denhardet）和羅伯特·登哈特（Robert B.Denhardet）在《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書整合了公共行政領(lǐng)域的一些想法和呼聲，要求將公共利益的民主價值觀、公民權(quán)、公共服務(wù)重新肯定為公共行政領(lǐng)域的規(guī)范性基礎(chǔ)和公共行政價值觀，以促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價值。其核心觀點(diǎn)是“服務(wù)，而不是掌舵”。

對于公務(wù)員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達(dá)和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌控社會新的發(fā)展方向。作者同時論述了新公共服務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系：新公共服務(wù)把領(lǐng)導(dǎo)定位于既不是對個人的控制，也不是對激勵的作用，相反，領(lǐng)導(dǎo)被視為人類經(jīng)驗的一個自然的組成部分，它既受理性力量的支配，也受直覺力量的支配，他關(guān)注的是將人的精力集中在一些有益于人性的項目上?！?〕在新公共服務(wù)理論中，領(lǐng)導(dǎo)是以價值為基礎(chǔ)的，它強(qiáng)調(diào)一種共同的領(lǐng)導(dǎo)。政府部門的領(lǐng)導(dǎo)和職員，必須為公民的利益服務(wù)，他們的職責(zé)是保證公共服務(wù)提供的效率和公平，促進(jìn)公民權(quán)利的保護(hù)，促進(jìn)公共利益最大化?？梢哉f，新公共服務(wù)理論更強(qiáng)調(diào)政府部門的價值，而不是效率；重視公民權(quán)，而不是政府效益；重視民主價值，而不是自由市場和競爭；重視公民參與，而不是政府主導(dǎo)。

（三）企業(yè)家精神政府理論與新公共服務(wù)理論的比較

從上述理論的介紹和闡述中，可以看出企業(yè)家精神政府理論與新改革服務(wù)理論的提出背景和終極目標(biāo)是一致的。它們都是在新公共管理興起的大背景下提出的，改革政府現(xiàn)有的治理理念，而且隨追求的最后目標(biāo)都是提高政府治理水平，促進(jìn)社會發(fā)展。但是，二者也是有很大差異的：第一，政府職能不同。企業(yè)家精神的政府重在掌舵，制定公共服務(wù)和物品提供的有效政策，調(diào)動社會各個組織，聯(lián)合起來共同努力提高供給效率；而新公共服務(wù)理論則強(qiáng)調(diào)政府的職能是服務(wù)（劃槳），即為公民提供優(yōu)質(zhì)公平公共服務(wù)，服務(wù)是政府的重要職責(zé)。第二，價值追求不同。企業(yè)家精神的政府追求公共服務(wù)提供的效率，追求政府部門的效益效能，以期用最少的資源做最多最好的事；新公共服務(wù)理論追求公民權(quán)利、公民參與、民主價值、公共服務(wù)的公平公正等。第三，實現(xiàn)方式不同。企業(yè)家精神的政府強(qiáng)調(diào)市場導(dǎo)向，政府職員應(yīng)該有事業(yè)心，用合同外包、競爭契約、投標(biāo)招標(biāo)等方式實現(xiàn)聯(lián)合供給；而新公共服務(wù)理論主要強(qiáng)調(diào)公民參與，以使公共服務(wù)更好的滿足公民所需。

二、公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變思考：掌舵與劃槳并重

處于社會轉(zhuǎn)型期的我國，發(fā)展機(jī)遇與種種危機(jī)并存，要想實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和提高政府部門的效率和活力。第一，要不斷的改革創(chuàng)新，進(jìn)一步加快行政改革的深層次推進(jìn)，改革政府職能；第二，注意借鑒西方國家政府改革理論，準(zhǔn)確定位我國政府職能。鑒于企業(yè)家精神政府理論和新公共服務(wù)理論的比較，結(jié)合我國行政體制改革中政府職能轉(zhuǎn)變的政治現(xiàn)實，政府掌舵的職能與劃槳的職能，二者并重，不可偏頗某一方面。

（一）讓該掌舵的部門去掌舵，讓該劃槳的部門去劃槳——政府職能說

政府部門作為公共管理的主體，它的的職能是指在特定環(huán)境下，政府部門在社會公共物品和公共服務(wù)的提供和管理的過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)和所具有的功能作用的統(tǒng)一體。它包括任務(wù)性職能和程序性職能。政府部門的任務(wù)性職能是指政府部門在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化領(lǐng)域的管理中承擔(dān)的職能任務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)職能、政治職能、社會職能、文化職能。政府部門的程序性職能是指政府部門在開展高層次的管理活動的過程中表現(xiàn)出來的一般程序，包括決策職能、組織職能、領(lǐng)導(dǎo)職能、控制職能。〔5〕

政府職能說，雖然指出政府部門有眾多的職能，每一個政府部門在日常管理中都有可能涉及到這些職能，但是每個部門處于整個管理層級中位置的地位，決定了它最主要、次要的職能。有些部門處于管理層級中的最高層，那么它的職能就是從宏觀上制定部門發(fā)展政策，也就是起一個“掌舵的”角色，如國家財政部，它的職能制定財政稅收政策、科學(xué)分析總結(jié)各部門的年度預(yù)算報告、按照人大通過的預(yù)算合理劃撥參政經(jīng)費(fèi)、監(jiān)督個部門的財政經(jīng)費(fèi)使用情況、向國務(wù)院提交較大發(fā)展規(guī)劃等，而不是親自去征收稅務(wù)、干預(yù)地方財政。中層部門則既要掌舵也要劃槳，應(yīng)該有效利用社會各種資源，調(diào)動各個部門，充當(dāng)公共服務(wù)的供給者和購買者，而不是直接的生產(chǎn)者；政府基層部門，那么它的職能就是執(zhí)行上級命令和任務(wù)、為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、滿足公眾真實需求、解決百姓難題等，也就是真正的“劃槳”。當(dāng)下我國政府改革的必須轉(zhuǎn)換政府部門職能，讓該掌舵的部門專心掌舵，讓該劃槳的部門用心劃槳，實現(xiàn)宏觀把握與微觀管理的分開，實現(xiàn)部門層級與職能重點(diǎn)的匹配，這樣既有利于政府部門真正履行好自己的職能，又有助于提高行政效率。

（二）需要掌舵的時候就去掌舵，需要劃槳的時候就去劃槳——情境理論

情境理論將領(lǐng)導(dǎo)行為研究的著眼點(diǎn)從態(tài)度取向轉(zhuǎn)到行為表現(xiàn)的實證研究，指出對領(lǐng)導(dǎo)行為有效性的評價，實際上并不取決于領(lǐng)導(dǎo)者所采用的某一特定領(lǐng)導(dǎo)方式，而是根據(jù)該領(lǐng)導(dǎo)方式所應(yīng)用的情境而定?；诖耍岢隽祟I(lǐng)導(dǎo)方式對特定情境的適用性標(biāo)準(zhǔn)：與特定情境相適合的領(lǐng)導(dǎo)方式，是有效的；而與特定情境不適合的領(lǐng)導(dǎo)方式，則往往是無效的。弗雷德？菲德勒（Fred Fiedler）開創(chuàng)性地提出這樣一個觀點(diǎn)：“許多領(lǐng)導(dǎo)者行為模式是否有效取決于一些重要的情境要素?！薄?〕情境理論認(rèn)為，與特定情境相符合的行為方式才是有效的合乎理性的，才能促進(jìn)特定情境之下的互動完成。它實質(zhì)上也是肯定了人的主觀能動性，人的行為、思維方式必須以其所處的情境和環(huán)境要素為基礎(chǔ)，這樣才有利于理性決策、理性行動。

根據(jù)情境理論來解釋政府部門的職能轉(zhuǎn)換視角下的政府職能的準(zhǔn)確定位，就應(yīng)該是政府部門沒有一個固定而永久不變的職能，政府部門的職能應(yīng)該是隨著外界環(huán)境的變化而變化，依照特定的情境來決定自己的重要職能，即特定的情境需要政府部門掌舵的時候就去專心掌舵，特定的情境需要政府部門去劃槳的時候就去用心劃槳。如消防大隊的根本任務(wù)是劃槳，即及時滅火，救出被困人員，減少人民生命和財產(chǎn)的損失。通常情況下，消防部門都有一套嚴(yán)格的操作程序，以保證救災(zāi)搶險井然有序，但是，在特殊的情況下，如被困人員很難救出或火勢很難控制，那么這就需要現(xiàn)場的部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)負(fù)起決策的職能，即“掌舵”，根據(jù)所處的特殊情況，快速作出科學(xué)合理的救人滅火的方案。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 〔美〕 戴維·奧斯本，特德·蓋布勒. 改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門〔M 〕.上海：上海譯文出版社，2006（11）：序言18.

〔2〕 〔3〕 〔美〕 戴維·奧斯本，特德·蓋布勒. 改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門〔M 〕.上海：上海譯文出版社，2006，（11）.

〔4〕〔美〕珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：134-145.

〔5〕黎民.公共管理學(xué)〔M〕.北京：高等教育出版社.2006：94-103.

〔6〕〔美〕丹尼爾·A·雷恩（Daniel A.wren）.管理思想史〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：505-509.

〔責(zé)任編輯：張 港〕