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    基于領(lǐng)先政策理念下的政策實踐

    2013-12-29 00:00:00徐璐王旭東
    理論觀察 2013年10期

    [摘 要]政策理念對于指導政策實踐的開展具有極其重要的作用,然而政策實踐如果不能轉(zhuǎn)化為政策效果,往往就意味著政策效果的落空。以我國的環(huán)保政策為例,領(lǐng)先的政策理念與脫節(jié)的政策實踐共同導致了我國環(huán)保政策失敗。因此必須使政策實踐人員在意識上樹立環(huán)保理念,同時健全政策實踐中的制度安排,為政策效果的實現(xiàn)提供保障。

    [關(guān)鍵詞]政策理念;政策實踐;制度安排

    [中圖分類號]D668 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2013)10 — 0015 — 02

    公共政策理念是解決某一政策問題的看法、觀點和價值信念,它在某種程度上確立了政策執(zhí)行的方向和目標,而政策執(zhí)行則是貫徹政策理念的重要手段,適時的政策理念和高效的政策執(zhí)行是取得優(yōu)異公共政策效果的關(guān)鍵。然而,政策理念一旦與政策執(zhí)行相背離,政策效果就會大打折扣。因此,積極構(gòu)建完善的政策執(zhí)行體系,使政策執(zhí)行緊跟政策理念,是提升政策效果的重要途徑。當前,我國的政策理念與政策執(zhí)行相背離的現(xiàn)象非常突出,尤其是中國的環(huán)保政策,在某種程度上體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型時期中國公共政策理念與政策執(zhí)行之間的困境。

    一、中國環(huán)保政策理念與實踐的演變

    1973年中國召開了第一次全國環(huán)境保護會議,這一年被稱為中國的環(huán)保元年。迄今為止,中國的環(huán)保走過了四十個年頭,然而中國的環(huán)保形勢卻日益嚴峻,在世界范圍內(nèi)也沒有哪個國家面臨如此大的環(huán)境問題和如此嚴重的環(huán)境污染。新中國成立以來,中國的環(huán)保政策演變過程主要有以下幾個階段:

    第一個階段:缺失環(huán)保意識和環(huán)保措施。1949年建國后,整個中國的注意力都集中在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期,嚴酷的外在政治環(huán)境使中國無暇顧及環(huán)境污染問題。社會主義工業(yè)化更快的實現(xiàn)了,卻對中國當時的環(huán)境造成了嚴重的傷害。除此之外,由于意識形態(tài)的問題,處于建設(shè)和動亂時期的中國認為環(huán)境污染是西方世界的不治之癥,社會主義制度不可能產(chǎn)生環(huán)境污染,因此在當時環(huán)境問題不作為一個公共政策問題予以考慮。

    第二個階段:環(huán)境問題開始出現(xiàn),環(huán)保意識開始覺醒。1972年中國派代表團參加了在斯德哥爾摩舉行的聯(lián)合國人類環(huán)境會議,開始意識到中國存在環(huán)境問題。中國開始引進西方的先進環(huán)保理念,并于1973年召開了中國第一次全國環(huán)境保護會議,這一年也被稱為了環(huán)保元年。1978年改革開放時期開始啟動了真正相關(guān)的環(huán)保政策。但是由于改革開放初期,引進外資,發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等措施,進一步加深了中國的環(huán)境問題。1982年制定了同步發(fā)展的方針,即:經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展。1983年初,提出“環(huán)境保護是我國的一項基本國策”,把環(huán)境保護擺上國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要日程,同時出臺了“同步發(fā)展”方針和“三大政策”及八項管理制度,這些政策和措施,構(gòu)成了一個較為完整的環(huán)境管理體系,使環(huán)境管理由定性管理走上定量管理,由行政命令走向制度的約束,是環(huán)境管理的一個重大的具有根本意義的轉(zhuǎn)變。

    第三個階段:大力引進先進的環(huán)保理念,健全環(huán)保政策體系。1992年,我國開始實行社會主義市場經(jīng)濟體制,這是改革開放政策又一次質(zhì)的飛躍。同年,中國接受聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會通過的可持續(xù)發(fā)展理念,并把這一理念提升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。到了新世紀,國家又提出樹立和落實科學發(fā)展觀,構(gòu)建和諧社會和建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。所有這些都表明,中國決策層對環(huán)境的認識不斷提升,政策思路漸趨成熟。雖然這些方針和政策落實情況并不好,但是為環(huán)保指明了前進的航標,是具有重大意義的進展。國內(nèi)外的實踐證明,政策對于保護環(huán)境來說是重要的,甚至可以說是具有決定性的意義。更重要的是上述環(huán)保政策和理念,被大多法律和法規(guī)所采納成為國家法律。

    二、政策理念與政策執(zhí)行差異的主要原因

    通過回顧我國環(huán)境保護的發(fā)展歷程,可以看到這樣一個矛盾的現(xiàn)象:環(huán)境保護工作雖然取得很大進展,但生態(tài)環(huán)境卻在不斷惡化,形勢依然十分嚴峻。我們知道發(fā)達國家自上個世紀六七十年代以來,開展了大規(guī)模的環(huán)境治理,經(jīng)過二十多年的努力,于上個世紀90年代左右,基本上遏制住了環(huán)境污染,環(huán)境狀況大為改觀。我國上世紀80年代開始了環(huán)境污染治理行動,相比發(fā)達國家大約晚了二十年左右,但迄今也有二十多年的治理時間??墒?,為什么我們至今沒有控制住環(huán)境污染問題,部分地區(qū)和領(lǐng)域甚至還有愈演愈烈之勢,問題到底出在哪里?國家已頒布環(huán)境與資源保護方面的法律25部,主要領(lǐng)域和方面都有了規(guī)定;同時建立了中央到地方的的環(huán)境保護部門,但是環(huán)境問題缺越來越突出,松花江重大水污染、康菲漏油事件等重大環(huán)境問題不斷的撩撥著公眾的神經(jīng)。公眾不斷的提出質(zhì)疑:為什么有法律、有制度,還有相關(guān)的經(jīng)費和人員卻不能阻止中國環(huán)境污染進一步擴大呢?其主要原因在于先進的環(huán)保理念與脫節(jié)的政策實踐之間的矛盾。

    (一)領(lǐng)先的政策理念。我國從1982年開始提出環(huán)境保護,環(huán)境保護列為基本國策三十多年了,而且歷屆政府都高度重視環(huán)境保護。在改革開放后,隨著經(jīng)濟的發(fā)展出現(xiàn)嚴重的環(huán)境問題時,中央就提出了同步發(fā)展的政策理念,并制定出了同步發(fā)展的方針,即:經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展。從90年代開始,隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展以及環(huán)境問題的加重,中央提出了科學發(fā)展觀等先進的環(huán)保理念,并提出了建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和五個統(tǒng)籌等發(fā)展目標?,F(xiàn)在,中央政府提出了建設(shè)“美麗中國”。這些提法在世界上都沒有先例,因此我們在政策理念指導方針方面是領(lǐng)先的。

    (二)脫節(jié)的政策實踐。政策理念需要通過政策實踐實現(xiàn)預期效果,但是在環(huán)保領(lǐng)域的政策實踐于政策理念存在著嚴重的脫節(jié),其主要原因有:首先,體制問題是政策實踐落實的最大阻力。一方面中國當前的環(huán)保體制屬于雙重領(lǐng)導體制,既受上級環(huán)境主管部門的領(lǐng)導,又受當?shù)氐胤绞组L的領(lǐng)導。環(huán)保政策既要考慮上級部門的要求,又要兼顧當?shù)卣叩囊庖姾鸵螅诤芏嗟胤叫纬闪恕碍h(huán)境保護為經(jīng)濟發(fā)展讓路”的發(fā)展模式。由此我們經(jīng)常見到先建設(shè)項目,再提供環(huán)評,甚至一再的降低環(huán)保標準。環(huán)保部門容易受到外在各個部門的影響,難以有效的發(fā)揮作用。另一方面,在地方環(huán)境保護中“人治”特征明顯,環(huán)境質(zhì)量的改善往往與地方領(lǐng)導者的意識有關(guān),因此環(huán)境治理的不穩(wěn)定、隨機性比較大。其次,環(huán)保人員素質(zhì)存在差異。保護環(huán)境必須從根本上意識到環(huán)境對社會發(fā)展的重要性,但是在現(xiàn)實中,環(huán)保人員往往不能深刻的意識到這個問題,不能真正貫徹相關(guān)環(huán)保標準和定期檢查,使環(huán)保工作服務(wù)于地方經(jīng)濟發(fā)展;同時為了部門或個人利益,對環(huán)保政策進行變相執(zhí)行或消極抵制,導致環(huán)境問題遲遲得不到解決。再次,缺乏嚴格的考核和獎懲機制。沒有懲罰就沒有執(zhí)行力,環(huán)境保護必須日常的點滴事務(wù)做起,重大的環(huán)境污染事件往往都與環(huán)保人員前期的不作為有關(guān)。缺乏嚴格的考核制度,既不能有效的監(jiān)察日常工作,也不能細化責任,導致相關(guān)制度停留于表面。另一方面,雖然現(xiàn)在中央政府為了保護環(huán)境,開始淡化GDP,特別強調(diào)環(huán)境保護因素,但是在涉及到具體考核干部時,還是將經(jīng)濟發(fā)展作為考核的決定性因素。這樣就對政府官員起到一個引導:環(huán)境事業(yè)的發(fā)展必須讓位于經(jīng)濟發(fā)展,由此形成一種惡性循環(huán)。綜合以上因素在環(huán)保領(lǐng)域存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象,同時也存在體制和人員等各方面問題,導致了政策落實不了,不能將政策理念付諸于實踐,往往只是成為一種口號。

    (三)政策理念與實踐主導下的環(huán)保政策。環(huán)境污染的不斷惡化是環(huán)境政策失敗的重要表現(xiàn),這個結(jié)果也是政策理念與政策實踐共同的結(jié)果,但是歸根到底則是政策實踐偏離了政策理念。因為政策實踐是把政策理念轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實,實現(xiàn)政策效果的重要途徑。然而先進的政策理念往往沒有真正的深入地方官員的意識中,很難轉(zhuǎn)化為具體的政策實踐。與此同時,環(huán)保理念與發(fā)展中的中國地方政府存在著各種矛盾,他們認為社會資源投入到環(huán)境保護就可能減緩經(jīng)濟發(fā)展速度,而當今最重要的則是發(fā)展經(jīng)濟,歷屆政府也都把經(jīng)濟發(fā)展放在首要地位。除此之外,政策實踐由于涉及到政府體制、人員素質(zhì)以及獎懲機制,導致政策實踐流于形式,進一步造成了政策理念的落空。因此,環(huán)保政策理念停留于口號,政策實踐缺乏相應(yīng)的制度安排,這些因素共同導致了環(huán)境污染的進一步加劇。

    三、統(tǒng)籌政策理念與政策執(zhí)行,確保政策落實

    環(huán)境問題的改善,必須綜合運用各方面的力量來改變和完善。因此必須在政策理念上進行統(tǒng)一,統(tǒng)籌政策執(zhí)行,協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系,其主要措施有以下幾個方面:

    首先,整合和完善政策環(huán)保理念。對于當前環(huán)境問題必須統(tǒng)一理念、統(tǒng)一認識。全國范圍內(nèi)需要從思想上認同“可持續(xù)發(fā)展”和“五個統(tǒng)籌”等先進環(huán)保理念。中央應(yīng)通過相關(guān)途徑大力宣傳環(huán)保理念,加強中央的政策權(quán)威,使地方各級官員意識到環(huán)境保護的重要性,深入領(lǐng)會環(huán)保政策理念,將地方的發(fā)展與環(huán)境保護結(jié)合起來。同時,環(huán)境保護要結(jié)合實際。具體包括兩個方面:第一,環(huán)保政策理念的引進和提出要結(jié)合中國具體的社會國情,將國外的先進環(huán)保理念與中國當前的政治、經(jīng)濟、文化等因素結(jié)合起來,成為具有中國特色又能被大眾接受的環(huán)保政策理念。第二,環(huán)保政策要統(tǒng)籌各個方面。將環(huán)境保護與政治、經(jīng)濟、文化等各個方面結(jié)合起來,使環(huán)境保護與各個方面協(xié)調(diào)發(fā)展,同時在環(huán)保政策理念的發(fā)展過程中不斷的對某一社會方面做出調(diào)整,使社會各個利益團體能夠從根本上認識到環(huán)境保護的重要性。

    其次,建立健全政策執(zhí)行和問責體制。強有力的政策執(zhí)行是把政策理念轉(zhuǎn)化為實際行動的重要手段;嚴格的政策執(zhí)行問責能夠確保政策取得有效的政策效果。必須建立健全從中央到地方的政策執(zhí)行體制,使地方環(huán)境政策的執(zhí)行服從于中央的大局,不斷地改進政策執(zhí)行方式,靈活的運用多種政策執(zhí)行手段,建立健全環(huán)境污染的預防、治理方式。同時建立完整的政策執(zhí)行問責體制,對重大環(huán)境問題必須實行問責。確立正確的問責主體,方式和懲罰等級,將環(huán)境保護與政府政績結(jié)合起來,實行“一票否決制”。完善從中央到地方的問責體系,細化對環(huán)境政策領(lǐng)導者和政策執(zhí)行的實施者之間的責任體系,做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的問責思路,將依法治國為突破口,貫徹到具體的環(huán)境保護政策之中。

    其三,充分發(fā)揮社會力量來推動中國環(huán)保事業(yè)。中國當前環(huán)境保護不僅僅單純需要政府來推動,還需要充分發(fā)揮公眾、輿論媒體和NGO等組織的作用。通過各種途徑的宣傳,使公眾和非營利組織充分意識到環(huán)境的重要性,使第三方力量在環(huán)保政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督方面發(fā)揮起作用,從根本上改變中國當前的環(huán)境狀況,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標。

    因此,中國環(huán)境保護的順利開展必須理念和實踐兩個方面著手,為環(huán)境的好轉(zhuǎn)提供思想上和制度上的保障,同時不斷發(fā)揮社會力量,配合政府一起工作,來促進中國環(huán)境保護政策真正的落實,實現(xiàn)中國環(huán)境狀況的好轉(zhuǎn)。

    〔參 考 文 獻〕

    〔1〕陳振明.政策科學—公共政策分析導論〔M〕.北京:中國人民大學出版社,2004.

    〔2〕葉鴻蔚,高雅雯.我國環(huán)保政策演變的特點以及發(fā)展趨勢〔J〕.經(jīng)濟大視野,2013.

    〔3〕汪韜,朱紅軍.四十年環(huán)保路,“天道曲如弓” 專訪國家環(huán)保局首任局長曲格平〔N〕.南方周末,2013-06-09.

    〔4〕 曲格平.中國環(huán)境保護事業(yè)任重道遠〔J〕.環(huán)境保護,2009,(05).

    〔責任編輯:張 港〕

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