財政補貼尋租鏈

有政府背景的川西奶業(yè)“龍頭”，正面臨地震和“三鹿事件”帶來的雙重危機。

在此關(guān)頭，來了一場財政“及時雨”。當(dāng)年4月，雪寶乳業(yè)獲得一筆493萬元的進賬，資金源自中央財政對乳粉臨時存儲的專項補貼。單筆近500萬元的扶持，已接近當(dāng)年北京全市同類補貼總額。

補貼落定，伴隨著一樁隱秘的答謝。當(dāng)月，345萬元從雪寶乳業(yè)的賬上劃出，最終去向是時任財政部企業(yè)司綜合處處長陳柱兵的口袋。

四年之后，這宗錢權(quán)交易方被司法文書披露。北京檢方起訴稱，陳柱兵與同伙為雪寶乳業(yè)獲得乳粉臨時存儲貼息資金提供幫助，索取好處費345萬元。這是該處長補貼尋租生涯中尋常的一筆，雪寶乳業(yè)也不過是財政補貼資金尋租的冰山一角。

2013年3月21日，46歲的陳柱兵在北京市第一中級法院出庭受審，他被指控利用掌握國家專項資金管理權(quán)，為企業(yè)獲得財政專項資金提供幫助，向企業(yè)索取好處費。起訴書顯示，陳柱兵涉及九筆受賄，金額共計2454.4萬元，時間最長的一筆跨越九年，有六起存在索賄情節(jié)。行賄企業(yè)中既有地處邊陲的牲畜屠宰作坊，也有葛洲壩集團這樣的央企巨擘。

按起訴書指控，十年間，陳柱兵共染指八種專項資金，其中礦山、乳粉和物聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的專項資金被數(shù)次利用。從這些專項資金的管理辦法來看，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)都預(yù)見了風(fēng)險，并設(shè)計了地方多部門聯(lián)合篩選上報企業(yè)名單、項目審批引入專家評審、資金使用情況報送總結(jié)等措施，試圖通過跨地域、跨部門制衡來實現(xiàn)財政資金安全運行。

但是，這道防火墻卻屢屢被陳柱兵等內(nèi)部人員突破。在他的尋租同盟里，既有地方財政廳官員，也有工信部專家，他們里應(yīng)外合，監(jiān)守自盜，將財政資金拉回封閉隱秘的暗渠。

此外，部分資金管理辦法過于粗疏，也讓陳柱兵在十年間得以多次下手。

財政專項資金，屬于規(guī)定用途的轉(zhuǎn)移支付。據(jù)公開數(shù)據(jù)，2012年專項轉(zhuǎn)移支付占中央對地方總體轉(zhuǎn)移支付的44%，資金量達18791.52億元。不過，多數(shù)財政專項資金的運行都缺乏公示環(huán)節(jié)，公眾只能通過零星的媒體報道，知曉獲得資金的企業(yè)名單，資金使用狀況更是無跡可尋。2005年國家審計署抽查地方預(yù)算后，時任審計長李金華就表示，中央轉(zhuǎn)移支付有一半以上沒有納入地方的財政預(yù)算，完全脫離了人大的監(jiān)督。由于缺乏公開透明，手握大量資金的財政管理者可自由裁量，讓財政資金審批成為權(quán)力尋租的“沃土”。

提煉財政官員貪腐錄，涉嫌受賄的陳柱兵并非第一人，廣西壯族自治區(qū)財政廳原廳長佘國信、廣東省財政廳原副廳長危金峰，都因?qū)ぷ庳斦Y金而落馬。財政資金管理日積沉疴，肅貪財政“碩鼠”，應(yīng)先鏟除其依附的土壤。

專項資金管理漏洞

陳柱兵的最后一次公開亮相，是去年10月陪同財政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在武漢調(diào)研。兩個月后，其案件隨北京市西城區(qū)檢察院的年度工作報告浮出水面：涉嫌濫用國家專項資金管理權(quán)，收受賄賂2000余萬元。最初，與陳柱兵同時被立案偵查的有20人之多。《財經(jīng)》記者了解到，陳柱兵最初被紀(jì)檢部門調(diào)查的線索，源于另一起貪污案件中犯罪嫌疑人的舉報。

陳柱兵被指控收受的第一筆賄賂從2001年9月開始，也是時間跨度最長的一筆，包括三項財政專項資金。據(jù)指控，時任財政部企業(yè)司工業(yè)處干部的陳柱兵，利用自己主管冶金礦山獨立專項資金的便利，伙同另一被告人黃文彥為湖南省懷化市鶴城區(qū)獲得資金提供幫助，并收取了來自地方的賄賂款。

在起訴材料中，這筆賄賂與另外兩項受賄放在一起，包括為北京三元食品股份有限公司獲得乳粉臨時存儲財政貼息資金，以及為中國葛洲壩集團公司獲得基本建設(shè)貸款貼息資金。公訴機關(guān)認(rèn)定，陳柱兵索取三家單位好處費共計155萬元。

在這三項資金中，冶金獨立礦山專項扶持資金自2001年起執(zhí)行，是專用于扶持國有冶金獨立礦山企業(yè)的補助，由財政部利用鐵礦石進口關(guān)稅收入安排，企業(yè)獲得的補助直接計入國家資本金。0HNpuqF1VOv1fjGWGChDUM0Ca7FmUrvQ249PmLoXO2E=

但是，作為冶金獨立礦山專項扶持資金審批的依據(jù)，該資金文件對如何確定獲補企業(yè)的辦法語焉不詳?！兑苯皙毩⒌V山專項扶持資金管理辦法》（下稱《辦法》）全文不過800字，其中，對資金使用范圍的規(guī)定寬泛，僅提到礦山改擴建、維簡、采礦、選礦新技術(shù)、新工藝等幾個大類。企業(yè)提交的資金申請報告，《辦法》也只要求說明企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況和財務(wù)狀況，無需體現(xiàn)項目具體方案。

管理辦法過于粗疏，不能充分篩選進入補貼范圍的企業(yè)。一位研究財政專項資金的學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)審批無據(jù)可依時，資金管理者的自由裁量權(quán)就被放大，將導(dǎo)致資金審批的隨意性，腐敗空間也隨之出現(xiàn)。

起訴書顯示，2005年至2011年間，陳柱兵先后為西藏雅礱工礦實業(yè)開發(fā)有限公司（下稱雅礱工礦）、西藏宇東電力設(shè)備有限公司、西藏鴻源礦業(yè)有限公司和西藏天安礦業(yè)有限公司獲取冶金獨立礦山專項扶持資金提供幫助，共收取賄賂983.5萬元。

直到2012年11月，該項資金的粗放管理模式才得以改變。當(dāng)月，財政部企業(yè)司發(fā)布了《國有冶金礦山企業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》，替代前述《辦法》。新的管理辦法細(xì)化了對資金用途的規(guī)范，要求資金未來支持改擴建、新技術(shù)工藝項目應(yīng)能提高或穩(wěn)定鐵礦石產(chǎn)量，或能提高鐵礦石品位、選礦回收率和節(jié)約資源能源等效果。

此外，還新增規(guī)定資金可用于支持礦山企業(yè)開展尾礦庫治理、環(huán)境治理和資源綜合利用項目。在資金申請報告中，涉及了項目背景及實施的必要性、項目主要內(nèi)容和預(yù)期目標(biāo)、項目投資預(yù)算和資金籌措方案、項目進度安排和年度考核指標(biāo)等項內(nèi)容。

對資金項目進行公示的要求也被納入新規(guī)。2012年11月22日，財政部官方網(wǎng)站首次公布了國有冶金礦山發(fā)展專項資金項目的分配情況，八家企業(yè)及其項目名稱被連續(xù)公開七天，供公眾查詢，并留下了反映情況的聯(lián)系方式。

尋租同盟

中央向地方轉(zhuǎn)移支付的財政模式，讓陳柱兵的腐敗觸角得以延伸至西藏。

由于經(jīng)濟發(fā)展落后，西藏的財政缺乏自我造血能力，90%以上財政資金靠中央提供。2005年2月，陳柱兵作為財政部援藏干部，前往西藏自治區(qū)財政廳任辦公室主任。雖遠(yuǎn)離資產(chǎn)管理、補貼審定等實權(quán)，但在抵藏十個月后，陳柱兵就接通了“地氣”，開始調(diào)配自己北京的資源，在西藏當(dāng)?shù)匚锷珜ぷ鈱ο蟆?/p>

起訴書指控，2005年12月至2007年1月間，陳柱兵伙同他人為雅礱工礦獲得冶金獨立礦山專項資金，索取該公司好處費206.5萬元。這是陳柱兵援藏期間涉嫌的唯一一筆索賄，但他與西藏企業(yè)的勾連并未因援藏結(jié)束而結(jié)束。駐藏期間，陳柱兵結(jié)交了一些當(dāng)?shù)卣蹋季秩嗣}，鋪設(shè)了未來在北京與西藏之間權(quán)錢交易的通路。

在財政資金管理中，地方部門評審?fù)扑]企業(yè)名單這一環(huán)節(jié)的設(shè)置，被認(rèn)為是寄望跨區(qū)域制衡來規(guī)范資金管理，但這個分散審批權(quán)力的機制被陳與其尋租同盟架空。

援藏結(jié)束后，陳柱兵回京擔(dān)任財政部企業(yè)司綜合處處長。此后五年，其手中權(quán)力在4000公里外的西藏持續(xù)裂變。司法材料顯示，2007年至2011年，陳柱兵涉嫌分別收取或索取七家西藏企業(yè)的賄賂款，接近1370萬元。涉及其中六家企業(yè)的指控，都與西藏財政廳企業(yè)處原副處長方軍不無關(guān)聯(lián)。2013年3月，西藏自治區(qū)財政廳向《財經(jīng)》記者證實，方軍已于去年被雙規(guī)。

方軍所在的西藏自治區(qū)財政廳企業(yè)處不但管理自治區(qū)內(nèi)國企資產(chǎn)，還負(fù)責(zé)審定企業(yè)相關(guān)財政補貼，一些專項資金也掌握于該部門之手。陳柱兵回京后，方軍就成了他與地方企業(yè)的橋梁。

熟悉財政專項資金運作的人士表示，地方財政廳官員承擔(dān)調(diào)研，為專項資金的項目設(shè)計提供建議。財政專項資金轉(zhuǎn)移支付鏈條上存在著諸多尋租環(huán)節(jié)，企業(yè)可以提前獲知部門正在設(shè)計中的項目，對應(yīng)準(zhǔn)備，最終形成“蘿卜”補貼。梳理陳柱兵案，部分科技類專項資金在西藏的分配，背后可以覓得這個邏輯。

近年，科技含量高的項目成為財政補貼的熱門。西藏自治區(qū)的特色資源開發(fā)、生物科技和農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)成為財政“碩鼠”尋租的領(lǐng)域。在財政部經(jīng)濟建設(shè)司公布的近兩年重大科技成果轉(zhuǎn)化項目擬支持單位中，西藏天成農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)股份有限公司（下稱西藏天成）與西藏金稞集團有限責(zé)任公司（下稱西藏金稞）赫然在列。公開信息顯示，西藏金稞在申報前通過與北京科研單位合作等方式，提升企業(yè)科技含量，手中握有十余項專利。

兩家西藏企業(yè)能踩準(zhǔn)財政專項補貼的節(jié)奏，除去實際擁有的科研能力，其額外的付出在陳柱兵的案卷中也能得見。檢方的起訴書指控，2010年至2011年間，陳柱兵伙同方軍等人為西藏天通貨運信息服務(wù)有限公司獲得服務(wù)業(yè)集聚功能區(qū)項目資金，西藏金稞獲得國家重大科技成果轉(zhuǎn)化資金、國家清潔生產(chǎn)示范項目補貼資金，西藏天成獲得國家重大科技成果轉(zhuǎn)化資金，向財政部經(jīng)濟建設(shè)司工作人員提出予以關(guān)照，索取上述公司好處費共計589萬元。

財政專項資金掌握于多個部門，要在自己職權(quán)范圍之外辦成事，往往要冒險走同事的“后門”。為獲取科技類的財政專項資金，陳柱兵將請托延至經(jīng)濟建設(shè)司，這一細(xì)節(jié)側(cè)面揭示出財政資金管理內(nèi)部存在的漏洞深淵，已非一日之寒。

需要內(nèi)部疏通的不止上述一起。2008年至2012年3月間，陳柱兵任財政部企業(yè)司綜合處處長期間，為湖北一家公司獲得節(jié)能技術(shù)改造財政獎勵資金，向財政部經(jīng)濟建設(shè)司工作人員提出予以關(guān)照，先后收受該公司給予的好處費人民幣共計16.9萬元。

此外，三鹿奶粉事件發(fā)生后，影響波及國內(nèi)其他乳制品生產(chǎn)企業(yè)的運轉(zhuǎn)。2009年，中央財政安排補貼，對企業(yè)執(zhí)行國家臨時存儲乳粉計劃所占用的資金，按照一年期貸款基準(zhǔn)利率予以貼息，目的在于支持乳制品生產(chǎn)企業(yè)收購原料奶，保護奶農(nóng)的利益，緩解當(dāng)前乳制品生產(chǎn)企業(yè)庫存積壓嚴(yán)重的問題。

起訴書指控，在女商人楊靜的幫助下，2009年4月間，陳柱兵利用擔(dān)任綜合處處長管理乳粉臨時存儲財政貼息資金的職務(wù)便利，為雪寶乳業(yè)獲得該項資金提供幫助，索取該公司好處費共計345萬元，占到當(dāng)年雪寶乳業(yè)獲得資金總額493萬元的七成之多。而楊靜名下的西藏天恩科技發(fā)展有限公司，為獲得物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展專項基金，亦向陳柱兵行賄。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示，財政專項資金重?fù)芨遁p管理，其使用狀況評估壓力不大。只要行賄成本不超過獲補資金額度，企業(yè)不會拒絕。此外，企業(yè)還寄望通過獲取一次資金支持，進入中央財政未來補貼視線。各地政府則樂見轄區(qū)內(nèi)企業(yè)爭取到地方財政外補貼，對企業(yè)持鼓勵態(tài)度。

部委橫向制衡踏空

2011年，首批5億元物聯(lián)網(wǎng)專項基金啟動，用于支持物聯(lián)網(wǎng)研發(fā)、應(yīng)用和服務(wù)。該資金由工信部和財政部聯(lián)合管理，陳柱兵是財政部方面的負(fù)責(zé)人。

在種類繁多的專項資金中，部分由財政部與其他部委聯(lián)合管理，資金審批撥付均由兩家共同完成。財政部負(fù)責(zé)對專項資金的審定、分配和撥付，主管部委負(fù)責(zé)項目審批、資金分配和調(diào)劑?？绮块T合作的制度設(shè)計除了發(fā)揮各自職能專長，還寄望部門間橫向制衡，約束權(quán)力。但這一初衷在陳柱兵案中落空，互相制衡變成了合作尋租。

由于物聯(lián)網(wǎng)項目審核具有較強的專業(yè)性，工信部會組織專家評審，對項目和資金支持提出初步意見。他僅能在專家評審的入圍企業(yè)名單中選擇最終獲得專項資金的企業(yè)，并根據(jù)該企業(yè)的自身實力提供相應(yīng)的審批額度。由此，陳柱兵的同盟中多了一個重量級人物——國家物聯(lián)網(wǎng)規(guī)劃編制組成員、中國電子技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化研究所副總工程師卜凡金。

起訴書指控，2011年6月至10月，陳柱兵利用管理物聯(lián)網(wǎng)專項資金的職務(wù)便利，伙同卜凡金為成都科來軟件有限公司、成都立鑫新技術(shù)科技有限公司、山東中興電動工具公司等四家企業(yè)獲得物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展專項資金提供幫助，索取人民幣共計310萬元。

其中，山東中興電動工具公司董事長房某和一名楊姓工程師，因單位行賄罪獲刑一年，緩期執(zhí)行一年。二人的案件也披露了陳和卜的合作模式。

卜凡金的證言稱，物聯(lián)網(wǎng)專項資金啟動后，陳柱兵讓其找家企業(yè)申請，并在申請成功后向企業(yè)索要好處費。卜隨后找到楊姓工程師，介紹財政部領(lǐng)導(dǎo)可以拿項目，條件是從獲批資金中提成20%。山東中興電動工具公司拿出30萬元，陳柱兵收到錢后，將該公司申報的資金額度提高到300萬元。

隨后半年內(nèi)，陳柱兵又為西部的三家公司獲得物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展專項資金提供幫助，收取好處費共計55萬元。

2012年8月，實施一年的物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展專項資金管理辦法進行了修訂。公開透明仍是改革的重要方向，新管理辦法增加了網(wǎng)上申報環(huán)節(jié)，企業(yè)遞交紙質(zhì)申報材料時，同步進行網(wǎng)上申報，否則將不予受理。2012年起，工信部科技司通過網(wǎng)站公布了獲得物聯(lián)網(wǎng)專項資金支持的企業(yè)名單，接受公眾質(zhì)詢。

新辦法還要求實施后續(xù)績效評價制度，分別對專項資金使用、項目實施及其效果進行后續(xù)評價，并將評價結(jié)果適時以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣??！敦斀?jīng)》記者從工信部科技司獲悉，目前物聯(lián)網(wǎng)的后續(xù)評價尚未啟動。

轉(zhuǎn)移支付改革壓力

每分管一種財政專項資金，就借助資金管理辦法的疏漏，聯(lián)合資金審批鏈條上各個環(huán)節(jié)，向企業(yè)索賄、受賄，這個模式貫穿了陳柱兵的賄本始末。

分析該案司法材料和所涉專項資金的管理辦法，不難發(fā)現(xiàn)，專項資金撥付更多依據(jù)管理者的主觀決定，而不由規(guī)范的計算程序和公式來判斷分配，加之缺乏公開透明，使得資金審批隨意性很大。同時，企業(yè)在獲得財政專項資金后，是否按照規(guī)定的用途使用、資金的最終流向等缺乏監(jiān)管，無法保證?？顚Ｓ茫⒔o國家工作人員以權(quán)謀私、收取專項資金回扣留下巨大的操作空間。

對于如何解決財政專項資金存在的問題，北京大學(xué)財稅法研究中心主任劉劍文教授認(rèn)為，在今后預(yù)算改革中，應(yīng)減少專項轉(zhuǎn)移支付比重，增加一般性轉(zhuǎn)移支付作為趨勢。

在2012年中央對地方的總體轉(zhuǎn)移支付中，專項轉(zhuǎn)移支付占44%，資金總量達18791.52億元。但是，對壓縮專項轉(zhuǎn)移支付的改革前景，楊志勇不樂觀。他認(rèn)為，改革專項轉(zhuǎn)移支付的實質(zhì)是改革各部門的核心利益，割部委和部門的肉，難度可想而知。他提出，解決專項轉(zhuǎn)移支付的問題關(guān)鍵還在提高財政透明度，強調(diào)決策過程的公開，使公眾能夠監(jiān)督資金的使用效率。

今年3月29日，國務(wù)院辦公廳要求財政部會同有關(guān)部門，在2013年6月底前減少、合并一批財政專項轉(zhuǎn)移支付項目，下放一批適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目。

對此，劉劍文認(rèn)為，財政轉(zhuǎn)移支付的改革不應(yīng)止于在行政層面修補，而要通過立法來推進。立法的核心內(nèi)容即增加轉(zhuǎn)移支付制度的透明度，覆蓋資金內(nèi)容、依據(jù)、用途和監(jiān)督，并通過立法來建立和強化問責(zé)制。

5月11日，一位熟知財政補貼尋租內(nèi)幕的企業(yè)家在采訪結(jié)束后，欲言又止地叫住了《財經(jīng)》記者。這位企業(yè)家沉默些許，緩緩開口說：“希望你們能寫一句話——國家的錢，也是錢啊！”