政府職能改革需要更大魄力

中國(guó)的改革已經(jīng)到了一個(gè)深水區(qū)。包括政府職能轉(zhuǎn)變等在內(nèi)的進(jìn)一步改革，顯然是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程。

隨著中國(guó)改革開放以來30多年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，目前中國(guó)各級(jí)政府已經(jīng)實(shí)際掌握了十幾萬億元的財(cái)政收入，并在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)內(nèi)部，乃至政府各部門之間形成了一種在分配政府財(cái)政資源上的利益格局。

中國(guó)當(dāng)前和未來任何一項(xiàng)重大的改革，不僅要牽動(dòng)社會(huì)各階層的利益，而且必然要調(diào)整中央和地方，以及各政府部門之間的權(quán)力和利益關(guān)系。因而，任何一項(xiàng)改革，也都會(huì)有巨大的改革阻力和變遷張力。在此情況下，要整體上重啟改革、進(jìn)行改革的頂層設(shè)計(jì)，非常困難。這種格局也決定了目前乃至未來中國(guó)的改革，只能“重在行動(dòng)”，只能“扎扎實(shí)實(shí)、不停頓地向前推進(jìn)”。

就此而論，最近頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》以及2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的部署，說明中國(guó)新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)人正在扎實(shí)、穩(wěn)妥、漸進(jìn)地推進(jìn)改革。

國(guó)務(wù)院所部署的今年九項(xiàng)改革重點(diǎn)中，“清理、分批取消和下放投資項(xiàng)目審批、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和資質(zhì)資格許可等事項(xiàng)”，是在推進(jìn)一些實(shí)質(zhì)性的行政改革。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，逐步取消和減少政府對(duì)投資審批和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)資格許可的審批事項(xiàng)，一方面會(huì)減少政府對(duì)市場(chǎng)的行政管制，降低創(chuàng)業(yè)門檻，充分釋放各類市場(chǎng)主體的積極性和主動(dòng)性，把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力還回市場(chǎng)和民間；另一方面，也實(shí)際上呈現(xiàn)出某種在現(xiàn)行體制下政府主動(dòng)約束權(quán)力的特征，因而在轉(zhuǎn)變政府職能——尤其是轉(zhuǎn)變發(fā)改委等要害部門的職能方面——是一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性的改革。

下放審批權(quán)是主動(dòng)取消“設(shè)租”

從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來看，目前中國(guó)政府正在推進(jìn)的這些改革，也具有一定的進(jìn)步意義。

按照世界銀行前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家克魯格（Ann O. Krueger）和美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家塔洛克（Gordon Tullock）在20世紀(jì)60年代-70年代的研究，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中進(jìn)行行政管制，如設(shè)置項(xiàng)目許可審批、審發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證制度，實(shí)際上都是一種政府“設(shè)租”和“創(chuàng)租”行為。

現(xiàn)代尋租經(jīng)濟(jì)學(xué)理論有個(gè)警句：“創(chuàng)生壟斷的活動(dòng)是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的行當(dāng)。”當(dāng)市場(chǎng)參與者為了爭(zhēng)得某項(xiàng)生產(chǎn)項(xiàng)目許可尤其是為爭(zhēng)得某一項(xiàng)目投資而進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，會(huì)把許多資源用在為獲取這種行政審批許可的努力上，結(jié)果造成資源配置的扭曲和巨大浪費(fèi)。

在政府投資仍然是全社會(huì)投資主要構(gòu)成部分的體制下，各地方政府或各市場(chǎng)參與者通過競(jìng)爭(zhēng)而獲得一個(gè)投資項(xiàng)目，也同時(shí)意味著從政府那里獲得了一大筆財(cái)政資金投入和各項(xiàng)政策優(yōu)惠。

這無疑會(huì)激勵(lì)各地區(qū)和諸多市場(chǎng)參與者，不斷浪費(fèi)巨大資源投入這種尋租競(jìng)爭(zhēng)，這不但會(huì)給政府官員創(chuàng)造受賄腐敗的機(jī)會(huì)，而且導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)投資效率越來越低下，并蔓延和發(fā)展下去，最后致使整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入停滯。

目前中國(guó)社會(huì)上流行的“跑步錢進(jìn)”現(xiàn)象，乃至800多家公司排隊(duì)等著IPO重新開閘，從理論上來說正是這種全社會(huì)“尋租”的外在表現(xiàn)。

最近暴露出來的原鐵道部部長(zhǎng)劉志軍和發(fā)改委原副主任劉鐵男的“二劉事件”，都是這種政府高官利用現(xiàn)行“創(chuàng)租體制”進(jìn)行“權(quán)力尋租”的典型實(shí)例。現(xiàn)在看來，這些政府高官的貪腐大案，并不能完全歸結(jié)為他們個(gè)人的思想覺悟不高和道德品質(zhì)瑕疵，而是政府體制的一種必然產(chǎn)物。近些年來我國(guó)居民收入分配差距的不斷拉大，從根源上來說，也正是這種政府設(shè)租、創(chuàng)租和各地方政府和各種市場(chǎng)參與者進(jìn)行“尋租競(jìng)爭(zhēng)”的一個(gè)自然結(jié)果。

從這個(gè)角度來看，這次國(guó)務(wù)院所推動(dòng)的分期分批取消和下放政府行政審批項(xiàng)目，應(yīng)該說是朝著減少政府進(jìn)行創(chuàng)租和尋租、推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的一些實(shí)質(zhì)性改革。盡管在目前看來還只是漸進(jìn)的甚至是小步的改革，但至少在轉(zhuǎn)變政府職能、朝著法治政府和有權(quán)力制衡政府的現(xiàn)代政治體制建設(shè)方面，做了一些實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)。

下一步改革重在加強(qiáng)監(jiān)督

政府職能轉(zhuǎn)變不但關(guān)涉到主動(dòng)下放權(quán)力，更重要的是政府行為接受監(jiān)督。

5月6日，李克強(qiáng)總理主持的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作。這次會(huì)議除了取消和下放審批事項(xiàng)外，還特別強(qiáng)調(diào)要下力氣推動(dòng)建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，形成深化預(yù)算制度改革總體方案。

中央主動(dòng)下放一些審批權(quán)限給予省級(jí)地方部門，并將一些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目直接交由地方處理，有利于中央和地方的分權(quán)更加清晰，也有利于擴(kuò)大地方的自主性。這對(duì)提振地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)活力，都大有裨益。

但無論是中央還是地方財(cái)政支出，都需要面臨公開和透明的問題。更寬泛一點(diǎn)說，能否建立起一個(gè)符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系的政府財(cái)政預(yù)算制度，直接關(guān)系到如何在社會(huì)中進(jìn)行更有效率的資源配置，事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展。

自1994年實(shí)行分稅制改革以來，政府尤其是中央政府的財(cái)政收入已經(jīng)連續(xù)十幾年高速增長(zhǎng)了。到2012年，各級(jí)政府和國(guó)有部門所掌握的全口徑財(cái)政收入已經(jīng)接近20萬億元。

這既是中國(guó)過去20多年來經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的一個(gè)結(jié)果，也是過去在中國(guó)經(jīng)濟(jì)低速發(fā)展、市場(chǎng)化程度不高、各地和各城市基礎(chǔ)設(shè)施極度落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的一個(gè)有利因素。

1994年的分稅制改革，主要解決了政府的“收入”問題，卻并沒有解決支出的公開性透明性等問題。自1998年政府開始啟動(dòng)預(yù)算體制改革時(shí)，才開始逐漸面對(duì)和解決“支出”問題。

在經(jīng)濟(jì)潛在增速下移、各行各業(yè)資本投資的邊際回報(bào)率下降的情況下，政府財(cái)政收入高速增長(zhǎng)的情況可能再也不復(fù)返了。而分稅制的財(cái)政體制問題和弊端正在不斷顯現(xiàn)出來。改革現(xiàn)有的財(cái)政體制，到了迫在眉睫和刻不容緩的歷史時(shí)刻。

更為重要的是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們權(quán)利意識(shí)的覺醒，民主預(yù)算和加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算的審查、監(jiān)督乃至制衡，讓人民代表“管好納稅人自己的錢袋子”，已經(jīng)成為不可回避的政治體制改革的重大問題。當(dāng)下的中國(guó)財(cái)政體制改革，絕非只是一個(gè)“中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配”，因而要建構(gòu)一個(gè)中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制問題，而是如何構(gòu)建民主與法治國(guó)家的根本性的政治體制問題。

自2012年7月6日全國(guó)人大官網(wǎng)掛出《預(yù)算法修正案》公開征求意見以來，社會(huì)各界對(duì)于新預(yù)算法修正案的討論已經(jīng)很多。最近以來，不時(shí)傳出財(cái)政部門又在推動(dòng)《預(yù)算法修正案》在新一屆人大“上會(huì)”審議的消息。

在新的財(cái)政體制改革總體方案沒有形成和出臺(tái)之前，修改預(yù)算法，無論從原二審稿的實(shí)質(zhì)性條款所存在的問題上來看，還是從修改時(shí)機(jī)和可預(yù)想的效果來看，都是不合時(shí)宜和不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

要建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，必須從國(guó)家根本憲政制度上建立起人大對(duì)政府部門財(cái)政收支的全口徑的預(yù)算、決算的審查、監(jiān)督、批準(zhǔn)和制衡的預(yù)算民主制度。這還必然要牽涉到財(cái)政部與央行在財(cái)政存款余額和國(guó)庫(kù)庫(kù)底資金結(jié)余運(yùn)營(yíng)運(yùn)作上的權(quán)力與利益問題。

這些根本的制度性建設(shè)不到位，僅僅想只靠制定一些法律條文規(guī)定“三公經(jīng)費(fèi)要公開”，預(yù)算要“公開、透明、規(guī)范、完整”，要建立一個(gè)“全口徑的預(yù)算體制”，是無濟(jì)于事的。這樣的《預(yù)算法》一旦上會(huì)通過，不但不會(huì)推進(jìn)中國(guó)的財(cái)政體制和預(yù)算體制改革，而且會(huì)長(zhǎng)期阻礙未來中國(guó)的法治民主建設(shè)進(jìn)程，還有可能使得本次主動(dòng)下放權(quán)力的改革打了水漂。

故此，在推進(jìn)中央地方分權(quán)、下放審批權(quán)限的改革中，通過修訂《預(yù)算法》來加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督與限制，增強(qiáng)財(cái)政支出的公開性和透明性，應(yīng)屬此次政府職能改革下一步的題中應(yīng)有之義。

凝聚改革共識(shí)，減少改革阻力

當(dāng)代一位重要的奧地利學(xué)派思想家、1976年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主之一弗里德里?！ゑT·哈耶克在20世紀(jì)40年代曾指出：“觀念的轉(zhuǎn)變和人類意志的力量，塑造了今天的世界。”今天看來，這一見解仍然有深刻的道理。

只要我們隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，逐漸認(rèn)識(shí)清楚一個(gè)現(xiàn)代良序市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本原理和必要條件，在改革的大方向和最終改革目標(biāo)上、理念上搞對(duì)了，穩(wěn)妥、扎實(shí)和漸進(jìn)性地不斷推進(jìn)改革，一個(gè)良序法治民主的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是可期的。

目前問題的關(guān)鍵，正如李克強(qiáng)（時(shí)任副總理）于2012年11月21日所主持召開的“全國(guó)綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會(huì)”上所言，由于“現(xiàn)階段推進(jìn)改革，不僅要繼續(xù)解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，在很大程度上要觸動(dòng)利益”，因而目前需要全社會(huì)“更好地凝聚共識(shí)，減少改革的阻力”。

5月13日上午，李克強(qiáng)召開了全國(guó)電視電話會(huì)議，動(dòng)員部署國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作，強(qiáng)調(diào)要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來。

這一系列改革措施和會(huì)議，說明新一屆中國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)人正在扎實(shí)、穩(wěn)妥、漸進(jìn)地推進(jìn)中國(guó)的改革。但改革最重要的是落實(shí)，不僅要靠文件，還要靠方方面面力量的推動(dòng)，尤其是一些要害部門的主動(dòng)限權(quán)改革，下放權(quán)力才能變成真的社會(huì)活力；同時(shí)，尤需注重政府職能改革的綜合配套，讓政府行為成為全社會(huì)可見、可看、可監(jiān)督、可改進(jìn)的，可以受人大實(shí)際監(jiān)督、審查和制衡的，慢慢做到這一點(diǎn)，一個(gè)“權(quán)力被關(guān)進(jìn)籠子”且公平、正義、和諧的良序法治民主下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系才是可期的。