政府改革七次嬗變

每五年進(jìn)行一次以機構(gòu)改革為重點的政府改革，似乎已經(jīng)成為一種中國政治慣例。

改革開放以來，中國政府先后進(jìn)行了七次（1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年）大規(guī)模的政府機構(gòu)改革。歷次改革重點、取向、效果各不相同，但其脈絡(luò)仍舊有跡可尋。

“將以往計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的政府職能，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的政府職能。”長期跟蹤研究中國政府改革的中國行政管理學(xué)會副秘書沈榮華認(rèn)為，歷次政府機構(gòu)和職能改革雖然側(cè)重點不一，但這條主線始終清晰。

機構(gòu)撤并邏輯

改革開放以來的歷次政府機構(gòu)改革中，1982年的改革以“消腫”（消除臃腫的政府機構(gòu)和人員）為主要目的，當(dāng)時的改革力度不可謂不大。

當(dāng)年，大量的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門被撤并，國務(wù)院工作部門由100個縮減到61個；人員編制大幅削減，其中國務(wù)院機關(guān)工作人員縮減了2萬人，省、自治區(qū)、直轄市黨政機關(guān)減少了6萬人，縣級黨政機關(guān)減少了33萬人左右。

此次改革歷時三年，解決了當(dāng)時讓中央頗為頭疼的機構(gòu)臃腫、效率低下問題。同時，開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。雖然這次改革沒有觸及政府職能問題，但對于當(dāng)時的政府機構(gòu)來說，這卻是最需要的改革。

1988年的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，在理念上有所突破。這一次改革，提出要“推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”，政府的經(jīng)濟(jì)管理部門，要從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀、淡化微觀管理職能。

1988年的一大創(chuàng)舉，是在國家計劃委員會（下稱國家計委）之下，成立了能源、交通、原材料、機電輕紡、農(nóng)業(yè)、林業(yè)六大專業(yè)投資公司，負(fù)責(zé)管理和經(jīng)營本行業(yè)中央投資的經(jīng)營性項目的固定資產(chǎn)投資。

由于各行業(yè)主管部委的投資權(quán)被剝奪，六大專業(yè)投資公司自一成立便遭到機械工業(yè)部、能源部等行業(yè)主管部門的反對。運行不到五年，六大投資公司果然遭遇撤銷，各部委重掌投資權(quán)。這為后來政府部門微觀干預(yù)企業(yè)投資埋下了伏筆。

當(dāng)時最有權(quán)力的兩大部門——國家計委和國家經(jīng)濟(jì)委員會（下稱國家經(jīng)委），則經(jīng)歷了一場生死較量。

“1988年以前國家經(jīng)委權(quán)力很大，是對國家計委的制約。當(dāng)時經(jīng)委管生產(chǎn)，計委管建設(shè)?！敝袊顿Y協(xié)會會長張漢亞回憶說。

1988年政府機構(gòu)改革時，曾有傳言說要縮小計委，擴大經(jīng)委。但是全國人大會議討論正好反過來了，國家經(jīng)委并入國家計委。計委擴權(quán)，使其行政干預(yù)范圍更大，原本在建設(shè)領(lǐng)域擁有的國家投資和企業(yè)投資審批權(quán)，擴大至生產(chǎn)領(lǐng)域。

1993年3月，改革開放后的第三次政府機構(gòu)改革開始。和以往不同的是，這次改革是在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)下進(jìn)行的，改革側(cè)重于政企分開，減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門。

一位參與這輪改革的人士介紹說，當(dāng)時國務(wù)院副總理朱基提出改革思路，將商務(wù)部、冶金部、化工部縮為局，并入國家經(jīng)貿(mào)委。昔日制約國家計委的超級大部再次出現(xiàn)。

1993年到1998年，投資增長過快，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱，國務(wù)院開始實施宏觀調(diào)控，力壓投資增長。

“干了五年，最后發(fā)現(xiàn)還得靠計委干部?！鄙鲜鋈耸靠偨Y(jié)道。這是因為計委一直沒有解散，工作能力和對中央意圖領(lǐng)會、輔佐意識比較強。

成立于1958年的國家計委歷經(jīng)多輪政府機構(gòu)改革一直屹立不倒，反映出有濃厚計劃成分的政府職能，難以一時轉(zhuǎn)變。

沈榮華認(rèn)為，1998年之前的改革在轉(zhuǎn)變職能、政企分開、精簡機構(gòu)等方面取得了一定進(jìn)展，但由于宏觀環(huán)境制約，很多問題未得到根本性解決，機構(gòu)設(shè)置與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，也日益突出。

走出改革“怪圈”

雖然政府機構(gòu)和職能改革經(jīng)歷多輪，但是改革始終沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。

從1993年到1998年五年時間內(nèi)，國務(wù)院工作部門由上一輪改革后的59個增加到72個，政府官員數(shù)量比改革前還要多。當(dāng)時有順口溜嘲弄部委人員膨脹：“廳級干部一走廊，處級干部一禮堂，科級干部一操場。”

1998年3月，朱基出任國務(wù)院總理，開始了改革開放以來力度最大的一次政府機構(gòu)改革。

15個部委在這次改革中被撤下，國務(wù)院工作部門由72個減為53個。國務(wù)院各部門轉(zhuǎn)交給企業(yè)、社會中介組織和地方的職能有200多項；在部門之間調(diào)整轉(zhuǎn)移的職能有100多項；部門內(nèi)部設(shè)的司局級機構(gòu)減少200多個；人員編制總數(shù)減少47.5%。

值得一提的是，九個專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門一并撤銷或降格成行業(yè)協(xié)會。

新中國成立以來，中國的中央政府架構(gòu)效仿蘇聯(lián)模式，按照不同細(xì)分行業(yè)設(shè)立了專業(yè)的管理部門。例如1998年改革中撤銷的電力工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部、機械工業(yè)部、電子工業(yè)部、化學(xué)工業(yè)部等。

1998年的改革，先將九個工業(yè)經(jīng)濟(jì)部改為局，至2000年底全部撤銷。通過這次改革，政企不分的組織基礎(chǔ)得以消除，計劃經(jīng)濟(jì)模式設(shè)計的政府架構(gòu)也逐漸淡化。

2003年的政府機構(gòu)改革，不再以精簡機構(gòu)為主要取向，而以完善政府管理體制為目標(biāo)。由此，2003年中央政府相繼組建了國資委、國家發(fā)改委、商務(wù)部等機構(gòu)。

2008年3月，以探索大部門體制的政府機構(gòu)改革拉開帷幕，政府機構(gòu)改革的目標(biāo)，不再以精簡機構(gòu)和人員為目的，而意在減少部門間職能交叉、重疊，建立合理的權(quán)責(zé)體系。2013年的政府職能改革，也可說是上一輪大部制改革的“延伸”。

到2013年，國務(wù)院關(guān)注的重點已不僅僅是部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高等問題，而更側(cè)重于政府職能轉(zhuǎn)變中的不到位情況。不該管的事情政府管了很多，比如行政審批、干預(yù)企業(yè)運行，“越位”問題突出。而在公共服務(wù)、環(huán)保保護(hù)、市場監(jiān)管上又極其“缺位”，需要加強。

2013年的國務(wù)院政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案提出，政府職能的四個方面——轉(zhuǎn)移、下放、整合、加強。“這恰恰是中國政府長期以來改來改去，改不到位，急需解決的四個方面問題?！?中國政法大學(xué)黨委書記石亞軍認(rèn)為，直到這次改革，政府職能轉(zhuǎn)變才真正鎖定了問題的關(guān)鍵。這也是改革開放七次政府機構(gòu)改革以來，第一次涉及政府職能轉(zhuǎn)變之根本。

未盡之意

職能轉(zhuǎn)變一直是行政體制改革的核心。1988年政府機構(gòu)改革時，首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”的提法。

十七屆二中全會提出，政府職能要向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)社會公平正義、提供公共服務(wù)三個職能轉(zhuǎn)變。但多位學(xué)者認(rèn)為轉(zhuǎn)變做得不夠，“越位”“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。

“國家不要直接深度干預(yù)產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該把市場的交給市場，企業(yè)的交給企業(yè)，政府搞好調(diào)控?！睆垵h亞認(rèn)為，國外只有韓國和日本在特定時期搞過產(chǎn)業(yè)政策，起到了使產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的效果，但到了一定時期政府就要放手。歐美各國并沒有產(chǎn)業(yè)政策，是通過自由競爭和經(jīng)濟(jì)危機自然調(diào)節(jié)的。

在張漢亞看來，政府應(yīng)該向市場提供充分的市場信息，而不是直接干預(yù)市場。

比如，近些年豬肉價格波動很大，政府應(yīng)該及時提供生豬存欄量等信息，由養(yǎng)殖戶自己決定飼養(yǎng)數(shù)量，而不是盲目鼓勵擴大養(yǎng)殖量。

“這次職能轉(zhuǎn)變是有所為，有所不為，不該管的不管，該管的管好，這是總體思路?！敝袊姓芾韺W(xué)會副秘書長沈榮華介紹。

放權(quán)是第一大亮點，“向市場、社會、地方政府放權(quán)，主要歷史經(jīng)驗是簡政放權(quán)，其作用是調(diào)動市場企業(yè)積極性，讓各方都投入到改革開放浪潮中，讓企業(yè)成為創(chuàng)新主體?！?/p>

他認(rèn)為，放權(quán)的同時，還要做好事中事后監(jiān)管，不能一放了之，既要調(diào)動中央和地方兩個積極性，也要防止放權(quán)以后出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)，惡性競爭。

在5月13日召開的全國電視電話會議上，李克強總理說，加強事中事后監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題就必須叫停、處罰，這往往要得罪人，甚至要做“惡人”，比事前審批難得多。事前審批是別人找上門，事后監(jiān)管則是自己要下去，到現(xiàn)場了解情況，實施監(jiān)管。

“我們一些政府機關(guān)和干部在行政審批方面通常是輕車熟路，但在市場監(jiān)管方面辦法還不多、經(jīng)驗也不足。這主要不是因為干部水平本身的問題，還是體制不對頭，所以結(jié)果事倍功半?！崩羁藦娬f。

2013年“政府職能轉(zhuǎn)變”被置于更加突出的位置，不僅寫入政府機構(gòu)改革方案標(biāo)題中，還首次通過了人大的討論、決議。以往政府職能轉(zhuǎn)變都以黨或政府文件形式規(guī)定，進(jìn)入人大討論，效力更高，實施力度會更大。

正如中央領(lǐng)導(dǎo)所述，“要下決心進(jìn)一步打開轉(zhuǎn)變政府職能這扇大門，把該放的權(quán)力放到位，激發(fā)各類市場主體發(fā)展活力和創(chuàng)造力?！蓖饨缫嗥诖醒氲拇舜胃母锬軌虻玫礁鞣艡?quán)主體部門的配合， 將這場持續(xù)了31年的改革真正落到實處。