放權(quán)“斷腕”進(jìn)行時

新一屆政府推動的政府職能改革，在2013年“兩會”后，首先以取消部分審批權(quán)力和放權(quán)給地方等形式而提速推進(jìn)。

這項被視為主動約束和限制政府權(quán)力的改革，因其性質(zhì)之重大、節(jié)奏之頻繁而引發(fā)層層反響。兩次國務(wù)院常務(wù)會議審議之后，5月13日，國務(wù)院召開了一個范圍更大的全國電視電話會議，動員部署下一步國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作。5月16日，國務(wù)院又公布了取消和下放管理層級的行政審批項目目錄。這份目錄詳盡地披露了此次取消和下放管理權(quán)限的細(xì)目。

歷時僅兩個月，國務(wù)院分兩批取消和下放了133個行政審批事項，這其中以關(guān)系生產(chǎn)經(jīng)營和業(yè)務(wù)活動、資質(zhì)資格許可認(rèn)定的項目為主，共95項，投資審批項目共25項，另有評比達(dá)標(biāo)表彰項目10項，行政事業(yè)性收費(fèi)項目3項。

政府主動約束權(quán)力和下放權(quán)力，不但對中國整體改革意義重大，對提振經(jīng)濟(jì)活力意義重大，也關(guān)涉中央和地方、中央各部門之間的層層利益糾葛。此次國務(wù)院下放權(quán)力的“斷腕”背后，也映射出漸進(jìn)式中國改革的歷史微觀圖景。

發(fā)改委被“放權(quán)”

5月17日，國家能源局收到了一份通知，要求上報自成立以來的所有能源項目批文，以及其他部分行政批文。 “這不同尋常。我在部委這些年還從來沒聽過這種要求?！币晃唤咏鼑夷茉淳值牟课耸扛嬖V《財經(jīng)》。

一周之前，國家能源局一位前任負(fù)責(zé)人被中紀(jì)委調(diào)查。其主政國家能源局期間，在火電建設(shè)項目的審批上，各省的審批情況差距很大。

今年初召開的全國能源工作會議上，火電站項目審批的不平衡和不公平問題，成為與會省市負(fù)責(zé)人討論的焦點(diǎn)。在各省能源負(fù)責(zé)人的分組討論會上，六個小組中有五個小組討論了項目審批遇到的不公平和困難，并提出質(zhì)疑。其中，貴州省發(fā)改委主任付京公開批評說：“有政治和經(jīng)濟(jì)背景的省市批得快。貴州沒政治地位，經(jīng)濟(jì)差，你們就拖著項目不給批復(fù)，什么道理？”

在全國性會議中，基層官員如此激烈地公開質(zhì)疑中央部委在審批項目中的公正性，頗為罕見。一位參會人士稱，“這在國家發(fā)改委歷史上也是第一次發(fā)生?！?/p>

國家發(fā)改委主管的審批項目遭遇詬病，上述案例僅是其一。在外界看來，政府是該服務(wù)于市場主體并維護(hù)其公平性，還是直接扮演踢球的運(yùn)動員，是檢驗政府職能的一個重要指標(biāo)。

2013年兩會后，新一屆中央政府做出了新的轉(zhuǎn)變政府職能改革決定。3月10日，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提交十二屆全國人大一次會議審議。此次職能轉(zhuǎn)變方案在宣布鐵道部等部委進(jìn)行大部制改革的同時，將“減少和下放投資審批事項”列為政府職能改革的第一項任務(wù)。

國家發(fā)改委素有“小國務(wù)院”之稱。它的職能，不僅包括國家重要經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的制定、對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀研究和調(diào)控等宏觀管理職責(zé)，更有“審批、核準(zhǔn)、審核重大建設(shè)項目、重大外資項目、境外資源開發(fā)類重大投資項目和大額用匯投資項目”等微觀管理職責(zé)。如何界定其職責(zé)邊界，改革其審批權(quán)限，也被看作此次政府職能轉(zhuǎn)變的風(fēng)向標(biāo)。

因事關(guān)政府行為的邊界和市場微觀主體的經(jīng)濟(jì)活力，減少投資審批項目成為此次取消和下放行政審批項目的一個重點(diǎn)。在這次取消和下放的事項中，取消的有107項，超過80%。

對于“市場競爭充分，企業(yè)自我約束能力強(qiáng)，可以通過經(jīng)濟(jì)和法律手段，產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息引導(dǎo)等實現(xiàn)有效調(diào)控”的項目，由核準(zhǔn)改為備案管理；其次，對于“現(xiàn)階段仍需由政府通過發(fā)展規(guī)劃、總量控制目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)政策、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、用地政策、環(huán)保政策、稅收政策、信貸政策等實現(xiàn)有效調(diào)控的項目”，主要交由地方政府核準(zhǔn)，并明確相應(yīng)責(zé)任。

這意味著，一批原本由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)審核的投資項目，例如城市快速軌道交通、機(jī)場擴(kuò)建等項目，將交由地方審批。另外，部分權(quán)力將從發(fā)改委主導(dǎo)，改為賦予主管部委更大主導(dǎo)權(quán)。

今后，對于地方事權(quán)的投資項目主要由地方負(fù)責(zé)審批、監(jiān)管；對于國家扶持地方的一些項目，包括發(fā)改委在內(nèi)的國務(wù)院部門只確定投資方向、原則和標(biāo)準(zhǔn)，具體項目安排也由地方政府負(fù)責(zé)。

具體行業(yè)的政府投資項目，將由行業(yè)主管部門（如教育部、交通運(yùn)輸部）匯總之后，報國家發(fā)改委審批，國家發(fā)改委根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及預(yù)算內(nèi)資金安排情況進(jìn)行平衡，實施總量控制。這改變了以往政府投資項目在發(fā)改系統(tǒng)匯總、審批、分配的局面，審批流程的變化，也凸顯了分權(quán)意圖。

“目前總的改革方向是確立企業(yè)投資主體地位，按照要求，審批權(quán)力在梳理、下放，目的是節(jié)省企業(yè)的行政成本?！眹野l(fā)改委投資研究所所長張長春說。

中國行政管理學(xué)會副秘書長沈榮華注意到，這次政府職能改革措辭上的變化。以往說宏觀調(diào)控，主要針對的是國家發(fā)改委、央行、財政部等幾個部委，但這次提的是宏觀管理，把所有部門都納入了，算是“一個很大突破”。

加大地方主導(dǎo)權(quán)

放權(quán)給地方，讓地方承擔(dān)更多事權(quán)的同時擁有更多項目和支出決策權(quán)，也是此次政府職能改革的重要一環(huán)。這其中，既有投資審批權(quán)的下放，也有中央轉(zhuǎn)移支付的下移。

按照誰投資誰決策的原則，中央政府投資的項目需要國家發(fā)改委審批。但在此次改革前的實際運(yùn)行中，地方政府出資建設(shè)的一些固定資產(chǎn)投資項目，需按照《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》到國家發(fā)改委和行業(yè)主管部門核準(zhǔn)。地方一些官員對此頗有微詞。

國家發(fā)改委、行業(yè)主管部門主要從市場準(zhǔn)入、經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)保、資源利用等方面進(jìn)行審查，一般來看，審核部門多，審核時間長。而看似嚴(yán)格的核準(zhǔn)，在實際運(yùn)行中也存在漏洞。

“國務(wù)院部門管得過多過細(xì)了，既管不了，也管不好?！崩羁藦?qiáng)總理在5月13日的全國電視電話會議上說，各級政府要按照各自事權(quán)分級管理，尤其是涉及改善民生的具體事項，要盡可能實行就近管理，不能什么事都到北京來批。

5月13日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議宣布取消和下放的133項行政審批等事項中，取消和下放的25項投資審批項目涉及能源、交通等行業(yè)。今后地方在行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的城市軌道交通建設(shè)、區(qū)域內(nèi)的鐵路線路建設(shè)、機(jī)場擴(kuò)建等項目，將由地方投資主管部門審批。

“四川蘆山抗震救災(zāi)這樣的大事急事，經(jīng)部署后都能交給地方為主去辦去管。因此，我們要相信地方也能辦好管好其他很多事。”李克強(qiáng)說。

不僅地方政府投資的項目如此，對于中央扶持地方的一些項目，中央也準(zhǔn)備放權(quán)。對這類項目，國務(wù)院部門以后將只確定投資方向、原則和標(biāo)準(zhǔn)，具體項目安排由地方政府負(fù)責(zé)。

對于中央政府預(yù)算內(nèi)的投資管理，此次改革也有新的構(gòu)想。

從2012年中央政府預(yù)算內(nèi)投資來看，4000多億元的中央政府投資主要投向民生領(lǐng)域，以往均是各地發(fā)改委上報，國家發(fā)改委審批，“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象也因此而來。為爭取這類資金，地方政府不僅需要爭得行業(yè)主管部門批準(zhǔn)，還得“公關(guān)”負(fù)責(zé)項目審批、資金發(fā)放的兩大部委——國家發(fā)改委、財政部。

“各個部門就有意見，抱怨說我們管具體的審批，為什么發(fā)改委還要再審批一道，所以這次基本都下放到各個部，由各個部再分到各個省。”一位國家發(fā)改委內(nèi)部人士介紹。

以中央承擔(dān)主要責(zé)任的義務(wù)教育為例。學(xué)校建設(shè)、教學(xué)設(shè)備購置等項目由教育部門匯總后報到國家發(fā)改委，發(fā)改委根據(jù)資金安排計劃和整體教育發(fā)展情況進(jìn)行審批，然后由教育部分到各省。改革后，各省級政府將不必如此麻煩了。

除了投資項目的審批權(quán)下放，中央轉(zhuǎn)移支付的部分財權(quán)也有相應(yīng)調(diào)整。按照《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求，今年6月底前，財政部將會同有關(guān)部門，減少、合并一批財政專項轉(zhuǎn)移支付項目，下放一批適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目。

今后，中央將大幅減少中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目，“合并專項，擴(kuò)大一般”，將適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目審批和資金分配工作下放地方。

目前財政稅收地方和中央“三七開”，即七成財政收入歸中央，但是支出時各占一半。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付返還給地方，這種返還尤其是專項轉(zhuǎn)移支付通過具體項目，支配權(quán)力集中在財政部，地方缺乏自主權(quán)，因而也需要“跑部錢進(jìn)”。

2012年6月，審計署發(fā)布56個縣財政性資金審計調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)縣級財政對上級財政資金依賴度高，54個縣2011年收到上級轉(zhuǎn)移支付738.18億元，其中68.4%是專項轉(zhuǎn)移支付。但由于資金下達(dá)晚，或者是地方項目的前期準(zhǔn)備不充分，到2011年底，43個縣結(jié)轉(zhuǎn)專項轉(zhuǎn)移支付達(dá)106億元，占收到的專項支付總金額的35.92%，嚴(yán)重影響專項資金的使用效果。

財政專項轉(zhuǎn)移支付上的不公開、不透明也一直為外界所詬病，地方政府不斷呼吁進(jìn)行改革。一位熟悉內(nèi)情的人士介紹說，“前幾屆一直提，這次算是攻下來了?！?/p>

上述人士介紹說，除了已經(jīng)列入專項規(guī)劃的，合并專項轉(zhuǎn)移支付，財政資金“切塊”給地方，具體怎么花由地方自己定。

改革“核準(zhǔn)、備案”

目前國家對政府投資實行審批，對企業(yè)投資則實行核準(zhǔn)、備案制。其中，核準(zhǔn)針對的是企業(yè)投資的重大項目和限制類固定資產(chǎn)投資項目，非重大、非限制類固定資產(chǎn)投資項目實行備案制。

在中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所所長金碚看來，中央只要存在審批事項，從省到市縣所有力量都會進(jìn)攻中央。“一個項目要國家發(fā)改委審批，地方上從省長到市長就會輪番到國家發(fā)改委做工作，國家發(fā)改委今年不批，地方明年換個包裝再報，再進(jìn)攻?！彼慕Y(jié)論是，“審批制實際上是無效的?！?/p>

和審批相比，核準(zhǔn)的程序簡單些，企業(yè)只需要向投資主管部門提交項目申請報告，審查的內(nèi)容不包括銷售盈利等經(jīng)營層面內(nèi)容，主要是土地、規(guī)劃、環(huán)保等方面。而審批制需要經(jīng)過項目建議書、可行性研究和開工報告等環(huán)節(jié)，相對而言更為復(fù)雜。

2004年7月25日，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》公布，同時還發(fā)布了《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2004年本）》。根據(jù)該目錄，中央和地方投資主管部門對農(nóng)林水利、能源、交通、電信產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)、外商投資等在內(nèi)的13個領(lǐng)域的重大項目和限制類項目，從審批改為進(jìn)行核準(zhǔn)。

“由于各個部門之間扯皮，2004年到現(xiàn)在，投資體制改革方案里的很多內(nèi)容，到現(xiàn)在都還沒有落實?！币晃恢槿耸拷榻B說。

2007年之后，國家發(fā)改委投資司相關(guān)負(fù)責(zé)人就曾透露要對“目錄”進(jìn)行修改。政府核準(zhǔn)投資項目目錄（2009年本）經(jīng)過多輪談判、修改后，上報國務(wù)院。按照修改建議，向地方和國務(wù)院其他部委（工信部、水利部、農(nóng)業(yè)部、鐵道部等）下放核準(zhǔn)權(quán)限。但是，2009年版核準(zhǔn)目錄最終未獲批準(zhǔn)。

據(jù)悉，2009年版目錄擱置，主要由于行業(yè)主管部門和國家發(fā)改委之間存在分歧。

中國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計劃之后，2010年鋼鐵、水泥、風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等部分行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。國家發(fā)改委提高了一些傳統(tǒng)過剩行業(yè)投資的核準(zhǔn)權(quán)限，下放核準(zhǔn)權(quán)限就此擱置。此輪國務(wù)院取消和下放一批企業(yè)投資核準(zhǔn)權(quán)，也算是在完成上一輪未盡的調(diào)整。金碚調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如果中央政府不批項目了，就意味著沒有了優(yōu)惠，“企業(yè)就會理性經(jīng)營”。

由審批改為核準(zhǔn)制，是希望在項目“入口”上管一管，減輕后面的監(jiān)管壓力，但從實際執(zhí)行來看，核準(zhǔn)制也存在管不住、管不到基層等問題。張長春調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府部門職能轉(zhuǎn)變可能不到位，將備案變成了審批。

八成以上企業(yè)投資實行的是備案制。備案作為前置的審核就是必備的手續(xù)，在建設(shè)之前拿到準(zhǔn)予備案的文件，否則不能開工建設(shè)。但備案也很容易變成“變相審批”，影響企業(yè)投資決策。

早在國務(wù)院職能轉(zhuǎn)變方案前，廣東省已將省級企業(yè)投資核準(zhǔn)權(quán)下放，凡不涉及公共資源的企業(yè)投資核準(zhǔn)項目，全部改為備案制。

但由于相關(guān)部門執(zhí)法不到位，一些企業(yè)投資項目隨便調(diào)整規(guī)劃、亂占耕地、違反國家環(huán)保政策，或者采取繞道的辦法，上馬國家禁止的小鋼鐵、小水泥項目，當(dāng)?shù)赝顿Y主管部門面臨上級核查壓力，對于這些項目只好不予備案。

過去數(shù)十年，企業(yè)投資項目核準(zhǔn)、備案一直沒有走出“一收就死，一放就亂”的怪圈，這和核準(zhǔn)權(quán)下放以后，后續(xù)的執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力密切相關(guān)。

此次政府職能轉(zhuǎn)變方案已經(jīng)明確，將最大限度縮小投資項目審批、核準(zhǔn)、備案的范圍，目前已經(jīng)取消和下放投資項目共25項，一些尚未下放的投資核準(zhǔn)權(quán)仍由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)。

根據(jù)以往年份經(jīng)驗，一旦投資增長過快，經(jīng)濟(jì)過熱，下放地方的權(quán)力會被再次收回，投資審批核準(zhǔn)權(quán)的收與放受經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，缺乏長期性。

職能改革待完善

發(fā)改委的投資審批權(quán)力改革，得來匪易。

十年前，國務(wù)院就曾經(jīng)計劃改革投資審批體制。時任國家發(fā)改委投資所所長張漢亞說，業(yè)界多支持發(fā)改委削權(quán)，“發(fā)改委能不能變小”，一度成為衡量相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)工作的一個指標(biāo)。然而十年之后，發(fā)改委的職能反而膨脹了，簡政放權(quán)不得不回到原點(diǎn)。

張漢亞向《財經(jīng)》記者介紹，國內(nèi)的審批制，最早是學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的審批制度建立的。國家發(fā)改委幾乎每個司局都有行政審批權(quán)，如：固定資產(chǎn)投資司負(fù)責(zé)審核重大城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)保設(shè)施、房地產(chǎn)開發(fā)項目等，財政金融司負(fù)責(zé)審核財稅、金融、證券、保險系統(tǒng)重大項目及印鈔造幣行業(yè)建設(shè)項目等；價格司則負(fù)責(zé)組織對重要商品、服務(wù)價格項目的成本調(diào)查和監(jiān)審，審核少數(shù)中央政府管理的商品價格、服務(wù)價格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。

1988年以前，國家對投資實行嚴(yán)格管理，由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)審批。1988年投資體制改革時，確立了政府只管公益性、基礎(chǔ)設(shè)施類的政府投資項目，經(jīng)營性投資活動與部委脫鉤。當(dāng)時改革規(guī)定，經(jīng)營性投資由國家計委切塊給六大專業(yè)投資公司，由投資公司按計劃安排生產(chǎn)，自主經(jīng)營。

這本來是國務(wù)院部門職能轉(zhuǎn)變的一次良機(jī)?！暗歉鱾€部委都反對，每次開國務(wù)院會議都反對。”一位熟悉當(dāng)年改革內(nèi)情人士介紹說，改革遭到各個行業(yè)主管部門（例如能源部、機(jī)械電子工業(yè)部等）的反對。

1994年，國務(wù)院同意撤銷六大專業(yè)投資公司，原有人員和撥改貸回收的部分資金進(jìn)入國家開發(fā)銀行。此后，政府投資再次回歸政府部門管理，目前20多個部委擁有投資權(quán)限，均源于此。

1992年小平南方談話之后，政府和企業(yè)投資熱情高漲，雖然當(dāng)時已經(jīng)提出“誰投資誰決策”的思路，但是由于當(dāng)時經(jīng)濟(jì)過熱，國務(wù)院全力壓投資，投資決策權(quán)下放未實質(zhì)推行。

這一狀況直到1998年才有改觀。受國內(nèi)洪災(zāi)和亞洲金融危機(jī)影響，政府急需增加投資，擴(kuò)大內(nèi)需。此時，由國務(wù)院部門牢牢掌握的企業(yè)投資權(quán)才有所松動，一些權(quán)力開始下放。

2004年，國務(wù)院批準(zhǔn)國家投資體制改革方案。這次改革的一大進(jìn)步，是國家對企業(yè)投資不再審批，但為了防止下放后造成的混亂，國家對重大的、限制類的固定資產(chǎn)投資實行了另一種更為簡化的審批方式——核準(zhǔn)，其余非重大、非限制類項目實行備案。

以往按照投資金額劃分核準(zhǔn)權(quán)限時，地方上往往分拆項目逃避監(jiān)管。為杜絕這一現(xiàn)象，2004年開始按照項目性質(zhì)劃分核準(zhǔn)權(quán)限。

但此次改革，20%的企業(yè)投資項目仍需政府部門核準(zhǔn)。和一些國家7%左右的比例相比，中國核準(zhǔn)權(quán)覆蓋的范圍仍然很大。

“2004年投資體制改革很多規(guī)定沒有真正實現(xiàn)，所以國務(wù)院今年3月28日辦公廳的通知里面，要求2015年基本完成投資體制改革，實現(xiàn)誰投資誰決策的原則。按照這個來講，核準(zhǔn)權(quán)還要下放一些?！睆垵h亞告訴《財經(jīng)》記者。

一些企業(yè)界人士則呼吁應(yīng)更多地向企業(yè)、社會放權(quán)，而不僅僅止步于向下級投資主管部門下放。目前國務(wù)院政府職能轉(zhuǎn)變方案明確將一批核準(zhǔn)權(quán)下放到省一級，省一級政府再往市級下放，經(jīng)過三級下放才到企業(yè)。這期間是否會出現(xiàn)截留現(xiàn)象，將直接影響放權(quán)的實際效果。

這或許說明，在改革放權(quán)的利益重構(gòu)中，政府職能轉(zhuǎn)變并非一時可就。少數(shù)擁有重大審批權(quán)限的官員所陷入的麻煩，也難避免。但改革仍在進(jìn)行，放權(quán)仍在路上。