論我國行政補(bǔ)償法律制度的缺陷和改進(jìn)

引言

行政補(bǔ)償是當(dāng)代法治國家規(guī)范國家行政機(jī)關(guān)的行為、保障公民權(quán)利的一項(xiàng)重要的法律制度，是一國行政法律體系不可或缺的組成部分。我國已在較為廣泛的領(lǐng)域建立了行政補(bǔ)償制度，這些制度在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用。隨著我國法治建設(shè)的推進(jìn)，行政補(bǔ)償制度本身的缺陷逐漸暴露，一些內(nèi)容已不能滿足社會(huì)的要求。因此發(fā)現(xiàn)我國行政補(bǔ)償制度的不足，進(jìn)而完善我國的行政補(bǔ)償制度有重要的意義。

行政補(bǔ)償作為一種權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制的現(xiàn)代法律制度，對為了實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)公共利益而合法地給特定人帶來特別損失時(shí)依法予以彌補(bǔ)，具有重要作用和意義。同時(shí)行政補(bǔ)償是一項(xiàng)極為重要的國家責(zé)任，對于人權(quán)保障意義重大，在法治和憲政建設(shè)中具有重要地位。但我國現(xiàn)行法律沒有對行政補(bǔ)償問題作統(tǒng)一的規(guī)定，有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定都是散見于單行法律、法規(guī)之中。隨著我國依法治國進(jìn)程的加快，依法行政、建設(shè)法治政府目標(biāo)的提出，建立健全行政補(bǔ)償制度的重要性和迫切性日益凸顯。

一、行政補(bǔ)償制度的概念及意義

（一）行政補(bǔ)償?shù)母拍睢?/p>

“行政補(bǔ)償”是一個(gè)法學(xué)用語，各國學(xué)者的具體表達(dá)稍有差異。日本學(xué)者認(rèn)為：“基于行政上的合法行為的損失補(bǔ)償，是指對合法的公權(quán)力的行使而蒙受的財(cái)產(chǎn)上的特別犧牲，從全體公平負(fù)擔(dān)的角度予以調(diào)解的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償”[1]。我國臺灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為“國家在行使公權(quán)力的過程中，對人民造成非法定的損害結(jié)果，而應(yīng)由代表國家的行政機(jī)關(guān)負(fù)起填補(bǔ)損害結(jié)果的制度，稱之為‘行政損失補(bǔ)償制度’”[2]。在大陸本土，有的學(xué)者給行政補(bǔ)償作了如下定義：“行政損失補(bǔ)償又稱行政損失補(bǔ)償，是國家對行政主體的合法行政行為給行政相對人的合法權(quán)益造成損害所進(jìn)行的給付救濟(jì)”[3]。

從概念的分析中，我們歸納出行政補(bǔ)償?shù)姆商卣鳎?/p>

首先，行政補(bǔ)償?shù)闹黧w是國家。實(shí)踐中，造成補(bǔ)償原因是由行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的，但是，對此承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的主體不是行政機(jī)關(guān)，也不是行政機(jī)關(guān)工作人員，而是國家。雖然行政機(jī)關(guān)實(shí)習(xí)行政管理活動(dòng)時(shí)往往以自己的名義進(jìn)行，但在法律上都是代表國家實(shí)施的，其法律后果都?xì)w屬于國家。

其次，行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨槭呛戏ǖ?。行政補(bǔ)償是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)及其工作人員合法行使職權(quán)的行為或因公共利益的需要而使相對人的合法利益受到損失。這一特征使其區(qū)別于行政賠償。

再次，行政補(bǔ)償以損害事實(shí)為基礎(chǔ)。行政補(bǔ)償?shù)哪康脑谟趯μ囟ㄈ说奶貏e損失予以補(bǔ)償。沒有實(shí)際損失的存在，行政補(bǔ)償無協(xié)商為例外。行政補(bǔ)償一般在損害發(fā)生之前由行政機(jī)關(guān)與公民協(xié)商解決，但例外情形也是存在的。如《警察法》第二十五條規(guī)定：“公民、法人和其他組織協(xié)助人民武裝警察部隊(duì)執(zhí)行任務(wù)造成人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的，按照國家有關(guān)規(guī)定給予撫恤優(yōu)待和補(bǔ)償?！边@種損失在事前是無可預(yù)料的，具有不確定性，因而只有在事后才能進(jìn)行補(bǔ)償。

（二）行政補(bǔ)償制度的意義。

由于我國行政行政補(bǔ)償制度的不健全，大量的行政補(bǔ)償問題在我國目前尚無法可依，致使公民因公共利益受到的損失得不到適當(dāng)補(bǔ)償，甚至完全得不到任何補(bǔ)償。因此，在我國加強(qiáng)行政補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論研究，促進(jìn)行政補(bǔ)償制度的改革和完善，有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。1789年的法國《人權(quán)與公民權(quán)利宣言》莊嚴(yán)地向全世界宣示：“財(cái)產(chǎn)權(quán)是不可剝奪的神圣權(quán)利”，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)從此深入人心。我國憲法第十條規(guī)定，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，但我國一直以來的“集體利益高于一切”觀念導(dǎo)致許多個(gè)人的權(quán)利往往被理直氣壯地侵害，國家以所謂的“公益”就剝奪公民合法權(quán)益的現(xiàn)象常有發(fā)生。行政補(bǔ)償制度的建立無疑有利于公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到法律的保護(hù)。

2.有助于行政主體規(guī)范行使行政權(quán)力。隨著行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，增加了行政主體違法侵權(quán)的機(jī)會(huì)，因此法律不僅要為行政權(quán)力的行使設(shè)定最后的邊界，而且要嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力行使的程序，這樣能促使行政主體嚴(yán)格按照法律行使權(quán)力。

3.有利于協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)人利益之間的矛盾。國家為了維護(hù)公共利益，需要運(yùn)用手中強(qiáng)大的權(quán)力實(shí)施管理活動(dòng)，這些行為是一把雙刃劍，有助于保障社會(huì)公眾利益，但也會(huì)常常造成個(gè)人利益的損害。通過對個(gè)人利益的進(jìn)行補(bǔ)償，從而避免個(gè)人權(quán)益受損卻得不到補(bǔ)償而可能引發(fā)的社會(huì)沖突，協(xié)調(diào)了個(gè)人與公共利益之間的矛盾。

二、我國行政補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀分析

（一）我國行政補(bǔ)償制度的立法現(xiàn)狀。

從時(shí)間來看，1950年制定的《城市郊區(qū)土地改革條例》第九條規(guī)定：“國家為市政建設(shè)或其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)用地時(shí)，須給以適當(dāng)代價(jià)，或以相等之國有土地調(diào)換之對耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)陌仓?，并對其在該?xiàng)土地上的生產(chǎn)投資（如鑿井植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償?！边@是新中國最早的行政補(bǔ)償制度。2004年修改后的《憲法》第十條、第十三條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對集體土地、公民的私有財(cái)產(chǎn)“實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。憲法的這一規(guī)定為我國在新的歷史時(shí)期建立健全行政補(bǔ)償制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

從內(nèi)容上講，現(xiàn)行的法律法規(guī)涉及行政補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄖ饕ㄒ韵聨讉€(gè)方面：

1.土地征收及收回的補(bǔ)償，指國家為了社會(huì)公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲型恋氐男袨?。如《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄恫菰ā贰ⅰ睹禾糠ā芬灿羞@樣的規(guī)定。

2.公用征收的補(bǔ)償，是指行政主體因公共利益的需要，征收相對人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，或?qū)ο鄬θ素?cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利予以征收征用，給相對人造成損失。如《外資企業(yè)法》第五條規(guī)定：“國家對外資企業(yè)不實(shí)行國有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，對外資企業(yè)可以依照法律程序?qū)嵭姓魇?，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！薄秱魅静》乐畏ā芬灿羞@樣的規(guī)定。

3.公用征用的補(bǔ)償，這種情況下行政機(jī)關(guān)并不取得私人財(cái)產(chǎn)性利益的所有權(quán)，而是取得財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)。在征用前提不存在時(shí)，再給予返還或補(bǔ)償。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)。被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！薄秶绖?dòng)員法》也有這樣的規(guī)定。

4.行政活動(dòng)調(diào)整的補(bǔ)償，是指國家對公民、法人或者其他組織因信賴公權(quán)力行為所造成的損害而給予的補(bǔ)償。如《行政許可法》第八條規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》也有這樣的規(guī)定。

5.因公益遭受特別犧牲的補(bǔ)償，當(dāng)事人為了國家和社會(huì)公共利益而遭受損失或傷害時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予補(bǔ)償。如《民族區(qū)域自治法》第六十六條規(guī)定：“上級國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把民族自治地方的重大生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)的綜合治理工程項(xiàng)目納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，統(tǒng)一部署。民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的，國家給予一定的利益補(bǔ)償?！?/p>

6.因保護(hù)國家或公共財(cái)產(chǎn)所致?lián)p失的補(bǔ)償，行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，公民和組織應(yīng)當(dāng)給予支持和協(xié)助。當(dāng)公民和組織在協(xié)助公務(wù)過程中致使其人身或財(cái)產(chǎn)遭受損失時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！毒旆ā返诙鍡l：“公民、法人和其他組織協(xié)助人民武裝警察部隊(duì)執(zhí)行任務(wù)造成人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的，按照國家有關(guān)規(guī)定給予撫恤優(yōu)待和補(bǔ)償?！?/p>

7.行政機(jī)關(guān)的過失造成的損失，如《道路交通安全法》第九十三條規(guī)定：“因采取不正確的方法拖車造成機(jī)動(dòng)車損壞的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任?！?/p>

（二）我國行政補(bǔ)償制度的特點(diǎn)。

從以上分析可以看出，我國行政補(bǔ)償制度有以下特點(diǎn)：

1.涉及面廣，現(xiàn)行行政補(bǔ)償規(guī)定涉及面廣、數(shù)量多，比較具體。這是主要特征?，F(xiàn)有的行政補(bǔ)償制度已涉及眾多領(lǐng)域，如國防、公共安全、環(huán)境資源保護(hù)、協(xié)助公務(wù)、征地、拆遷等方方面面。此外，還有大量文件也涉及行政補(bǔ)償?shù)膯栴}。

2.發(fā)展變化快，具有鮮明的時(shí)代特征。1984年《消防條例》中只有“征用”“協(xié)助消防”等語，卻無行政補(bǔ)償之規(guī)定，1990年的《鐵路法》只在第三十六條第六款中隱含行政補(bǔ)償規(guī)定，而1997年《公路法》中有五個(gè)條款中涉及行政補(bǔ)償規(guī)定。2003年頒布的《行政許可法》確立了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)因依法撤回已生效的許可應(yīng)予補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。2004年修正的《中華人民共和國憲法》第十三條規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照有關(guān)法律對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，對我國健全和完善行政補(bǔ)償制度具有里程碑式的時(shí)代意義。

3.土地征收方面規(guī)定比較完整。在土地的征收與征用領(lǐng)域，建立了比較完善的補(bǔ)償制度?！锻恋毓芾矸ā肥俏覈姓a(bǔ)償制度規(guī)定的較為完善的一部法律，其中明確規(guī)定了“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”這一原則性條款?！段餀?quán)法》更是完善了土地征收補(bǔ)償制度，構(gòu)建了以土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)為主要內(nèi)容的土地物權(quán)體系。

三、中國行政補(bǔ)償制度的立法缺失

雖然我國行政補(bǔ)償立法取得了一定的成果，為規(guī)范行政補(bǔ)償活動(dòng)建立了基本框架，但是不能讓成就遮住發(fā)現(xiàn)問題的眼睛。行政補(bǔ)償立法存在的問題更不容忽視。

（一）補(bǔ)償基本法律缺失且具體規(guī)定未成體系。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2011年2月底，我國現(xiàn)行有效的法律共有239件，行政法規(guī)690多件，地方性法規(guī)近8600件，其中涉及行政補(bǔ)償至今仍有效的法律規(guī)定就有40多部、行政法規(guī)150多部、地方性法規(guī)160多部、部門規(guī)章140多部[4]。但我國至今還沒有一部統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法，有關(guān)的規(guī)定都散見于各個(gè)單行法律與法規(guī)當(dāng)中，法律用語不明確不統(tǒng)一，缺乏統(tǒng)一的程序性規(guī)定。現(xiàn)有立法之間、補(bǔ)償條款之間缺乏銜接與配套，無法建立一種關(guān)聯(lián)關(guān)系。如《中華人民共和國國防動(dòng)員法》第五十八條規(guī)定：“被征用的民用資源使用完畢，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織返還；經(jīng)過改造的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原使用功能后返還；不能修復(fù)或者滅失的，以及因征用造成直接經(jīng)濟(jì)損失的，按照國家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償?！痹摲ㄋQ的“國家有關(guān)規(guī)定”表述不明確，在實(shí)踐中無法操作?！毒旆ā?、《戒嚴(yán)法》也有這樣的規(guī)定。

造成行政補(bǔ)償立法零亂的原因，是由于我國行政補(bǔ)償理論上的不成熟[5]。我國行政補(bǔ)償采取的是“一事一立”的立法方式。對于哪些該補(bǔ)償，哪些不該補(bǔ)償，理論上尚未厘清也沒有把補(bǔ)償種類上升到一個(gè)理論上的高度。

（二）補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不明確。

在行政補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定中，有相當(dāng)數(shù)量的立法表述是“合理補(bǔ)償”、“適當(dāng)補(bǔ)償”、“相應(yīng)補(bǔ)償”、“依法補(bǔ)償”、“依照國家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償”，甚至就是“補(bǔ)償”二字，這種不確定法律概念使得權(quán)益受損人往往得不到充分或公正補(bǔ)償。例如《民族區(qū)域自治法》第六十六條規(guī)定：“民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的，國家給予一定的利益補(bǔ)償。”從實(shí)踐來看，由于補(bǔ)償什么、如何補(bǔ)償?shù)姆捎谜Z不明確、不統(tǒng)一，直接導(dǎo)致了是否補(bǔ)償、補(bǔ)償多少的隨意性，甚至干脆就是政府單方面說了算。

在征地拆遷中，所征收的土地通常有兩種目的：一是公共目的，如用于修建道路、公園、供水、供電等公共基礎(chǔ)設(shè)施；一是商業(yè)目的，如一般工廠商戶用地等。兩類用地目的不同，其征地拆遷的主體和方法也應(yīng)有別。用于公共目的拆遷主體是政府（一般是通過其有關(guān)機(jī)構(gòu)），這種拆遷具有強(qiáng)制性，主要是通過征收或征用的手段；而用于商業(yè)目的的用地，征地拆遷的主體是有關(guān)商家。法律中沒有嚴(yán)格區(qū)分這兩種不同的目的和用途，更談不上補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是哪些。這種隨意補(bǔ)償既不利于私人合法權(quán)益的保障，客觀上又催生了行政補(bǔ)償中的不平等現(xiàn)象。

（三）公共利益內(nèi)涵不明確。

依現(xiàn)代法治理念，公民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)受法律保護(hù)，不受侵犯。因此，從國家的角度看，公權(quán)力侵害相對人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為之所以能夠被視為合法的，是因?yàn)槌鲇诠怖娴男枰?；站在相對人的立場上，個(gè)人之所以要忍受國家的這種侵害，同樣與公共利益需要有關(guān)。實(shí)踐中，無論是國家征收集體土地，還是征收城市中個(gè)人或單位的房屋，抑或是行政機(jī)關(guān)單方面地撤回或變更已經(jīng)生效的行政行為，都必須立足于公共利益的需要，否則就不具有合法性。所謂的行政補(bǔ)償也無從談起?？梢姡魑怖娴膬?nèi)涵與外延是行政補(bǔ)償?shù)那疤岷突A(chǔ)，而現(xiàn)實(shí)情況是，我國立法普遍并未對公共利益這個(gè)范疇作出界定。

（四）行政補(bǔ)償程序立法失衡，尤其缺少救濟(jì)程序。

我國行政補(bǔ)償?shù)呐涮字贫戎饕▽τ谛姓a(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制與救濟(jì)制度，監(jiān)督機(jī)制主要指向于行政補(bǔ)償資金的管理和監(jiān)督，而救濟(jì)機(jī)制主要指向于行政補(bǔ)償相對人的權(quán)利救濟(jì)程序[6]。從我國的行政補(bǔ)償程序上看，在國家的正式立法中對行政償?shù)某绦蛴械牟蛔鲆?guī)定，有的做了規(guī)定但只是授權(quán)地方立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)去規(guī)定，由于大多補(bǔ)償事項(xiàng)都與地方政府本身有著切身的利益關(guān)系，地方政府在操作過程中就不避免地會(huì)向著行政主體一方傾斜。以較為規(guī)范的《土地管理法》為例，該法第四十八條對聽證作了原則性規(guī)定，即“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”。但是，該法配套的實(shí)施條例中也未作進(jìn)一步說明，至于如何聽取意見，是否必須制作筆錄，意見不一致或不被采納是解決的途徑和訴訟權(quán)利等問題均未給予具體明確的規(guī)范。

行政相對人因合法行政行為而導(dǎo)致自身合法權(quán)益的損失時(shí)，該通過何種程序才能獲得行政機(jī)關(guān)的行政補(bǔ)償，法律、法規(guī)并沒有明確規(guī)定。如行政相對人對補(bǔ)償持有異議能否提起訴訟，更是沒有明確規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中公民合法權(quán)益受到剝奪或限制的情況比比皆是，如公共工程施工給周圍商店?duì)I業(yè)和居民生活所造成的影響。公路改道給原公路旁企業(yè)和商店造成的損失等，因行政補(bǔ)償而引起的糾紛層出不窮，但是我國法院對這類行政補(bǔ)償糾紛在法律無明文規(guī)定的情況下均不受理。這對相對人的權(quán)益保障極為不利。

四、行政補(bǔ)償立法的完善措施

行政補(bǔ)償是當(dāng)代法治國家規(guī)范國家行政權(quán)力、保障公民權(quán)利的一項(xiàng)重要的法律制度，對于人權(quán)保障和法治建設(shè)具有重大意義。為了完善我國行政補(bǔ)償制度，應(yīng)當(dāng)解決以下幾個(gè)問題：

（一）明確公共利益的內(nèi)涵。

公共利益，從字面上理解，可稱之為公共的利益，簡稱公益。雖然自古以來國家的形式變化多樣，對國家存在的理由也有不同的解釋，但是毫無疑義，公共利益是國家存在的正當(dāng)性理由。有的學(xué)者認(rèn)為，各國對公共利益范圍的規(guī)定存在兩種模式：第一種是概括式，例如，《法國民法典》和《德國民法典》；第二種是列舉兼概括式，例如，《韓國土地征收法》、《日本土地征用法》和臺灣地區(qū)的《土地法》[7]。我國臺灣地區(qū)《土地法》第208條規(guī)定：“國家因左列公共利益之需要，得依本法之規(guī)定征收私有土地，但征收之范圍，應(yīng)以其事業(yè)所必需者為限：一、國防設(shè)備。二、交通事業(yè)。三、公用事業(yè)。四、水利事業(yè)。五、公共衛(wèi)生。六、政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑。七、教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)。八、國營事業(yè)。九、其他由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)?！?/p>

在我國，憲法和一些單行法僅規(guī)定了“公共利益”要件，但缺少對其范圍進(jìn)行界定，亦缺少有權(quán)認(rèn)定機(jī)關(guān)的規(guī)定。我國臺灣地區(qū)的做法值得借鑒，因?yàn)椴捎昧信e式規(guī)定這種方式的立法，可以減少法律概念的模糊性、增強(qiáng)法律的可操作性，便于行政和司法的適用。在2011年月19號頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條規(guī)定：“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：①國防和外交的需要。②由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。③由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要。④由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要。⑤由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要。⑥法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！?/p>

（二）確定補(bǔ)償原則。

行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t可以補(bǔ)救具體法律規(guī)定的不敷使用并補(bǔ)充法律漏洞，強(qiáng)化法律的調(diào)控能力，約束在行政補(bǔ)償中行使自由裁量權(quán)合理范圍。我國行政補(bǔ)償基本原則主要體現(xiàn)在分散的立法規(guī)定中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償原則極為混亂，2004年修改的《憲法》并未規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。而國外憲法中多有明確規(guī)定，如日本的“正當(dāng)補(bǔ)償”、美國的“公正補(bǔ)償”、德國的“公平補(bǔ)償”等。法律的基本原則，對于每一個(gè)法律制度來說都是必不可少的，它有助于該法律制度的統(tǒng)一，有助于準(zhǔn)確地適用和理解法律條文，并可補(bǔ)充具體法律條文的不足[8]。

從目前的立法來看，行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t有許多說法，其中比較流行的是“一定補(bǔ)償”、“適當(dāng)補(bǔ)償”、“合理補(bǔ)償”、“公平補(bǔ)償”等。但憲法作為我國的根本大法，面對如此多的補(bǔ)償情況，憲法不可能做到那么細(xì)致。所以主張我國憲法應(yīng)當(dāng)將“公正補(bǔ)償”原則確立為行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t更合適，補(bǔ)償首先應(yīng)當(dāng)是公正的，公正補(bǔ)償?shù)膶?shí)體方面要求權(quán)利主體受到的全部特別損失都應(yīng)得到補(bǔ)償，而不能隨意補(bǔ)償。因此應(yīng)確立“公正補(bǔ)償”之原則，行政相對人為了公共利益所做出的特別犧牲，應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦膶Υ?，不得偏私歧視，在公共利益之天平上，人們的犧牲是同等價(jià)值的。

（三）加強(qiáng)與行政補(bǔ)償有關(guān)的救濟(jì)機(jī)制建設(shè)。

“沒有程序保障的地方，不會(huì)有真正的權(quán)利保障”[9]。對于行政相對人請求損失補(bǔ)償，各國法律一般都規(guī)定了兩種程序，即行政程序和司法程序?！缎姓?fù)議法》第三十條規(guī)定，對土地征收的行政復(fù)議決定為最終裁決，這實(shí)際堵塞了公民試圖尋求司法救濟(jì)的通道。因此，在健全和完善行政補(bǔ)償制度的過程中，必須對這種不利于保障相對人合法權(quán)益的制度予以調(diào)整和改革。從行政補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)和行政復(fù)議本身只針對行政相對人作單向性救濟(jì)來看，應(yīng)對行政復(fù)議制度進(jìn)行重構(gòu)，將行政復(fù)議制度構(gòu)建成專門適用于解決行政補(bǔ)償糾紛的多向性救濟(jì)制度，將絕大多數(shù)行政補(bǔ)償納入行政復(fù)議的救濟(jì)范圍[10]。司法救濟(jì)程序的完善?！八痉ㄊ巧鐣?huì)公正的最后一道防線”，司法救濟(jì)以個(gè)案審理的方式，解決行政機(jī)關(guān)與所有者在征用及其補(bǔ)償問題上的爭議。而土地管理法規(guī)定，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議要先由縣級以上地方政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成再報(bào)批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)裁決，這里雖未否認(rèn)公民的訴權(quán)，但是煩瑣的前置程序往往迫使公民望而生畏而另做選擇。所以在行政訴訟法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政補(bǔ)償糾紛可以直接通過訴訟解決，如果雙方不能就補(bǔ)償數(shù)額達(dá)成一致，或相對人不服行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定，相對人就可以啟動(dòng)司法救濟(jì)程序，向人民法院提起訴訟。在行政補(bǔ)償制度框架中，行政權(quán)易于膨脹，其與公民權(quán)利直接接觸而具有侵犯性的特質(zhì)被充分地展現(xiàn)，此時(shí)司法救濟(jì)作為制約行政權(quán)膨脹之有效途徑就顯得尤為重要，幾乎所有的侵權(quán)行為都可以訴諸法院，法院都可以宣告原告的權(quán)利存在[11]。因此應(yīng)拓寬司法救濟(jì)途徑，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的能動(dòng)性，在行政補(bǔ)償制度框架內(nèi)搭建溝通協(xié)商的平臺，完善行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)機(jī)制。

（四）適時(shí)制定統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》。

越來越多的行政法學(xué)者主張?jiān)谶m當(dāng)?shù)臅r(shí)候制定一部統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》[12]。一是由于我國不承認(rèn)判例，因此無法像承認(rèn)判例法的國家，依靠判例不斷地構(gòu)筑、豐富和完善補(bǔ)償法的類型及原則。二是由于我國憲法不具有司法適用性，憲法條款不能在訴訟中直接引用。因此，為了保障行政相對人的合法權(quán)益，為了對行政相對人被行政機(jī)關(guān)合法行政行為侵害的權(quán)益予以合理補(bǔ)償，必須完善行政補(bǔ)償制度。從有效保障公民合法權(quán)益和健全、完善應(yīng)急處理制度的角度來看，應(yīng)盡快出臺《行政補(bǔ)償法》。

由于一部《行政補(bǔ)償法》不可能涉及應(yīng)該給予補(bǔ)償?shù)拿總€(gè)細(xì)節(jié)，它的作用應(yīng)該是解決行政補(bǔ)償制度中的一些基本問題，但涉及行政補(bǔ)償制度的一些具體問題時(shí)，仍然需要具體的單行的法律法規(guī)予以配合。我國執(zhí)法與司法各界都恪守“法無明文規(guī)定不補(bǔ)償”的準(zhǔn)則，因此，我國行政補(bǔ)償?shù)牧⒎Ｊ綉?yīng)當(dāng)是統(tǒng)一立法與單行立法相結(jié)合的模式。即在統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》中明確規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、指導(dǎo)思想、基本范圍、基本標(biāo)準(zhǔn)和基本程序等。具體的補(bǔ)償制度在符合《行政補(bǔ)償法》的前提下，可沿用單行法律、法規(guī)分散規(guī)定的方式，允許針對實(shí)際情況對專業(yè)領(lǐng)域的行政補(bǔ)償再做出具體規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。

結(jié)語

我國行政補(bǔ)償制度取得了一些成就，但也存在一些急需解決的問題，不僅是在立法與實(shí)踐上，而且是在理論基礎(chǔ)上存在很多有待研究和思考的問題，使得我國行政補(bǔ)償制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，為此，健全和完善行政補(bǔ)償立法，有利于強(qiáng)化我國行政補(bǔ)償?shù)姆ㄖ斡^念，使合法行政行為造成的損失能得到法律的保護(hù)和救濟(jì)，應(yīng)加快我國行政補(bǔ)償?shù)姆ㄖ七M(jìn)程，為加強(qiáng)社會(huì)主義法律體系的建設(shè)作出貢獻(xiàn)。

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