人口城鎮(zhèn)化進程中的公共治理困境

十八大之后，中央政府明確提出了新型城鎮(zhèn)化的概念，“新型”區(qū)別于過往的關(guān)鍵是以人文本，注重內(nèi)涵和質(zhì)量，力求突破過去那種以人口比例增加和規(guī)模擴張為主的城鎮(zhèn)化。換句話說，就是解決人在城市空間里生存、居住和發(fā)展的問題，實現(xiàn)城市居住生態(tài)公平、和諧的良性發(fā)展。目前，“人口城鎮(zhèn)化”是國內(nèi)學(xué)術(shù)界和媒體討論得最熱烈的話題之一，主要聚焦在人口城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略作用、影響因素和實現(xiàn)路徑上，角度不一，其中涉及最多的是制度變革、政策設(shè)計和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等幾個方面。類似的討論還在繼續(xù)，但這些討論都局限于解決問題的表面，很少涉及更深層次的公共決策和公共治理問題。也就是說，在既有的政治格局和制度安排下，人口城鎮(zhèn)化的公共選擇方向是什么？怎樣才能有效解決城市空間中不同群體之間的資源公平分配問題？回答這些問題，將超越人口城鎮(zhèn)化的政策信號意義，有助于探索一個具有長期性、建設(shè)性的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。

公共治理能力面臨嚴(yán)峻考驗

在政府的規(guī)劃目標(biāo)中，人口城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵是非常明確的。主要包括公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)支撐和居住環(huán)境等方面，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和不同規(guī)模城市之間的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)人的公平發(fā)展。可以看到，人口城鎮(zhèn)化強調(diào)的是人本身的流動、聚集和發(fā)展。在中國，推進城鎮(zhèn)化主要是由政府主導(dǎo)的。然而，人口城鎮(zhèn)化的規(guī)律完全不同于土地城鎮(zhèn)化，就像物質(zhì)資本和人力資本是完全不同的兩種資本一樣，物質(zhì)可以通過強權(quán)讓其轉(zhuǎn)移、再造、處置，而人本身的去留則要難得多。這無疑是對政府公共治理能力的一種考驗，也是對現(xiàn)有公共管理模式的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在以下四個方面：

首先，在規(guī)則改變和制度變革的動機方面，政府缺少推進人口城鎮(zhèn)化的內(nèi)在激勵。土地城鎮(zhèn)化可以為地方政府帶來巨大利益和政績顯示，而人口城鎮(zhèn)化更多需要政府投入在大量看不見的公共服務(wù)上。盡管新一屆中央政府提出了不以GDP作為政績考核的主要指標(biāo)，而且各地方政府也都爭相回應(yīng)，但在現(xiàn)有的政治體制下，可以量化的經(jīng)濟指標(biāo)仍然難以被取代。地方政府有多大動力和能力突破目前的公共財稅和政績考核體制，不但取決于中央政府改革決心和政治智慧，還取決于經(jīng)濟發(fā)展的狀況。因此，在轉(zhuǎn)型成功以前，經(jīng)濟效益仍然是政府的最大動力，社會效益是讓位于經(jīng)濟效益的。

其次，政府缺乏大量有強烈公共服務(wù)意識和專業(yè)治理能力的官員。在城鄉(xiāng)差距和收入差距日益擴大的今天，公務(wù)員的招考和選拔機制已經(jīng)逐步淪為社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和官僚體制的“奴仆”，加之勞動力要素市場的嚴(yán)重扭曲，導(dǎo)致公務(wù)員隊伍的人力資本與實際需求嚴(yán)重不匹配。缺乏公共服務(wù)意識和專業(yè)能力的公務(wù)員，很難處理好人口城鎮(zhèn)化進程中的復(fù)雜狀況，尤其是面對身份認同、群體互動效應(yīng)等社會文化心理和行為的“軟”問題。

第三，城市利益結(jié)構(gòu)的極度不均衡，公共治理難以形成自組織能力。在世界很多國家的城市，人口城鎮(zhèn)化的道路也充滿曲折，但成功的案例都有一個共同點，就是城市社會結(jié)構(gòu)中的利益群體能夠相互制衡和談判，使得公共體制和私人安排之間可以達成一種解決長期性資源分配的解決方案。中國目前的狀況是，通過現(xiàn)有的政治體制，改革的既得利益者形成日益強大、穩(wěn)固的堡壘。而由于競爭規(guī)則的不公平，其他群體的談判能力被極大削弱，加之缺少自下而上的流動機制，導(dǎo)致社會階層在原有的路徑上固化，無法形成公共治理的有效組織結(jié)構(gòu)。

第四，公共決策缺乏民主機制的支持。公共治理不是通過威權(quán)行使的行政命令，也不是簡單交由市場來決定，而是一種政府、市場和社會三方互動的公共管理模式。它建立在市場原則、公共利益和合法性認同的基礎(chǔ)之上，強調(diào)多元、民主和協(xié)作。在中國的官僚文化中，“向上負責(zé)”的“一把手”文化根深蒂固。中國社會建立的是自上而下、等級分明的秩序，民主、制衡的治理理念還遠遠不是社會主流。因此，要在公共決策形成一種平等對話的合作機制還尚需長久時日。

公共治理水平?jīng)Q定城鎮(zhèn)化質(zhì)量

具體來看，人口城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容是農(nóng)民工變市民、城市居住生態(tài)以及人在城市空間中的發(fā)展問題。我國的公共治理水平將決定未來人口城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。目前，中國在推進人口城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的諸多問題，與政府部門缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的公共治理理念有關(guān)。一些公共政策經(jīng)常自相矛盾，大量治理措施流于形式和表面文章。如果不能深入問題的實質(zhì)，尋找帕累托效率改進的方向，中國的人口城鎮(zhèn)化演進可能還是無法脫離傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的“數(shù)字陷阱”，甚至還會出現(xiàn)逆城市化的趨勢。

例如，人口城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民工融入城市問題。農(nóng)民變市民，實質(zhì)上是一個社會身份的轉(zhuǎn)化和心理認同過程?！稗r(nóng)民工”這個概念是由戶籍制度及附著其上的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療等一系列制度所賦予的強制性身份，而且這一社會身份是會被下一代所繼承且具有先賦性的身份。因此，在制度政策、社交網(wǎng)絡(luò)和人力資本等因素?zé)o法同時與地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)移相配合時，農(nóng)民工的社會身份認同將在較長的歷史時期里處于角色轉(zhuǎn)換與身份轉(zhuǎn)變的錯位狀態(tài)。而這一身份認同也將直接傳遞給其子女，形成與城市兒童有著社會和心理隔閡的特殊身份群體。為了推進公共服務(wù)的均等化，避免農(nóng)民工及其后代子女形成“自我隔絕”的社會群體，很多地方政府從義務(wù)教育入手。通過財政補貼、規(guī)范或“收編”農(nóng)民工子弟學(xué)校等方式，加大對農(nóng)民工子女的教育投入，促進義務(wù)教育階段教育資源的均等化配置。然而，這些措施通常是短期、片面的，不是通過建立一套長效、動態(tài)均衡的機制來進行資源配置。這與政府、教育機構(gòu)和社會部門之間難以形成有效的交流互動，公共治理水平低下有關(guān)。

在城市居住生態(tài)方面，公共治理也可能由于缺乏足以抗衡城市既得利益群體的力量而長期鎖定在壟斷和強制的路徑上?？梢钥吹?，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是治污減排的綠色環(huán)保工程，更多體現(xiàn)的是政府意志而非民生需求。最突出的是例子是城市道路的翻新和改造，挖了修、建了拆，給百姓的道路出行長期制造不便，而且這種狀況并沒有改善的跡象。另外一個例子是大學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大學(xué)是一個城市的文化標(biāo)志和思想聚集地，但至今為止，國內(nèi)還沒有一所大學(xué)能夠提供達到國際水準(zhǔn)的校園生活體驗。樓宇大而無用，設(shè)施貴而不便，沒有文化氣息的校園比比皆是。即使諸如北大、清華等名校，也不能例外。公共投資巨大，但項目的規(guī)劃、設(shè)計和營造都沒有從使用者的體驗出發(fā)，造成城市居住生態(tài)普遍缺少人文關(guān)懷。

人口城鎮(zhèn)化的終極目標(biāo)，是為了實現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。人在城市空間里的發(fā)展，離不開公平、高效的公共服務(wù)，也需要有可持續(xù)、良好的就業(yè)環(huán)境的支持。提供就業(yè)支撐的是合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。以工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化，是中國改革開放以來城鎮(zhèn)化的主要路徑，使中國城鎮(zhèn)化率迅速從改革之初的17.92%，上升到2012 年的51.57%。其間，政府推進城鎮(zhèn)化的主要措施是政府為主導(dǎo)的招商引資、征地開發(fā)、建造工業(yè)園區(qū)等。這些措施一方面造就了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化，另一方面也留下了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩、環(huán)境污染、房價高企和資源短缺的問題，使城鎮(zhèn)化難以可持續(xù)發(fā)展。在推進以人為中心的新型城鎮(zhèn)化的過程中，需要尋找與地理稟賦、公共服務(wù)水平和市場條件相匹配的產(chǎn)業(yè)作為支撐，這對政府的決策水平和治理能力提出了很高的要求。從某種意義上說，人口城鎮(zhèn)化無異于一次轉(zhuǎn)型變革，需要政府從慣常思維中跳出來，“放下身段”，貼近大眾。通過制度變革、政策創(chuàng)新和理念變革，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

人在城市里聚集，集聚的持續(xù)動力之源歸根到底與人的需求有關(guān)。洞悉人的需求，體現(xiàn)人在城市空間中的生存和發(fā)展訴求，協(xié)調(diào)城市可持續(xù)發(fā)展中公共利益和私人利益的矛盾，既非政府一己之長，也不是市場化本身就能達到，而應(yīng)該是一種政府規(guī)劃、市場主導(dǎo)和民眾自由選擇的合力結(jié)果。

（作者單位東南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院。本文受到教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目（11YJCZH055）的資助）