創(chuàng)新預算打破國企改革掣肘

國有資本經(jīng)營預算是為了提高國有經(jīng)濟效率，而不是單純提高國有經(jīng)濟比重，是為了提高國有企業(yè)競爭力，而不是盲目做大國有企業(yè)。國有資本經(jīng)營預算工作及其管理不應是權(quán)宜之計，要立足于眼前，著眼于長遠。因此，國有資本經(jīng)營預算近期目標是推動國企改革深化與國有經(jīng)濟布局優(yōu)化調(diào)整，中長期目標是支持經(jīng)濟可持續(xù)增長與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，兩者要相互協(xié)調(diào)。

要盡快啟動與“國家五年發(fā)展規(guī)劃”相同步或5-10年國有資本經(jīng)營中長期預算的編制，確定國有控股上市公司的國有股減持比例及減持計劃，逐年增加變現(xiàn)收入，依托國有資本間接支出設立多家產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，實現(xiàn)直接支出與間接支出的有機結(jié)合，通過創(chuàng)新國有資本預算管理手段推動國企加快產(chǎn)權(quán)多元化改革。

提高預算收入

減持國有股，征收35%-45%紅利

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，國有經(jīng)濟的主導地位更多意味著國有經(jīng)濟的活力、控制力和影響力的提高。因此，國有資本經(jīng)營預算調(diào)控功能的發(fā)揮應當重點著眼于高效率、高質(zhì)量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的國有經(jīng)濟布局的構(gòu)建，而非單純提高國有經(jīng)濟比重。同時，與國有企業(yè)尤其是一些大型壟斷行業(yè)企業(yè)已成為“無所不能及”的強勢市場競爭主體和“經(jīng)濟獨立王國”相伴而生的，是國有企業(yè)對主營業(yè)務發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新能力以及國際競爭力提升等關(guān)鍵、核心問題的忽視甚至漠視。一大批“大而不強”、“大而無技術(shù)創(chuàng)新能力”、“大而無國際競爭能力”的國有企業(yè)已經(jīng)或正在成為我國國有經(jīng)濟、國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展道路上的絆腳石，成為部分產(chǎn)業(yè)、行業(yè)產(chǎn)能過剩的罪魁禍首。

因此，國有資本經(jīng)營預算應當重點支持國有企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和競爭力提升，堅決制止并反對國有企業(yè)的盲目跨界擴張，推動國有企業(yè)實現(xiàn)“由大到強”的轉(zhuǎn)變。由此，需要圍繞國有資本經(jīng)營預算的近期目標與中長期目標而設計改革思路：應著眼于提高國有經(jīng)濟效率與國有企業(yè)競爭力；不斷擴大國有資本經(jīng)營預算規(guī)模，及時調(diào)整預算的支出方向與支出方式。

國有資本預算管理改革要從提高國有資本經(jīng)營預算年度收入入手，做大國有資本經(jīng)營預算年度規(guī)模，為國有資本經(jīng)營預算的近期及中長期目標實現(xiàn)創(chuàng)造條件。首先要擴大征收范圍并提高征收比例。國有資本經(jīng)營預算實施的前五年，基于各種因素的綜合考慮，紅利征收并未覆蓋全部國有企業(yè)。隨著各項管理工作的逐步成熟和企業(yè)上交紅利意識明顯增強，應當考慮逐步擴大國有資本經(jīng)營預算的征收范圍，并在未來5-15年內(nèi)實現(xiàn)征收的全覆蓋。同時，還應考慮通過未來5-10年的努力把紅利征收比例提高到35%-45%的上限區(qū)間并進一步細化相關(guān)分類標準。其次要以存量盤活提高收入規(guī)模。盤活巨額國有資產(chǎn)是實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預算收入快速、大幅提高的最直接、最有效手段。

各級財政部門應盡快著手研究并編制國有資本變現(xiàn)的年度預算和中長期預算，對巨額國有資產(chǎn)存量盤活的規(guī)模和步驟作出全面規(guī)劃并設計具體量化指標。在盤活存量國資的預算中，有針對性地出售部分國有資產(chǎn)與減持部分國有股權(quán)，必須落實到具體產(chǎn)業(yè)及具體企業(yè)上。

國有資本經(jīng)營預算的支出結(jié)構(gòu)、支出方向、優(yōu)先保障哪類支出以及采取何種方式進行支出，都直接決定了國有資本經(jīng)營預算作用是否偏離目標、是否能夠充分發(fā)揮甚至放大其效應。要站在中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型及全面建成小康社會的高度，合理調(diào)整支出方向并明確支出重點，不斷創(chuàng)新支出方式。具體而言，應改變“取之國企用之國企”的做法。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和國企改革的不斷深化，“打破壟斷、公平競爭”成為基本要求。國有資本經(jīng)營預算應當順應這一變化和基本要求，在支出7f3cef4591a2e08fe927c8a26a6dec2c7a4d1e0cbce3ddfc9b28271bb857f295方向上打破所有制界限，實現(xiàn)支出模式從“取之國企用之國企”向“取之國企用之企業(yè)競爭力提升”、“取之國企用之國民經(jīng)濟”、“取之國企用之經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。其次，資本性支出可以引入間接支出。國有資本經(jīng)營預算實施初期，直接支出成為資本性支出的唯一方式。而這種行政主導色彩較濃的直接支出方式只能解決個別國有企業(yè)的“一時之需”，不能真正實現(xiàn)國有企業(yè)和國有經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。應盡快改變這種單一方式的支出現(xiàn)狀，引入以市場和需求為導向的間接支出方式，實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預算直接支出和間接支出的有機結(jié)合，使其在更大、更廣范圍內(nèi)發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿功能。

打破利益集團掣肘

以“大預算規(guī)劃”推動國企改革

國有資本經(jīng)營預算管理改革的深化，除了要明確基本思路，重要的是如何具體推進。必須要著眼于打破部門利益及某些國有企業(yè)已經(jīng)成為特殊利益集團的掣肘，突破只搞年度預算的做法，關(guān)注國有資本的經(jīng)濟社會效應及國有資本經(jīng)營預算對國有經(jīng)濟與國有企業(yè)發(fā)展的引導，重視國有資本經(jīng)營中長期“大預算規(guī)劃”及概算編制，適時創(chuàng)新國有經(jīng)營預算管理手段。

國有資本經(jīng)營年度預算存在很大局限性，必須高度重視并編制與國有經(jīng)濟和國有企業(yè)發(fā)展直接相關(guān)聯(lián)的中長期定量規(guī)劃及概算即國有資本經(jīng)營中長期預算，也可以稱之謂“廣義國有資本經(jīng)營預算”，通過研究并編制國有資本經(jīng)營中長期預算，保證國有資本經(jīng)營年度預算有的放矢，實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預算對國有經(jīng)濟與國有企業(yè)發(fā)展的引導及調(diào)控。從預算編制的時間跨度上看，可以與“國家五年發(fā)展規(guī)劃”相一致，即以五年作為周期單位編制國有資本經(jīng)營中長期預算。當然，也可以不受“國家五年發(fā)展規(guī)劃”限制，研究并編制5-10年的中長期預算。

從預算編制的內(nèi)容上看，應當與經(jīng)濟周期以及中長期國家經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相一致，圍繞國有資本經(jīng)營預算的目標定位和作用發(fā)揮，重點對中長期內(nèi)國有資本經(jīng)營預算的收入范圍、構(gòu)成、規(guī)模增長，支出方向和重點、支出規(guī)模及其細化內(nèi)容等做出總體性規(guī)劃、明確實施步驟并設計具體的量化指標。從預算編制的方法上看，可以采取逐年滾動的編制方法，并在收支內(nèi)容結(jié)構(gòu)上與年度預算趨于一致，把中長期預算和年度預算密切結(jié)合起來。同時，探索并建立公共財政預算與國有資本經(jīng)營預算之間的對接機制，使國有資本經(jīng)營預算成為國企改革深化進程中的主要成本提供者，是解決目前針對國企支出安排交叉重復與公共財政支出缺口并存矛盾的有效途徑。可以依托國有資本經(jīng)營中長期預算對二者對接的計劃、實施步驟、對接方法進行總體設計并將其具體量化到國有資本經(jīng)營年度預算中加以執(zhí)行。

國有資本經(jīng)營預算收入規(guī)模，必須與國有經(jīng)濟總量、國有企業(yè)實現(xiàn)利潤總額相適應。不斷擴大國有資本經(jīng)營預算征收的范圍、大幅度提高國企紅利征收比例，可以把國有資本經(jīng)營年度預算收入規(guī)模從300-800億提高到1200-1500億。如果國有資本經(jīng)營年度預算收入規(guī)模達不到3000-5000億，就難以實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預算對國有經(jīng)濟與國有企業(yè)發(fā)展的引導及調(diào)控。

具體而言，首先要不斷擴大預算征收范圍，既包括橫向涵蓋的企業(yè)范圍，也包括縱向同一企業(yè)中征收所延伸到的下級公司的范圍，從現(xiàn)在只向中央直接管理的一級企業(yè)收取擴大到向國有企業(yè)下屬的獨立核算的一級子公司或二級子公司收取。其次要分類并有重點地提高紅利征收比例，在未來5-10年內(nèi)把資源類國有企業(yè)的紅利征收比例逐步提高到35%-45%的范圍；一般競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)紅利征收比例可提高到25%-35%的范圍；軍工和科研企業(yè)的特殊職能決定了其紅利征收比例不可太高，最多提高到15%。再次，依托資本市場盤活國有資產(chǎn)存量。與超過20萬億的國資存量相比，不到1000億的中央國有資本經(jīng)營預算收入規(guī)模明顯太小。盤活巨額國有資產(chǎn)存量，是擴大國有資本經(jīng)營預算收入規(guī)模最直接、最快捷的方法之一。一方面可以依托發(fā)展相對成熟的證券市場確定減持計劃，實現(xiàn)部分國有股的減持變現(xiàn)；另一方面可以通過產(chǎn)權(quán)交易市場出售、處置部分閑置、運行效率低下或待處置的存量資產(chǎn)。

國有資本經(jīng)營預算要更加重視國有資本經(jīng)營預算的支出方向把握與支出方向優(yōu)化。應該著眼于國家產(chǎn)業(yè)政策與國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，打破原有的支出限制，擴大支出范圍、明確支出方向和重點。從支出方向上看，應當打破所有制和地域界限，著重支持國家產(chǎn)業(yè)政策重點扶持的如軍工、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等和國有經(jīng)濟優(yōu)先布局的領(lǐng)域與行業(yè)。堅決避免國有資本流入國家明確國有資本退出的領(lǐng)域、落后產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能過剩行業(yè)等。未來還應逐步增加在社會保障、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等民生領(lǐng)域的其他相關(guān)支出。從支出的重點項目上看，應重點加大對企業(yè)兼并重組、技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能減排、競爭力提升等相關(guān)項目的支出規(guī)模和扶持力度。同時，還應該就預算支出中的資本性支出進行創(chuàng)新探索，依托國有資本間接支出設立各類產(chǎn)業(yè)基金，完善國有資本經(jīng)營預算支出方式。

在國有資本經(jīng)營預算與國有企業(yè)發(fā)展的關(guān)系中，國有資本經(jīng)營預算應該能夠引導并推動國企進行產(chǎn)權(quán)多元化改革。國企尤其央企產(chǎn)權(quán)多元化改革的停滯，不僅會無限加大國企尤其央企的審計成本與監(jiān)督成本，而且會使一些已經(jīng)發(fā)展為特殊利益集團的國企成為國有資本經(jīng)營預算的障礙。因此，要通過創(chuàng)新國有資本經(jīng)營預算管理手段，引導并推動國企尤其央企加快產(chǎn)權(quán)多元化改革。

首先，把國有資本紅利征收比例調(diào)整與國企尤其央企產(chǎn)權(quán)多元化改革掛鉤，按照國有經(jīng)濟的發(fā)展目標合理確定國有資本退出的領(lǐng)域和退出時間，編制5-10年的國有資本經(jīng)營中長期預算，有計劃、分步驟地確定國有資本的退出領(lǐng)域和退出時間。在明確退出的領(lǐng)域，可以大幅提高紅利征收比例，通過這種方式有計劃地收回國有資本，稀釋國有股權(quán)占比，適時引入其他各類形式的優(yōu)質(zhì)資本進入，推動實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化、多樣化。如果在規(guī)定時間內(nèi)通過提高征收比例仍然未能完成退出任務，可以再通過產(chǎn)權(quán)交易市場出售剩余資產(chǎn)。

其次，把國有資本支出方向及方式與國企尤其央企產(chǎn)多元化改革掛鉤，通過加大國有資本經(jīng)營預算的支出約束，也可以逆向激發(fā)企業(yè)加快產(chǎn)權(quán)多元化改革的動力和積極性。對于產(chǎn)權(quán)多元化改革進展較好的企業(yè)，應當優(yōu)先支持甚至可以適當加大支持力度；對于一些改革較慢甚至不支持、不配合改革的國有企業(yè)，國有資本經(jīng)營預算將不予支持。從支持方式上看，可以從預算支出中直接列支與國企產(chǎn)權(quán)多元化改革相關(guān)的支出，如兼并重組支出、改革補助支出等，幫助國企解決產(chǎn)權(quán)多元化過程中可能遇到的資金不足問題。

（作者系財政部財政科學研究所博士生導師）