中國(guó)土地資源價(jià)格扭曲：影響、成因及對(duì)策

摘 要：價(jià)格扭曲造成中國(guó)土地資源的宏觀配置失衡和空間結(jié)構(gòu)不合理，城市建設(shè)用地投入和企業(yè)微觀配置也受到影響。究其原因可以發(fā)現(xiàn)，土地資源價(jià)格的扭曲既與土地征收補(bǔ)償制度的不完善有關(guān)，也與土地財(cái)政、地方政府招商引資和城市建設(shè)等涉及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問題有關(guān)。要理順土地資源價(jià)格，就必須完善現(xiàn)行的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度，并調(diào)整中央和地方的收入分配比例，改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。同時(shí)還要健全法律法規(guī)，規(guī)范城市建設(shè)用地的定價(jià)方式。

關(guān)鍵詞：土地資源 價(jià)格扭曲 影響 成因 對(duì)策

經(jīng)過三十多年的市場(chǎng)化取向改革，中國(guó)已基本建立了涵蓋土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移、土地所有權(quán)出讓和土地使用權(quán)出讓的相對(duì)完整的土地市場(chǎng)體系。市場(chǎng)已成為土地資源配置的主要方式。但是，中國(guó)土地市場(chǎng)并不完善，一些影響市場(chǎng)作用有效發(fā)揮的問題尚未完全解決，土地資源價(jià)格扭曲就是其中比較突出的問題。價(jià)格扭曲是價(jià)格與機(jī)會(huì)成本的背離，其結(jié)果是稀缺資源的配置無法達(dá)致最優(yōu)狀態(tài)，嚴(yán)重的價(jià)格扭曲還會(huì)使社會(huì)成員的福利遭受損失。鑒于此，本文試圖就中國(guó)土地資源價(jià)格扭曲的影響和成因進(jìn)行分析，并探尋理順土地資源價(jià)格的對(duì)策。

一、土地資源價(jià)格扭曲的影響

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格是引導(dǎo)資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置的信號(hào)。價(jià)格扭曲致使中國(guó)土地市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)失真，土地資源的宏觀配置、空間結(jié)構(gòu)、城市公共用地投入和企業(yè)微觀配置均受到不同程度的影響。

（一）造成城鎮(zhèn)土地資源的宏觀配置總量不均衡

價(jià)格扭曲對(duì)土地資源宏觀配置的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是使農(nóng)業(yè)用地縮減。由于征地補(bǔ)償費(fèi)用過低，村集體土地容易被大量征收用于各類開發(fā)。這種狀況不僅造成土地的粗放型使用和土地資源的浪費(fèi)，還引起耕地大量流失，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地總量的縮減，進(jìn)一步加劇了中國(guó)人多地少的矛盾。二是引起城鎮(zhèn)土地供需總量失衡。地方政府利用自己在土地出讓市場(chǎng)的賣方壟斷力量影響城市土地的供應(yīng)數(shù)量，采取限量和“非飽和”的土地供給政策，使土地的總供應(yīng)量低于市場(chǎng)的有效需求數(shù)量，人為制造土地市場(chǎng)的供求緊張局面，推高土地出讓價(jià)格以獲取高額的土地收益。地方政府的這種行為不但直接引起中國(guó)城市土地總供給和總需求之間的缺口，還推動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)商為防止土地價(jià)格上升而大量囤積土地，強(qiáng)化了城市土地供需總量之間的失衡。

（二）導(dǎo)致城市土地資源配置的空間結(jié)構(gòu)不合理

赫德的土地價(jià)值理論認(rèn)為，城市地域的任何一級(jí)土地都具有租金而且都不同，任何具有效應(yīng)的用途都可以對(duì)城市內(nèi)任意區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)，而所有的土地都會(huì)出租給愿意付出最高地租者。根據(jù)這一理論，城市土地的空間結(jié)構(gòu)應(yīng)依據(jù)租金從高到低的順序排列，形成以城市中心為圓心多層同心圓。依據(jù)租金的高低，商業(yè)區(qū)應(yīng)位于市區(qū)中心，零售業(yè)和金融業(yè)的辦公場(chǎng)所分布于商業(yè)區(qū)外圍，然后是以政府部門為首的各類事業(yè)單位和學(xué)校，占地面積較大的各類工業(yè)區(qū)居于同心圓的最外層。這是遵循土地租金最大化的最優(yōu)配置原則。然而，中國(guó)城市的土地空間配置并沒有考慮土地區(qū)位租金高低的差異，政府部門、各種事業(yè)單位和學(xué)校往往占據(jù)了城市土地租金最高的地帶，商業(yè)和金融業(yè)反而位于租金較低的區(qū)域。這種配置具有明顯的缺點(diǎn)：第一，有限的城市土地并不能很好地發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，無法為政府帶來更多的土地租金收入；第二，容易帶來城市整體布局混亂，不利于城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，第三，形成城市粗放型經(jīng)營(yíng)，制約了城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這種狀況的出現(xiàn)，除了歷史因素，主要原因還在于土地資源價(jià)格的扭曲。

（三）致使城市公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)土地投入不足

城市的健康發(fā)展，不僅是經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)是城市居民與環(huán)境相和諧的發(fā)展。這必然要求城市土地資源的配置必須考慮公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)土地的需求?；A(chǔ)設(shè)施主要體現(xiàn)為道路的建設(shè)對(duì)土地的需求，公共設(shè)施主要是公園、綠地等休閑場(chǎng)所對(duì)土地的需求。衡量這兩個(gè)方面投入的基本指標(biāo)為交通用地占比、人均擁有道路面積和城市人口擁有綠地面積。國(guó)外對(duì)城市交通用地投入的一般水平是30%左右，中國(guó)目前的交通用地投入僅為26%。以人均擁有道路面積衡量，國(guó)外的平均水平是17.8m2，目前中國(guó)人均只有10.6 m2，與世界平均水平還存在較大的差距。這也說明中國(guó)在城市道路建設(shè)方面的土地投入整體水平還比較低。城市人口擁有的綠地面積，發(fā)達(dá)國(guó)家的一般水平為12m2—20m2/人，莫斯科為44.0 m2，倫敦達(dá)到22.8 m2，巴黎為24.7 m2，紐約為19.2 m2，這些世界主要城市的人口擁有綠地面積都接近或超過了一般發(fā)達(dá)國(guó)家人口擁有綠地面積的上限。中國(guó)城市人口所擁有的綠地面積僅為11.18 m2，遠(yuǎn)低于世界平均水平。這種狀況的形成有兩方面的原因：其一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和改革開放之初國(guó)家把城市工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在了首位，忽視了對(duì)城市發(fā)展的總體規(guī)劃。其二是土地獲取和出讓中的剪刀差收益，價(jià)格扭曲導(dǎo)致土地征收和出讓之間存在明顯的剪刀差，用于贏利性開發(fā)能獲得可觀的收益。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)收益卻很低，甚至接近于零。因此，地方政府更傾向于將稀缺的城市土地資源用于各種贏利性的開發(fā)，公共基礎(chǔ)設(shè)施用地的投入自然會(huì)出現(xiàn)不足的狀況。

（四）不利于企業(yè)的微觀配置

在現(xiàn)行的考核方式下，中國(guó)地方政府的政績(jī)主要通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平體現(xiàn)。這一考核方式使各地方政府把地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為首要目標(biāo)，通過各種方式推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而招商引資是短期內(nèi)促進(jìn)GDP增長(zhǎng)的最好方式，因此地方政府往往以較低的土地價(jià)格吸引企業(yè)投資建廠。根據(jù)產(chǎn)品的技術(shù)含量高低，企業(yè)可以分為低技術(shù)含量和低附加值的“雙低”企業(yè)和高技術(shù)含量和高附加值的“雙高”企業(yè)。從經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度考慮，引入“雙高”企業(yè)是最優(yōu)的，但是這類企業(yè)面臨的技術(shù)約束較強(qiáng)，對(duì)土地價(jià)格并不敏感，引進(jìn)難度較大。而“雙低”企業(yè)面臨的技術(shù)約束低，對(duì)土地等資源要素價(jià)格變動(dòng)的反應(yīng)比較敏感，在地價(jià)足夠優(yōu)惠時(shí)很容易引進(jìn)，短期內(nèi)也會(huì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提供就業(yè)崗位。因而，地方政府往往以極低的土地價(jià)格引入眾多的“雙低”企業(yè)。這類企業(yè)的進(jìn)入易造成土地資源的超額需求和過度使用。低技術(shù)含量企業(yè)的存在也會(huì)影響一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，不利于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。另外，低附加值企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況變動(dòng)比較敏感，國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)走低時(shí)，這類企業(yè)很容易退出投資，造成土地的閑置和浪費(fèi)。

二、土地資源價(jià)格扭曲的成因

造成中國(guó)土地資源價(jià)格扭曲的原因是多方面的，既有制度層面的因素，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的因素。概括而言，主要涉及土地征收補(bǔ)償制度、土地財(cái)政、招商引資和城市建設(shè)四個(gè)方面的原因。

（一）土地征收補(bǔ)償制度本身的缺陷

中國(guó)土地管理法規(guī)定，只有國(guó)家可以根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要將農(nóng)村集體所有土地變更為國(guó)家所有，國(guó)家對(duì)原土地使用者給予相應(yīng)的補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用由國(guó)家根據(jù)土地的原用途確定。土地管理法的這一規(guī)定從制度上明確了農(nóng)村集體土地權(quán)益變更的權(quán)力主體，有利于保護(hù)有限的耕地資源，同時(shí)對(duì)防止土地資源浪費(fèi)和實(shí)現(xiàn)土地集約利用也具有積極的作用。但是，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用按原用途確定的規(guī)定是有缺陷的。因?yàn)檗r(nóng)村土地主要是農(nóng)業(yè)用地，按原用途補(bǔ)償就是按農(nóng)作物年產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償。這種征補(bǔ)費(fèi)用確定方式既不反映市場(chǎng)供需狀況，也不體現(xiàn)土地資源的稀缺屬性，完全是現(xiàn)行制度下人為的結(jié)果，所確定的征收補(bǔ)償費(fèi)用必然會(huì)偏離市場(chǎng)均衡價(jià)格，造成土地價(jià)格的制度性扭曲。

（二）分稅制改革后地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴

分稅制改革之后，中國(guó)地方政府開始面臨財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的難題，相對(duì)于不斷膨脹的事權(quán)支出，既定的財(cái)政收入總是顯得捉襟見肘。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資金投入的需要，又加劇了地方政府的財(cái)政緊張局面。如何實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)成為每屆地方政府面臨的難題。1998年實(shí)施的住房貨幣化改革讓地方政府看到了手中土地的價(jià)值，開始通過賣地解決財(cái)政困難。隨著2000以來房地產(chǎn)價(jià)格的持續(xù)上揚(yáng)，土地財(cái)政收入對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)不斷上升，已由2001年的16.7%躍至2012年的42.2%，地方政府已對(duì)土地財(cái)政形成依賴。盡管房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)火爆催生了不斷增長(zhǎng)的土地需求，但是地方政府卻采取限量投放的方式控制土地供給，以獲得可觀的財(cái)政收入。這種供需不對(duì)稱的狀況最終導(dǎo)致價(jià)格偏離市場(chǎng)均衡水平，形成土地財(cái)政誘致的價(jià)格扭曲。

（三）招商引資催生的土地非市場(chǎng)化出讓

改革開放以來，土地在中國(guó)地方政府的招商引資中扮演了重要的角色。為促進(jìn)地方工業(yè)發(fā)展，中國(guó)地方政府不僅低價(jià)征地建立各類工業(yè)園區(qū)，還制定實(shí)施一系列優(yōu)惠的土地政策吸引投資。協(xié)議出讓、行政劃撥等非市場(chǎng)化的土地出讓方式，以及違規(guī)降低工業(yè)用地價(jià)格，是地方政府優(yōu)惠土地政策的核心舉措。這些非市場(chǎng)化的土地出讓盡管促進(jìn)了地方的招商引資，有利于短期內(nèi)“GDP”的最大化，但是，不惜成本，以行政方式取代市場(chǎng)，壓低工業(yè)用地的價(jià)格的行為，最終使得土地資源的價(jià)格大大扭曲（低于正常市場(chǎng)價(jià)格）。

（四）城市建設(shè)驅(qū)動(dòng)下的土地低價(jià)投資

近年來，中國(guó)的地方政府開始采取市場(chǎng)化的方式進(jìn)行城市建設(shè)。政府只對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行總體規(guī)劃，然后對(duì)開發(fā)地帶招商，由房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)規(guī)劃區(qū)域進(jìn)行建設(shè)。由于企業(yè)是趨利的，政府的城市建設(shè)規(guī)劃要求和地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的利潤(rùn)最大化目標(biāo)并不一致。要滿足政府城市建設(shè)規(guī)劃的要求，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的利潤(rùn)最大化的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。要不影響房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的利潤(rùn)最大化目標(biāo)，城市建設(shè)規(guī)劃的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，地方政府往往以較低的土地價(jià)格吸引房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與城市建設(shè)。土地低價(jià)投資的好處是推動(dòng)了城市建設(shè)的發(fā)展，但也造成了土地資源價(jià)格的人為扭曲。

三、理順土地資源價(jià)格的對(duì)策

（一）完善土地征收補(bǔ)償制度，實(shí)現(xiàn)集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)用

確定的市場(chǎng)化中國(guó)現(xiàn)行土地征補(bǔ)制度的主要缺陷是定價(jià)非市場(chǎng)化，補(bǔ)償費(fèi)用確定只考慮原用途，忽略了土地出讓后的預(yù)期用途和土地市場(chǎng)的供需狀況，造成土地價(jià)格的扭曲。解決問題的關(guān)鍵是完善村集體土地征收補(bǔ)償制度，確立按土地預(yù)期實(shí)際用途由市場(chǎng)定價(jià)的補(bǔ)償方式。

（二）調(diào)整中央地方收入分配比例，改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴

土地財(cái)政的根源是國(guó)家實(shí)施分稅制改革后的地方政府財(cái)政困難。因此，要解決土地財(cái)政造成的價(jià)格扭曲，就應(yīng)當(dāng)調(diào)整現(xiàn)行分稅制下中央和地方的分配比例，增加地方政府的財(cái)政收入，同時(shí)還應(yīng)建立事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配的制度，減輕地方政府的財(cái)政支出壓力，使地方政府逐步擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。

（三）規(guī)范地方政府的招商引資行為

要防止招商引資中非市場(chǎng)化的土地出讓引起的價(jià)格扭曲，就應(yīng)規(guī)范地方政府的招商引資行為。為此要做好兩個(gè)方面的工作：一是建立涉及利用土地招商引資的制度，嚴(yán)格限制非市場(chǎng)化的土地出讓；二是設(shè)定招商引資門檻，避免對(duì)土地政策比較敏感的“雙低”企業(yè)的進(jìn)入。

（四）健全法律法規(guī)，規(guī)范城市建設(shè)用地的定價(jià)方式

國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法律對(duì)涉及城市建設(shè)土地使用規(guī)定的缺失，是造成地方政府以低價(jià)吸引開發(fā)商推進(jìn)城市建設(shè)的主要原因。因此，要解決因城市建設(shè)造成的土地資源價(jià)格扭曲，就應(yīng)健全涉及城市建設(shè)土地使用的法律法規(guī)建設(shè)，通過法律手段規(guī)范城市建用地的定價(jià)方式。

（五）從法律上明確土地產(chǎn)權(quán)主體，解決土地所有權(quán)的虛置問題

在中國(guó)現(xiàn)行的土地制度下，不論是國(guó)有土地還是農(nóng)村集體所有土地，都存在土地產(chǎn)權(quán)主體不明導(dǎo)致的土地所有權(quán)虛置問題。土地所有的權(quán)的虛置是直接造成土地資源價(jià)格扭曲和與土地交易相關(guān)的各種問題的根本原因所在。因此，必須徹底修改現(xiàn)有法律關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，從法律上解決土地所有權(quán)的虛置。

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責(zé)任編輯：曉途