城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下轉(zhuǎn)制社區(qū)的管理

一、社區(qū)概述

（一）社區(qū)含義

1887年，德國社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出“Community”的概念，我國社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通于20世紀(jì)30年代初將其譯為“社區(qū)”。鄭杭生（2002）提出社區(qū)是進(jìn)行一定的社會(huì)活動(dòng)、具有某種互動(dòng)關(guān)系和共同文化維系力的人類群體及其活動(dòng)區(qū)域。社區(qū)一般包含四層含義：（1）社區(qū)占有一定的地域；（2）社區(qū)的存在總離不開一定的人群；（3）社區(qū)中共同生活的人們由于由于某些共同利益，具有共同的需要而結(jié)合起來進(jìn)行生產(chǎn)和其他活動(dòng)；（4）社區(qū)的核心內(nèi)容是社區(qū)中人們的各種社會(huì)活動(dòng)及其互動(dòng)關(guān)系。也有人認(rèn)為，社區(qū)通常指以一定地理區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的社會(huì)群體，強(qiáng)調(diào)“共同體”這一人群要素。

（二）社區(qū)類型

鄭杭生（2002） 闡述了我國社區(qū)主要有四種形式：

城市社區(qū)，指在特定的區(qū)域內(nèi)，由從事各種非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的密集人口所組成的社會(huì)。

農(nóng)村社區(qū)，指居民以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要謀生手段的區(qū)域社會(huì)。

小城鎮(zhèn)社區(qū)，是以一批并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)的人口為主體組成的社區(qū)。它們既具有與農(nóng)村社區(qū)相依的特點(diǎn)，又都與周圍農(nóng)村保持著不可缺少的聯(lián)系。

城鄉(xiāng)聯(lián)合社區(qū)，是城市社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)的結(jié)合。在我國主要表現(xiàn)為市帶縣的法定社區(qū)。

二、轉(zhuǎn)制社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）轉(zhuǎn)制社區(qū)產(chǎn)生的背景

20世紀(jì)90年代中后期開始，隨著我國城市化水平的不斷提高和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的開展，一個(gè)正在發(fā)生體制轉(zhuǎn)型的“農(nóng)村”卻不自覺地從人們的視線中淡去，這就是由原來村鎮(zhèn)轉(zhuǎn)制而成的城市社區(qū)——轉(zhuǎn)制社區(qū)。同時(shí)，全國各大中城市開始了城中村改制的探索、“撤鎮(zhèn)設(shè)街”、“撤村建店”逐步鋪開，城中村也演變成了向現(xiàn)代化城市區(qū)域邁進(jìn)的轉(zhuǎn)制社區(qū)。

（二）轉(zhuǎn)制社區(qū)的含義

轉(zhuǎn)制社區(qū)，即城鄉(xiāng)聯(lián)合社區(qū)的一種形式，是指在城市化過程中由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變過程中形成的社區(qū)，它是既兼有城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的特點(diǎn)但又不同于城鄉(xiāng)社區(qū)的特殊社區(qū)。對(duì)于轉(zhuǎn)制社區(qū)的含義，學(xué)者們有不同的意見。曹國棟（2006）認(rèn)為，轉(zhuǎn)制社區(qū)是推行城中村改制、全面實(shí)現(xiàn)城市化過程中出現(xiàn)的一種類型獨(dú)特的社區(qū)，它有別于城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)，同時(shí)又兼具兩者的特征，是過渡階段的產(chǎn)物。李永偉（2007）提出，轉(zhuǎn)制社區(qū)就是政府為推進(jìn)城市化發(fā)展，對(duì)“城中村”及城市周邊村鎮(zhèn)進(jìn)行改制，將原有城鄉(xiāng)二元管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾淼膯我惑w制，實(shí)行有別于城市社區(qū)管理的一種過渡性社區(qū)。

轉(zhuǎn)制社區(qū)的前身是城中村，它由農(nóng)村轉(zhuǎn)化而來，其“轉(zhuǎn)”具體體現(xiàn)為以下四個(gè)方面：把村委會(huì)轉(zhuǎn)成居委會(huì)；把農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民；把集體土地轉(zhuǎn)為國有土地；把集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為股份制企業(yè)。我國的城鄉(xiāng)差距較大，轉(zhuǎn)制社區(qū)的出現(xiàn)為縮小城鄉(xiāng)差距提供了新的途徑。筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)制社區(qū)不同于轉(zhuǎn)型社區(qū)，它是在新農(nóng)村建設(shè)過程中，一種由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的過渡性社區(qū)，同時(shí)兼有農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)兩種性質(zhì)，其本為農(nóng)村，義在轉(zhuǎn)制，而轉(zhuǎn)型社區(qū)是我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變而出現(xiàn)的社區(qū)。

（三）我國對(duì)轉(zhuǎn)制社區(qū)的研究現(xiàn)狀

轉(zhuǎn)制社區(qū)是我國城市化過程中出現(xiàn)的一種社區(qū)類型，它是新農(nóng)村建設(shè)、城市化發(fā)展的一個(gè)縮影。目前我國對(duì)社區(qū)的研究主要集中在農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)，關(guān)于轉(zhuǎn)制社區(qū)問題的探討和研究還較少。轉(zhuǎn)制社區(qū)主要出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，以廣州省黃浦區(qū)為典型代表。目前對(duì)轉(zhuǎn)制社區(qū)的研究主要有如下幾個(gè)方面：

一是轉(zhuǎn)制過程中相關(guān)要素的變化，主要關(guān)注該過程中社區(qū)管理體制、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)參與、市民化等方面的變化；二是運(yùn)用治理論從公民社會(huì)和公共選擇等視角對(duì)轉(zhuǎn)制社區(qū)治理的態(tài)勢進(jìn)行分析；三是對(duì)我國社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中的社區(qū)治理的模式進(jìn)行考查，并總結(jié)出三種治理模式：城中村社區(qū)治理、鎮(zhèn)管社區(qū)治理模式、街居制社區(qū)治理模式；四是對(duì)轉(zhuǎn)制社區(qū)中的市民化問題進(jìn)行思考，強(qiáng)調(diào)居民在社區(qū)治理中存在著意識(shí)形態(tài)、文化素質(zhì)等方面缺陷，并對(duì)轉(zhuǎn)制社區(qū)居民之間的關(guān)系進(jìn)行了探討。

轉(zhuǎn)制社區(qū)是當(dāng)前我國城市化進(jìn)程中的特殊產(chǎn)物。農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、思想等方面存在著很大的差距，轉(zhuǎn)制社區(qū)不僅是農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變的一個(gè)橋梁，也促進(jìn)了協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在我國，轉(zhuǎn)制社區(qū)主要是從農(nóng)村演化而成的，自認(rèn)為沖破二元結(jié)構(gòu)體制，只掛有城市之名，卻無城市之實(shí)，轉(zhuǎn)制社區(qū)如何發(fā)展仍有漫漫長路。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下轉(zhuǎn)制社區(qū)的建設(shè)

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)涵

城市與農(nóng)村是兩種獨(dú)立的生活社區(qū)，他們不只是概念上的差別，而且在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面存在著差別?；谶@種差別及我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，2003年中國共產(chǎn)黨在十六屆三中全會(huì)上提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的重要思想，特別是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的提出，為建立轉(zhuǎn)制社區(qū)奠定了基礎(chǔ)。2007年6月7日《國家發(fā)展改革委關(guān)于批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的通知》將重慶和成都作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試點(diǎn)區(qū)域。至此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策在我國正式推行。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是按照城鄉(xiāng)公平協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，使農(nóng)村與城市擁有平等的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的發(fā)展權(quán)利，要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從整體上統(tǒng)一籌劃城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)的布局，優(yōu)化土地、勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等經(jīng)濟(jì)資源和教育、文化、衛(wèi)生、交通、水利等公共資源的配置逐漸建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療為主要內(nèi)容的社會(huì)保障制度，概括地說，就是要實(shí)行城鄉(xiāng)“要素統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、制度統(tǒng)一、主體公平、利益共享”。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策對(duì)轉(zhuǎn)制社區(qū)的影響

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的提出主要是摒棄重城市、輕農(nóng)村的思想，以工業(yè)化促進(jìn)農(nóng)業(yè)化，以城市發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。城市和農(nóng)村雖是兩種不同的經(jīng)濟(jì)體，但他們共同構(gòu)成了社會(huì)，不能把城市和農(nóng)村割裂開來發(fā)展，要發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)和輻射作用，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。相反，農(nóng)村發(fā)展滯后，也會(huì)限制城市的進(jìn)一步發(fā)展。只有統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展，社會(huì)才能進(jìn)步，建設(shè)和諧社會(huì)才有可能。

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)轉(zhuǎn)制社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

轉(zhuǎn)制社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)就是發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，社區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)是政治建設(shè)、文化建設(shè)的基礎(chǔ)。首先，轉(zhuǎn)制社區(qū)將農(nóng)民、市民集中到一起，給城鄉(xiāng)居民建立一個(gè)交流的平臺(tái)，建立共同的文化社區(qū)，縮小城鄉(xiāng)居民之間的差距，增強(qiáng)凝聚力。其次，轉(zhuǎn)制社區(qū)能夠?qū)⑥r(nóng)村、城市的各種生產(chǎn)要素和資源整合到一起，完善基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和共享。最后，轉(zhuǎn)制社區(qū)是連接城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的一座橋梁。它能夠整合城鄉(xiāng)資源，促進(jìn)人才、資金、信息技術(shù)在城鄉(xiāng)社區(qū)的流動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)轉(zhuǎn)制社區(qū)文化發(fā)展的影響

社區(qū)文化建設(shè)是轉(zhuǎn)制社區(qū)建設(shè)的重要組成部分，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策對(duì)轉(zhuǎn)制社區(qū)發(fā)展主要有以下兩方面作用：第一，轉(zhuǎn)制社區(qū)文化建設(shè)可以為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供精神動(dòng)力和智力保障，并為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的氛圍；第二，重視轉(zhuǎn)制社區(qū)的文化建設(shè)不僅能提高農(nóng)民的素質(zhì)和技能，豐富農(nóng)民的文化生活，提高質(zhì)量，也能促進(jìn)城鄉(xiāng)文化的交流，縮小城鄉(xiāng)居民的差距。

3.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對(duì)轉(zhuǎn)制社區(qū)社會(huì)發(fā)展的影響

隨著農(nóng)村改革的深化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)村將會(huì)出現(xiàn)更多的剩余勞動(dòng)力，這些剩余勞動(dòng)力如不得到轉(zhuǎn)移和安置，他們留在農(nóng)村或者進(jìn)入城市都會(huì)對(duì)農(nóng)村和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成極大的影響。建立轉(zhuǎn)制社區(qū)有利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)制社區(qū)以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，可以容納大量剩余勞動(dòng)力，對(duì)穩(wěn)定城鄉(xiāng)社區(qū)的發(fā)展起了一定的作用。

四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下轉(zhuǎn)制社區(qū)存在的問題

轉(zhuǎn)制社區(qū)經(jīng)過幾年的建設(shè)，雖然取得了一定的成就，但由于種種原因，如政策支持力度不夠、組織協(xié)調(diào)不力、各方利益沖突不斷等，在步入城市化進(jìn)程中仍然舉步維艱。由于沒有經(jīng)驗(yàn)可借鑒，轉(zhuǎn)制社區(qū)一度陷入困難，在建設(shè)過程中出現(xiàn)了不少問題。

（一）根深蒂固的二元結(jié)構(gòu)

在我國，由于城市化策略的失誤，造成城鄉(xiāng)格局的二元結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)制社區(qū)雖然是農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)的過渡形式，兼有二者的特征，但在社區(qū)中這種思想依然存在。在指導(dǎo)思想上，城市的整體利益與村鎮(zhèn)的地區(qū)本位主義并存，相互沖擊。在觀念上，城市社會(huì)化生產(chǎn)與小農(nóng)保守封閉也共存，阻礙了轉(zhuǎn)制社區(qū)的發(fā)展。在土地的利用上，工業(yè)用地與農(nóng)業(yè)用地功能混亂，城市建設(shè)投資難以覆蓋到農(nóng)村，農(nóng)村改造的也較少，公共設(shè)施難以滿足城鄉(xiāng)居民的要求。這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙了轉(zhuǎn)制社區(qū)的發(fā)展。

（二）弱化的管理力度

農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)管理部門的職責(zé)和管轄范圍都很明確，并在發(fā)展過程中各自形成一套固定的模式。但在轉(zhuǎn)制社區(qū)中，由于城鄉(xiāng)的管理體制相互交錯(cuò)，管理模式不同，都自成一體，混亂無序，管理力度也隨之弱化。往往是區(qū)里有鎮(zhèn)，鎮(zhèn)里有街，街里有村，村里居民半農(nóng)半城，很難協(xié)調(diào)工作。另外，一個(gè)社區(qū)多種體制共存，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，使得社區(qū)中的矛盾與問題得不到及時(shí)有效的解決，問題越來越嚴(yán)重。

（三）嚴(yán)重的治安問題

轉(zhuǎn)制社區(qū)中人口構(gòu)成復(fù)雜，既有農(nóng)村人口，也有城市居民，而且外來人口居多，以外來打工者為主。這些外來人口主要居住在社區(qū)中廉價(jià)的租賃房中，在管理體制混論的情況下，給社區(qū)治安問題帶來很大壓力，容易滋生犯罪行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在廣州市有85%的刑事案件是外來人員所為，在這些作案者中又有80%以上的人是以廣州市139個(gè)轉(zhuǎn)制社區(qū)的出租屋為落腳點(diǎn)。這種情況長期困擾著廣州市政府、改制辦、原住民及外來人口。

（四）不健全的社會(huì)保障制度

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的社會(huì)保障制度一直以來只有城市居民擁有，農(nóng)村居民很少享受到這種政策。李永偉指出，當(dāng)前，轉(zhuǎn)制社區(qū)居民中有三類人員參加社保存在問題：一是按照社保政策規(guī)定，參保者達(dá)到法定年齡，男年滿60周歲，女年滿55周歲，且繳費(fèi)年限滿15年，兩項(xiàng)條件同時(shí)具備者才能按月享受養(yǎng)老金待遇，而轉(zhuǎn)制社區(qū)有部分居民不符合以上這兩個(gè)條件；二是部分轉(zhuǎn)制社區(qū)居民已達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡，卻無養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)記錄；三是部分原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已退休人員未納人社保范圍。對(duì)于城鄉(xiāng)居民混住的轉(zhuǎn)制社區(qū)，社會(huì)保障制度相當(dāng)不健全。

五、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下轉(zhuǎn)制社區(qū)管理的對(duì)策

從上述分析中看出，我國轉(zhuǎn)制社區(qū)管理中存在的問題是多方面的，要促進(jìn)社區(qū)的良好發(fā)展，就要多管齊下，從根源上解決問題，協(xié)調(diào)各方面的利益，爭取保護(hù)各方的利益，促進(jìn)社區(qū)和諧、穩(wěn)定發(fā)展。

（一）創(chuàng)新制度，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是城市化建設(shè)面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，在管理轉(zhuǎn)制社區(qū)中尤為重要。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是阻礙轉(zhuǎn)制社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展最主要的因素，因此，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)中協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的對(duì)策主要有兩種：一是從根本上消除城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)；二是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然存在的情況下，通過建設(shè)性管理，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。轉(zhuǎn)制社區(qū)中的二元結(jié)構(gòu)尤為嚴(yán)重，要協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)發(fā)展，必須創(chuàng)新體制，建立適合城鄉(xiāng)共同發(fā)展的體制。

（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，轉(zhuǎn)制社區(qū)經(jīng)濟(jì)管理體制和集體經(jīng)濟(jì)組織形式越來越不適應(yīng)市場的要求，日益成為自身持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。管理轉(zhuǎn)制社區(qū)，首先要促進(jìn)轉(zhuǎn)制社區(qū)的發(fā)展，轉(zhuǎn)變社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。以集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式代替粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)集約型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)剩余勞動(dòng)力的合理轉(zhuǎn)移。不僅能加快社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有利于社區(qū)的治安管理，從而建成和諧社區(qū)。

（三）加強(qiáng)轉(zhuǎn)制社區(qū)環(huán)境建設(shè)

轉(zhuǎn)制社區(qū)的環(huán)境建設(shè)包括自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境建設(shè)。自然環(huán)境建設(shè)主要是加強(qiáng)社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)工作，建設(shè)一個(gè)環(huán)境優(yōu)美、舒適的社區(qū)，這樣才能帶動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。社會(huì)環(huán)境建設(shè)主要指社區(qū)的文化環(huán)境和教育環(huán)境。營造良好的文化氛圍，宣傳雅俗共賞的文化知識(shí)，做好教育規(guī)劃，對(duì)城鄉(xiāng)居民的孩子教育問題高度重視，做到一視同仁。

（四）完善社會(huì)保障制度

加快轉(zhuǎn)制社區(qū)居民社會(huì)保障制度的革新，建立完善的社會(huì)保障制度，范圍要覆蓋到城市和農(nóng)村的居民，促進(jìn)居民養(yǎng)老方案的市民化和社會(huì)化。設(shè)計(jì)一個(gè)與城市居民相對(duì)接近、便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，先養(yǎng)老保險(xiǎn)，后醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)，因地制宜，循序漸進(jìn)。

（作者單位：浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊再梅