創(chuàng)新城市社區(qū)管理思路探索

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，我國的基層社會管理和服務(wù)單元由單位向社區(qū)逐步轉(zhuǎn)變。社區(qū)成為社會成員生活與活動的重要場所，也逐漸成為社會服務(wù)和管理的基層平臺。社區(qū)管理的水平與質(zhì)量對社區(qū)居民的生活、基層社會管理和社會民生事業(yè)的發(fā)展具有重要影響。社區(qū)該如何更有效地承接企業(yè)和政府轉(zhuǎn)移的社會管理職能、克服社區(qū)管理中的碎片化問題、完善和創(chuàng)新社區(qū)管理思路，成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界普遍關(guān)心的重要問題，本研究以廈門市社區(qū)管理的現(xiàn)狀與困境作為出發(fā)點(diǎn)，引介和考察廈門市海滄社區(qū)管理模式的創(chuàng)新實(shí)踐，并在此基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新社區(qū)管理思路的相關(guān)建議。

一、廈門社區(qū)管理的現(xiàn)狀及困境

近幾年，廈門市社區(qū)管理工作在各級政府的支持和努力下，取得了較好的成績。2012年，全市有8個社區(qū)被民政部評為“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”，13個社區(qū)獲得省級“環(huán)境友好型社區(qū)”稱號，20個社區(qū)被評為“全省信息化建設(shè)五星級達(dá)標(biāo)社區(qū)”，8個社區(qū)被評為“廈門市2007-2011年先進(jìn)社區(qū)”。目前全市正努力爭創(chuàng)首批“全國和諧社區(qū)建設(shè)示范市”和全省社區(qū)建設(shè)先進(jìn)縣（市、區(qū)）以及示范社區(qū)，但這樣的現(xiàn)狀從根本上還無法全面滿足人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求和廈門市基層社會建設(shè)與民生事業(yè)發(fā)展的需要，建設(shè)水平同一些沿海城市相比還有一定差距。在推進(jìn)的過程中，存在著島內(nèi)與島外、社區(qū)與社區(qū)之間發(fā)展不平衡，同時也存在一些需要進(jìn)一步研究和解決的問題：

（一）社區(qū)管理體制尚未理順

目前，廈門市社區(qū)管理體制是“一級政府、兩級管理、三級網(wǎng)絡(luò)”（指區(qū)一級政府，區(qū)、街道二級行使行政管理職能，區(qū)、街道、居委會三級網(wǎng)絡(luò)）這樣的架構(gòu)。但政府職能轉(zhuǎn)變不到位導(dǎo)致區(qū)政府和社區(qū)角色與職能錯位，事責(zé)分離、權(quán)責(zé)分離、事財分離現(xiàn)象突出。社區(qū)居委會的負(fù)擔(dān)太重，行政化傾向明顯，社區(qū)民主制度不夠健全，一定程度上制約著城市社區(qū)居民自治作用的發(fā)揮，稱之為“行政化困境”和“共同體困境”。

（二）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱

社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，辦公、服務(wù)和活動用房嚴(yán)重不足。特別是島內(nèi)的舊社區(qū)，辦公、服務(wù)和活動用房達(dá)到500平米的比例不足50%。而對新建的社區(qū)，福建省出臺了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和完善社區(qū)工作保障條件的意見》，文件提出開發(fā)建設(shè)單位要同步建設(shè)社區(qū)辦公用房。但實(shí)際操作起來存在兩個問題：一是福建省制定指標(biāo)偏低，200平米的社區(qū)服務(wù)用房，難以滿足越來越多元化需求的服務(wù)要求；二是文件的執(zhí)行力度、操作性不足。成立一個社區(qū)常常涉及數(shù)個小區(qū)數(shù)個開發(fā)商，難以協(xié)調(diào)建設(shè)單位提供社區(qū)辦公服務(wù)用房，致使新社區(qū)的社區(qū)用房難以落實(shí)。由于規(guī)劃不到位、控規(guī)力度不足，目前實(shí)際成形的社區(qū)難以落實(shí)社區(qū)用房，即便政府想投入建設(shè)，也找不到合適的用地。

（三）社區(qū)工作隊(duì)伍參差不齊

社區(qū)工作隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，管理制度尚需進(jìn)一步探索。廈門市社區(qū)專職工作者、社會工作專業(yè)人才和社區(qū)專職志愿者三支隊(duì)伍雖然得到不斷充實(shí)和加強(qiáng)，但仍然存在一些問題：社區(qū)工作隊(duì)伍管理行政化色彩較濃，素質(zhì)結(jié)構(gòu)不夠合理，缺乏社區(qū)社會工作知識和自治能力，知識面也不夠?qū)挘瑣u內(nèi)外待遇不均等。這些因素的存在，影響著社區(qū)工作隊(duì)伍綜合素質(zhì)和職業(yè)聲望的提高。

（四）社區(qū)服務(wù)體系尚不完善

社區(qū)服務(wù)體系尚不完善，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平亟待提高。廈門市社區(qū)居委會設(shè)立254個社區(qū)服務(wù)中心（站），但仍存在職責(zé)不明確、工作不規(guī)范等問題。社區(qū)服務(wù)的投資主體單一，社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍不夠健全，尤其是中介組織和社區(qū)志愿者隊(duì)伍尚在培育階段，信息化服務(wù)也處發(fā)展階段，社區(qū)服務(wù)專業(yè)化水平不高。

二、廈門海滄社區(qū)管理創(chuàng)新實(shí)踐

沒有一流的社區(qū)，就沒有一流的現(xiàn)代化城市。“美麗廈門”發(fā)展戰(zhàn)略的提出，給廈門社區(qū)管理提出了更高的要求。廈門圍繞“服務(wù)完善、管理民主、充滿活力、和諧幸福”的目標(biāo)，為走出社區(qū)管理困境，破解社區(qū)管理難題，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，特別是以網(wǎng)格化管理為核心的海滄模式已成為廈門現(xiàn)今社區(qū)管理特色。

（一）簡要情況

2003年，海滄設(shè)立行政區(qū)，在短短的十年時間里，海滄區(qū)在社區(qū)管理方面取得很大進(jìn)展。2011年底，成立不到5年的海虹社區(qū)在全省率先開展社區(qū)“網(wǎng)格化、信息化、精細(xì)化、人性化”建設(shè)，不斷改進(jìn)服務(wù)管理方式，有效破解社區(qū)管理難題，社區(qū)綜合服務(wù)管理水平大幅提升。2012年6月，廈門在全市范圍推廣“海虹模式”。2012年8月，海滄區(qū)獲批為全國第九個福建省第一個“全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”。2013年3月18日，新陽街道建成福建省首個街道網(wǎng)格化社會服務(wù)管理指揮中心，標(biāo)志海滄區(qū)社區(qū)“四化”管理由社區(qū)層面升級為街道層面。該模式在2013年6月份在海滄區(qū)各鎮(zhèn)街推廣，初步形成“社區(qū)—鎮(zhèn)街—區(qū)級”三級全覆蓋的“四化”管理體系。

（二）改革內(nèi)容

新陽街道是福建省首個街道級網(wǎng)格化管理街道，它于2006年成立，是著名的華僑之鄉(xiāng)、武術(shù)之鄉(xiāng)，同時也是典型的工業(yè)區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、流動人口聚居區(qū)，復(fù)雜的社會情況使得加強(qiáng)和創(chuàng)新社會服務(wù)管理成為新陽街道面臨的重大課題。

1.落實(shí)網(wǎng)格責(zé)任，打造“星級網(wǎng)格保姆”

街道劃分“二級網(wǎng)格”，即4個城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格、45個單元網(wǎng)格?！岸壘W(wǎng)格”的力量組成分別是村居“兩委”及網(wǎng)格管理員、協(xié)管員。全街各村居共105 名“六大員”已全部整合為網(wǎng)格員，每個網(wǎng)格配備了1—3名網(wǎng)格員，管理模式全部實(shí)行“八個統(tǒng)一”（統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一身份、統(tǒng)一員額、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一服裝、統(tǒng)一配備電腦和手機(jī)）。開展“四化”建設(shè)以來，全街所有網(wǎng)格員走街串戶、主動服務(wù)，被居民稱為“網(wǎng)格保姆”。街道推進(jìn)“星級網(wǎng)格保姆”評選活動，通過評選活動培養(yǎng)激勵網(wǎng)格員比學(xué)趕超，主動提升素質(zhì)、提升服務(wù)、提升管理，著力打造一支素質(zhì)過硬、服務(wù)到位、管理有方的網(wǎng)格員隊(duì)伍。

2.暢通信息渠道，打造“星級智慧社區(qū)”

截至2012年9月，街道和各村居兩級綜合信息平臺（含前臺網(wǎng)站和后方管理平臺）已全部建立，綜合信息內(nèi)容還在補(bǔ)充、完善中。同時，全街各社區(qū)均設(shè)立了社區(qū)熱線、社區(qū)QQ群、社區(qū)信箱、短信平臺等便民服務(wù)互動平臺，新陽小區(qū)還將轄區(qū)興旺社區(qū)信息化服務(wù)品牌“小許微博”提升為“新陽小許微博”，在全街推廣使用。2012年，轄區(qū)興旺社區(qū)被評為福建省“五星級信息化社區(qū)”。

3.提升服務(wù)管理，打造“十大網(wǎng)格品牌”

立足臺商投資區(qū)、工業(yè)區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部等實(shí)際，積極推進(jìn)社會服務(wù)管理“十大網(wǎng)格品牌”創(chuàng)新，通過特色品牌帶動，提升服務(wù)管理，打造幸福新陽。目前，“臺商義工志愿行”、“星級出租戶評比”、“鄰里守望機(jī)制”、“醫(yī)患糾紛聯(lián)調(diào)聯(lián)處機(jī)制”、“就業(yè)直通車”、“新陽鵲橋會”、“興旺微笑社區(qū)”、“霞陽安居社區(qū)”、“新 陽光社區(qū)”、“祥露奮進(jìn)社區(qū)”等“十大網(wǎng)格品牌”建設(shè)正全面推進(jìn)。

4.探索“全聯(lián)動”模式，打造“街道網(wǎng)格110”

探索街道層面推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化的載體建設(shè)，在全省率先建成街道網(wǎng)格化社會服務(wù)管理指揮中心，率先探索街道層面網(wǎng)格化社會服務(wù)管理“全街聯(lián)動、全員聯(lián)動、全面聯(lián)動”的“全聯(lián)動”模式，街道指揮中心被稱為“網(wǎng)格110”。

（三）初步成效

1.實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)再造，三級“綜合體”初顯“集約效率”

在沒有增加街道和社區(qū)機(jī)構(gòu)編制、職數(shù)、人員的前提下，科學(xué)整合調(diào)度現(xiàn)有機(jī)構(gòu)人員及各類社會服務(wù)管理資源，通過結(jié)構(gòu)再造，建立三級社會服務(wù)管理“綜合體”，一是街道“綜合體”，即指揮中心“1個中心+5個分中心”的組織結(jié)構(gòu)；二是社區(qū)“綜合體”，即“社區(qū)兩委+社區(qū)工作站”的組織結(jié)構(gòu)；三是網(wǎng)格“綜合體”，即“網(wǎng)格員+協(xié)管員”的組織結(jié)構(gòu)。將“五項(xiàng)管理”等社會服務(wù)管理各方面職能納入三級“綜合體”，為群眾提供“一站式”、“集約化”服務(wù)管理渠道。

2.實(shí)現(xiàn)機(jī)制再造，三個“全聯(lián)動”初顯“協(xié)同效率”

構(gòu)建社會服務(wù)管理“全街聯(lián)動、全員聯(lián)動、全面聯(lián)動”的三個“全聯(lián)動”模式。目前，全街共有聯(lián)動單位58個、聯(lián)動人員2000多名、聯(lián)動業(yè)務(wù)80多項(xiàng)。街道推行“四化”以來特別是指揮中心投用以來，街道與社區(qū)及各聯(lián)動單位實(shí)現(xiàn)了良性互動，網(wǎng)格化排查處置社會穩(wěn)定、社會治安、安全生產(chǎn)等隱患工作落實(shí)更加到位。2013年年1—5月，全街刑事案件發(fā)案率同比下降20.5%，治安案件發(fā)案率同比下降7.02%。

3.實(shí)現(xiàn)流程再造，三層“扁平化”初顯“快捷效率”

通過對社會服務(wù)管理事件“發(fā)現(xiàn)、處置、評價”流程進(jìn)行梳理和優(yōu)化，構(gòu)建“單元網(wǎng)格、指揮中心、聯(lián)動單位”三層“扁平化”服務(wù)管理格局，將95%的事件在三層“扁平化”格局中予以解決。街道指揮中心成立2個月，受理網(wǎng)格員和群眾上報反映的各類服務(wù)管理事件485件，在“單元網(wǎng)格、指揮中心、聯(lián)動單位”三層“扁平化”格局中按時辦結(jié)463件，按時辦結(jié)率達(dá)95.6%。

（四）新陽街道社區(qū)管理小結(jié)

結(jié)構(gòu)再造、機(jī)制再造和流程再造，一定程度上理順了社區(qū)管理體制、完善社區(qū)服務(wù)體系；新陽街道為指揮中心配備了1000平方米辦公場所，并高標(biāo)準(zhǔn)配備指揮平臺大型顯示屏等設(shè)施設(shè)備，是完善社區(qū)基礎(chǔ)實(shí)施很好的開始；努力打造的一專多能的網(wǎng)絡(luò)員、進(jìn)駐社區(qū)的高校社工及臺商義工志愿者等社區(qū)工作隊(duì)伍，正不斷提升整體人員素質(zhì)。

三、創(chuàng)新社區(qū)管理發(fā)展的思路探討

“四化建設(shè)，網(wǎng)格管理”的海滄模式給廈門社區(qū)管理提供了一種發(fā)展思路，但其存在著一些問題：信息化手段帶來了管理的高效，可這種實(shí)時性的服務(wù)也意味著更強(qiáng)大的管制能力——在網(wǎng)格內(nèi)運(yùn)行的大量電子攝像頭將整個社區(qū)都置于一種隱形、全方位的監(jiān)控當(dāng)中。 誰來保證居民的隱私得到尊重？這種服務(wù)一定是居民想要的嗎？這種社區(qū)管理模式經(jīng)過嚴(yán)密、科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計嗎？這種社區(qū)管理模式推動者除了政府，還有其它推動者嗎？這種社區(qū)管理是建立在信息系統(tǒng)和數(shù)字設(shè)備基礎(chǔ)之上的，需要投入大量資金用于購置硬件，市、區(qū)財政體制理順了嗎？類似財政體制改革這樣的其它配套改革完善了嗎？針對人口結(jié)構(gòu)的不同，網(wǎng)格化管理模式對這些社區(qū)有進(jìn)行不同的管理方式嗎？以上的種種問題說明我們?nèi)孕柙趯?shí)踐中繼續(xù)探索和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，需要我們“摸著石頭過河”。

（一）規(guī)劃先行

改變“先做后想”的做法，應(yīng)做到“先謀后做”。社區(qū)管理內(nèi)容涵蓋面廣，包含運(yùn)行機(jī)制、管理機(jī)制；社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)功能，社區(qū)工作隊(duì)伍，社區(qū)服務(wù)體系等，為確保其整體性、協(xié)調(diào)性和科學(xué)性，為了讓社區(qū)管理思路更清晰、目標(biāo)更明確、更具活力，需要詳盡的規(guī)劃。比如，規(guī)劃好了新建社區(qū)的基礎(chǔ)實(shí)施，保證好辦公、服務(wù)和活動用房，才能更好做好社區(qū)管理和服務(wù)。并且，這個社區(qū)管理規(guī)劃需多方力量共同參與，打破政府“一枝獨(dú)秀”的局面，因?yàn)樯鐓^(qū)管理離不開社會主體的一同努力。規(guī)劃如能得到全社會各方認(rèn)可，改革創(chuàng)新的阻力小，并能激發(fā)社會大眾的熱情，更加體現(xiàn)社區(qū)自治的核心思想。

（二）拓寬動力

改革、創(chuàng)新的動力源于社會，而我國行政改革的動力主要源于政府。廈門社區(qū)管理的發(fā)展，要轉(zhuǎn)變政府既是變革推動者、制度設(shè)計者，又是資源調(diào)動者、利益協(xié)調(diào)者的觀念，轉(zhuǎn)變過度依賴政府的管理，我們不能讓社會萎縮，不能淹沒社會蘊(yùn)藏的巨大智慧和力量。促進(jìn)政府社區(qū)管理的開放性，構(gòu)建政府回應(yīng)型的動力機(jī)制；還權(quán)于社會，培育廣泛的社會空間，積蓄社會力量，將社區(qū)管理內(nèi)容的決定權(quán)交給社會，將社區(qū)管理過程的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)交給社會，將社區(qū)管理結(jié)果的評議權(quán)還給社會；培育社區(qū)管理市場，實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會的良性互動。

（三）配套改革

社區(qū)管理需要體制機(jī)制、人、財、物的支撐。社區(qū)“缺位”與“越位”改革；優(yōu)化社會工作隊(duì)伍的教育、培訓(xùn)、考試、招聘、錄用、交流、辭退、獎懲等工作制度；規(guī)范志愿者隊(duì)伍建設(shè)；理順市、區(qū)在社會管理方面的財政體制（特別是改變市出政策、區(qū)出錢為主狀況）；拓寬社會管理資金來源；優(yōu)化政府購買社區(qū)服務(wù)；改革社會組織登記，探索“一業(yè)多會”機(jī)制；加強(qiáng)信息化平臺建設(shè)等配套措施和改革是發(fā)展社區(qū)管理的重要條件。實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理和配套改革的順利對接，才能打破各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)和各類矛盾的聚集點(diǎn)，才能更好的回應(yīng)居民的需求。

（四）分類管理

根據(jù)不同社區(qū)居住人口的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，采取不同的管理方式，稱之為“分類管理”。具備現(xiàn)代化城市形態(tài)，境外人士戶數(shù)占比通常在20%以上的，以集中商品房為主的社區(qū)，歸類為國際化社區(qū)；配套完善，住宅相對集中和獨(dú)立，人員流動少、管理規(guī)范、城市氛圍濃厚的社區(qū)，歸類為城市社區(qū)；以原村委管轄的范圍或自然村形成的住宅小區(qū)，歸類為“村改居”社區(qū)；外來人員居多，大部分為出租屋，配套先天不足、環(huán)境較差，治安、安全隱患較多的社區(qū)，歸類為外來人口集中社區(qū)；具有較廣地域、居民聚居程度不高，以村或鎮(zhèn)為活動中心的社會區(qū)域共同體，歸類為農(nóng)村社區(qū)。

因社區(qū)分類不同，其基礎(chǔ)設(shè)施和管理難度不同，在社區(qū)管理、提供公共服務(wù)和考核評比時應(yīng)區(qū)別對待。區(qū)分的意義在于對基礎(chǔ)較優(yōu)越的社區(qū)“錦上添花”時，也應(yīng)對基礎(chǔ)薄弱的社區(qū)“雪中送炭”，以免影響不同社區(qū)之間的積極性。

四、結(jié)語

社區(qū)是城市的細(xì)胞，是政府和社會的接口，也是政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的基本立足點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)。社區(qū)管理發(fā)展的方向是政府行政管理和社區(qū)自我管理的有效銜接、政府依法行政和居民依法自治良性互動、政府和社會界限的確定和明晰。廈門市海滄社會管理的探索性實(shí)踐為我們破解社區(qū)發(fā)展困境，探索特色發(fā)展模式提供了良好的現(xiàn)實(shí)啟示。社區(qū)管理思路的創(chuàng)新需在實(shí)踐中不斷總結(jié)與反思，方能有更有效、更適合時代要求的思路的顯現(xiàn)。

（作者單位：廈門市發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：康偉