中美義務教育教師績效工資制度實施狀況的共性與個性分析

一、引言

2010年，我國頒布的《國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》中明確提出，“在義務教育階段，要加強教師隊伍建設，積極落實績效工資制度”，義務教育教師績效工資制度再度成為熱點問題。追根溯源，我國義務教育教師績效工資制度首次出現(xiàn)于《關于義務教育學校實施績效工資的指導意見》中，該文件規(guī)定：“從2009年1月1日起，對義務教育階段教師實行績效工資制度，確保義務教育階段教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平，同時對義務教育學校離退休人員發(fā)放生活補貼?！弊源耍覈呱狭肆x務教育教師績效工資制度的探索之路。從2009年至今，經過三年多的努力，該項工作雖取得了重要的階段性成果，但是，由于存在績效政策不充分、財政來源不足、績效考核困難等問題，該項制度的實施也招來諸多爭議，仍需要進一步的探索和思考。

美國義務教育教師績效工資制度始于上個世紀20年代，在備受爭議的實施過程中，經歷了以下三個階段。

第一階段是20世紀50年代末至60年代末。1957年，蘇聯(lián)衛(wèi)星上天，整個美國受到巨大的刺激，在舉國反思的浪潮下，義務教育教師績效工資制度作為提高教育質量的手段被提出。但是，根據相關統(tǒng)計，在20世紀50年代，全美只有4%的地區(qū)對中小學實施了“績效工資”；而在整個上世紀60年代，全美實施“績效工資”的地區(qū)也僅僅只有10%。由于實施方面的困難，義務教育教師績效工資制度在上世紀60年代末趨于沉寂。第二階段是20世紀60年代末至80年代初。1969年，尼克松總統(tǒng)提出“績效合同”，重新鼓勵對義務教育教師實施績效工資制度。但是，由于推行過程中的一些負面現(xiàn)象，如教師篡改學生成績、盲目追求績效等，使得該項制度逐漸為大多數學區(qū)所不屑。因此，在整個70年代和80年代初，績效工資制度的實施狀況非常不佳。第三階段是20世紀80年代至21世紀初。1983年，里根總統(tǒng)發(fā)布了《國家處于危急中》，再次提出對義務教育教師實施績效工資制度。進入21世紀，布什總統(tǒng)簽署了《不讓一個孩子掉隊》，明確提出“應以學生的考試成績作為衡量學校質量高低的主要標準，并把學生的學習成績作為財政撥款的一個重要依據”；2009年，奧巴馬總統(tǒng)上臺，在公開演說中表示支持“績效工資制度”和“特許學?！?。總體來看，20世紀80年代以來，美國的義務教育學校績效工資制度又進入了一個新的發(fā)展階段。

縱觀美國義務教育教師績效工資制度的發(fā)展歷程，我們可以看出，該項制度的推行就像一個“旋轉木馬”，每當美國社會強調義務教育階段教學質量時就會受到重視，隨后又因教育問題的特殊性和復雜性逐漸走向沉寂。但是，在近100年的發(fā)展歷程中，義務教育教師績效工資雖飽受起落，卻也不斷地發(fā)展，尤其21世紀以來，各州逐漸摸索出一些典型的模式和方案，如佛羅里達州績效獎勵方案、南卡羅來納州的教師提高方案[1]、馬薩諸塞州的“羅蒙內計劃”以及阿肯色州的“小石城模式”、丹佛市公立學校教師職業(yè)津貼制度等。這些方案在實施時，與我國現(xiàn)階段的實施狀況存在諸多相似之處，面臨諸多瓶頸和爭議，所以，它們的成功對我國義務教育學?？冃Ц母锞哂兄匾慕梃b意義。

二、美國義務教育教師績效工資制度典型案例的共性分析

美國各州對義務教育教師績效工資制度的探索，形成許多可供借鑒的典型方案。雖然每一個方案都是按照其所在州的具體情況而制定，但是，作為績效工資制度的具體方案，必定存在一定的共性，而這些共性也正是美國義務教育教師績效工資制度實施狀況和特點的直觀體現(xiàn)。因此，本文從中國現(xiàn)階段的實施困境出發(fā)，主要從3個維度來分析美國的典型案例，試圖從其共性中總結美國特點或經驗，比較結果見下表。

根據表中比較，我們可以看出，美國義務教育教師績效工資制度的實施狀況主要有以下幾個特征：

首先，在推行義務教育教師績效工資制度方面，美國各州的努力程度都很高。到目前為止，雖然還沒有一個州將績效工資制度完全付諸實施，但是每個州都在積極地開展試點，及時地評估改進，而不是一味地處于觀望或逃避的狀態(tài)。如丹佛市，自2005年實施教師職業(yè)津貼制度以來，一度面臨廢止的困境，但是，丹佛市積極地與教師及其工會組織協(xié)商斡旋，于2008年完成了方案修訂，使得丹佛市的績效工資制度改革得以持續(xù)至今，并有希望繼續(xù)進行下去[2]。

其次，在資金來源方面，主要以州財政為主，聯(lián)邦基金和捐贈為輔，資金來源多元化。從表中可以看出，績效工資制度的資金主要來源于州財政，這主要是由美國的聯(lián)邦教育體制決定，即美國各州都擁有教育自主權，各級教育主要由州政府來負責。如佛羅里達州為教師績效工資制度撥款1.475億美元，阿拉斯加州每年撥款580萬美元，亞利桑那州在2007年專項撥款4.0655億美元等等；而聯(lián)邦政府主要以資助、咨詢和輔助的形式對教育進行干預。2009年以來，美國聯(lián)邦教育部批準18項聯(lián)邦政府專項撥款，有19個州的學校和學區(qū)獲得了聯(lián)邦政府對績效工資實驗的資助，總金額達到8000萬美元，同時，美國國會還設立教師獎勵基金，為各州的績效工資改革方案提供補助[3]。另外，義務教育教師績效工資制度的實施資金還來源于社會和個人捐贈、私人基金等，多樣化的資金來源保證了制度的貫徹和實施。

第三，在績效激勵方面，個人激勵和團體激勵相結合?；诮處熉殬I(yè)團隊的特殊性和必要性，美國學校將針對教師的個人激勵和針對班級、年級以及學校的團體激勵相結合，如德克薩斯州75%用于獎勵教師，25%用于獎勵學校，這樣的績效考核設計，既能夠提高教師個人之間的競爭，又能保證教師之間的合作，避免教師群體內部的鉤心斗角。

第四，在考核標準上，普遍重視學生的學習成績，“應試教育”傾向明顯?？v觀美國的績效改革歷程，各州義務教育教師績效工資制度都有一個共同的宗旨，即促使教師的工資收入更直接地與學生學業(yè)成就聯(lián)系起來[4]。值得注意的是，學生學業(yè)成績的評定主要是以州或地區(qū)的標準化考試為中心的，這就導致其“應試教育”的傾向明顯。

三、中美義務教育教師績效工資制度實施狀況的共性分析

在我國義務教育教師績效工資制度實施之初，雖然各省都下發(fā)了“關于在義務教育學校實施績效工資的通知”，還有部分省和地區(qū)制定了“實施草案”，但是，從總體來說，我國義務教育教師績效工資制度的實施尚處于探索和研究狀態(tài)，尤其是在農村地區(qū)，還處于觀望狀態(tài)。從制度本身出發(fā)，盡管實施過程會呈現(xiàn)諸多表現(xiàn)形式，但是共同的理論基礎決定了其實施的必要條件。無論是在美國還是在中國，只有具備了必要的實施條件，義務教育教師績效工資制度才能發(fā)揮其正面作用。中美兩國在義務教育教師績效工資制度實施過程中的共性主要表現(xiàn)在實施的背景、目的和效果等三個方面，這也是我國借鑒美國模式和經驗的前提與基礎。

從實施背景來看，績效工資改革之前，中美兩國的教師薪酬制度均為單一制薪酬體系，即以教齡和職稱作為最主要的考核標準，因此在基礎教育階段，長期形成的“干好干壞一個樣”“干多干少一個樣”的平均主義思想，使教師的教學熱情不高，“混日子”“打發(fā)時間”的問題日益顯露；另外，長期以來，義務教育教師的待遇偏低，一直沒有實質性的增長，也使兩國義務教育階段師資隊伍不穩(wěn)定。例如，根據美國一項統(tǒng)計結果顯示，從1991年至2006年的15年間，教師的購買力僅僅增長了23美元[5]。我國中小學教師的工資待遇也一直偏低，與公務員工資水平相差很遠，尤其是在一些偏遠、農村地區(qū)，教師工資僅僅能夠維持其生存，教師自身的發(fā)展受到嚴重的限制。

基于實施背景的考慮，中美兩國義務教育教師績效工資制度的實施目的也存在一致性。一方面，都是為了提高義務教育階段的教學質量。在美國，績效工資改革的呼聲總是與重視學生成績的呼聲相一致；我國績效改革的出發(fā)點也是為了充分發(fā)揮教師個人的主觀能動性，鼓勵教學方法的創(chuàng)新，從而提高教師的教學質量。另一方面，兩國都希望通過績效改革，改善義務教育階段教師群體的待遇。在美國，雖然績效代表著競爭和淘汰，但是，美國的績效改革越來越走向替代路徑，即在保證教師待遇不降低的前提下，對教師實施績效工資，也就是說，由“獎與不獎”轉變?yōu)椤蔼劧嗒勆佟眮戆l(fā)揮績效工資制度的作用；在我國，溫家寶總理明確提出，要對義務教育學校教師實施績效工資制度，使其工資水平不低于當地公務員水平，同時對退休教師發(fā)放生活補貼，改善教師待遇。

由于實施過程中面臨的諸多困難和瓶頸，兩國績效改革的效果也較為相似。根據對教師群體的一項調查顯示，我國大部分中小學教師對“績效工資”持歡迎態(tài)度，甚至許多老教師對績效改革也表示理解；績效工資改革在美國的支持率雖處于不斷變化中，但其趨勢是越來越受到公眾的認可。美國實行績效改革一直阻力重重，非常耐人尋味的是，作為改革的最大收益者，美國中小學教師在實施之初，并不十分支持績效工資制度[6]。除教師個人之外，教師組織對績效工資制度也不看好，美國全國性的教師工會組織之一——全國教師協(xié)會（NEA）通過一個決議，將績效工資制或其他基于教師業(yè)績評估的薪酬制度視為“不恰當”，[7]但是隨著績效工資改革在十幾個州的推進，反對的聲音逐漸減弱，受到教師們的歡迎。同時，由于義務教育學?？冃ЧべY改革的特殊性和復雜性，績效改革引起的諸多爭議，也使其成為中美兩國教育問題中的熱點。

四、中美義務教育教師績效工資制度實施狀況的個性分析

任何一項制度，存在的問題總會在實施和發(fā)展過程中得到顯露和解決。近百年的探索和實施所形成的美國模式和經驗，有的反映了制度演變的規(guī)律，有的則是為了適應美國的國情。因此，只有正確地鑒別，才能避免簡單的“拿來主義”和借鑒中的“消化不良”，從而更好地發(fā)揮我國義務教育教師績效工資制度的成效，兩國的比較具體見表2。

從表中可以看出，中美兩國的義務教育教師績效工資制度存在諸多不同。首先，美國實施績效工資制度的歷史較為久遠，公眾和教師對該項制度比較了解，群眾基礎和社會輿論基礎較為雄厚，績效觀念、績效意識和績效文化相對來說比較成熟；其次，在概念上，我國“績效工資”的范圍要大于美國，是教師所得工資的總稱，不同的概念界定有不同的內涵和外延，只有弄清概念之后，才能夠理解并有效地借鑒美國經驗；第三，從教育財政體制上來說，美國是聯(lián)邦制國家，我國是單一制國家，不同的財政體制導致了不同的撥款體系，美國的教育撥款主要由州政府負責，這一特點也是我國借鑒經驗時需要考慮的重要因素；第四，在考核標準中，由于美國文化的影響，其基礎教育質量一直是公眾詬病的對象，美國的基礎教育在知識和技能方面的缺陷，使其績效考核的重心是學生的考試成績；而在我國，基礎教育階段“應試教育”傾向明顯。顯然，美國“以考試成績?yōu)橹行摹钡目冃Э己藰藴什贿m于中國國情；第五，在管理方面，美國社會向來強調“三權分立”，在公共服務領域，一直存在著權力的制衡，維護權利的組織機構很完善；而在我國，除了官方的政府機構，民間的教育組織較少，專門代表教師利益的組織和機構則更少，因此，在管理方法、管理工具和管理文化中的差異也是需要我們所要考慮的；最后，在實施方案上，美國聯(lián)邦政府和州政府的努力程度要大于中國政府。自2009年實施以來，我國并沒有出臺相應的保障措施，制度的不完善和改革試點的缺失，使我國各省份的績效改革較為混亂，許多地區(qū)也不敢放手操作；而在美國，從其實施開始，聯(lián)邦政府就積極支持績效工資改革，不僅設立專項基金，還為各州提供咨詢和指導，促進績效改革的開展。

總之，從宏觀經濟背景到微觀的概念界定，從抽象文化特征到具體管理方式，從資金來源到考核標準，從政府態(tài)度到努力程度，義務教育教師工資制度在中美兩國的實施都存在特殊性，因此，我們在引進美國經驗和模式時，應從個性出發(fā)，總結共性，在共性的指引下，沿著個性的道路，在探索和研究中向前發(fā)展。

五、美國實施義務教育教師績效工資制度對我國的啟示

基于本文的共性和個性分析，我們發(fā)現(xiàn)，美國在義務教育教師績效工資制度實施過程中也存在著諸多問題，如績效考核過分注重學生考試成績、考核過程難以監(jiān)督、教師工會的阻撓以及信息的不對稱等。但是，我們不能否定美國模式在財政來源、績效管理和績效考核等方面的可借鑒性。其對我國的啟示主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，開展績效工資改革，應以保障義務教育教師待遇為前提。在我國中西部和農村地區(qū)，經濟比較落后，教師工資很低，許多教師面臨生存危機，實施績效工資之后，面對績效考核的壓力，更使他們的生存狀態(tài)雪上加霜。因此，筆者認為，我國應采用美國的“替代路徑”，在保證教師工資待遇不降低的基礎上實施績效獎勵，這樣不僅能夠實現(xiàn)績效工資制度的目標，還可以緩解教師的不滿情緒，保障地區(qū)教師隊伍的穩(wěn)定。

其次，在績效改革中，應加大各級政府的努力程度，積極制定保障性政策，開發(fā)績效改革試點。教育部、財政部等中央政府部門應該提高其重視程度，為績效改革的推行提供政策和資金方面的支持；省級政府應積極貫徹執(zhí)行教育部文件的精神，制定實施細則，為下級教育行政單位提供實施指南。另外，教育部和各省市還應積極開發(fā)試點，積極探索適于中國國情的方案和模式。

第三，在資金來源上，應該遵循“能力原則”，加大中央和省級財政單位的轉移支付責任。正如美國州政府承擔主要責任一樣，我國中央政府和省級政府更應遵循“能力原則”，即“凡是縣里有困難的，應由地級市來統(tǒng)籌；地級市有困難的，應由省級統(tǒng)籌”，省級政府在財政責任上有缺口時，中央應及時地給予補貼。

最后，制定完善的考核指標體系，避免“應試教育”傾向。針對我國基礎教育發(fā)展的現(xiàn)實情況，我國應有取舍地借鑒美國的考核指標，尤其是“學生的考試成績”，是我國考核指標中應警惕的部分。只有建立適于我國發(fā)展情況的指標才能保障績效改革的順利實施。

在我國，義務教育教師績效工資制度是一個新興的制度，它關系到中國上千萬教師的切身利益，關系到義務教育階段教師隊伍的建設，還關系到整個義務教育階段教育質量的提高。作為一個新生事物，其產生和實施有其客觀需要，也勢必會在實施和發(fā)展的過程中遇到許多困難和瓶頸，對于義務教育教師績效工資制度，我們不應持“敵視”的態(tài)度，而應努力探索適當的形式和政策以發(fā)揮其積極作用，切實改善我國義務教育階段教師的待遇，提高我國義務教育階段的教育質量，并以此為契機，努力完善我國義務教育學校的管理體制和財政體制。

參考文獻

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[2] 陳平，喬錦忠.美國丹佛市公立學校教師績效工資制度改革研究.外國教育研究，2010（4）.

[3] Michael J.Podgursky，Matthew G.Springer.Teacher Performance Pay：A review.Journal of Policy Analysisi and Management，2007（4）.

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[5] 梁珊，郝棟峰.美國中小學教師績效工資改革及其啟示.教學與管理，2010（1）.

[6] Darling-Hammond，L.，& Barnett，B.The evolution of teacher policy.Santa Monica，CA：The Rand Corporation，1988.

[7] 張揚.美國：奧巴馬力推教師績效工資.教育旬刊，2009（5）.