美德法日四國法官選任程序之比較

【摘要】美德法日四國法官選任的經驗表明，多方參與的選任程序使得法官選任呈現出民主化、公開化和理性化的特征；地方法院法官的選任程序雖與中央法院不同，但保持了必要的統(tǒng)一性以彰顯國家司法權的統(tǒng)一；美國和歐陸法官職務晉升程序各有優(yōu)劣，而這種差異性源自其政治傳統(tǒng)的分殊。

【關鍵詞】法官選任 提名 審查 任命 晉升

隨著《法官法》的實施和統(tǒng)一司法考試制度的完善以及法官職業(yè)化建設的持續(xù)開展，我國法官選任的標準已經逐步成型，但法官選任程序的改革卻嚴重滯后，程序問題成為制約司法人才選拔甚至影響司法公正的改革瓶頸。因此，域外法治國家在法官選任程序上的成熟經驗值得借鑒。

法官選任程序概說

法院，作為維護社會公正的最后一道防線，如果“不能以某種方式擺脫社會中行政機構或其他當權者的擺布，一切現代法律制度都不能實現它的法定職能，也無法促成所期望的必要的安全與穩(wěn)定”。①而一國法院能否發(fā)揮其應有的作用，在很大程度上反映于法官所扮演的角色上。在此意義上，法官任用制度就顯得格外關鍵，再完美的制度設計如果沒有挑選出合適的人選去操作它，也只能成為一紙空文。

縱觀當今世界，這一程序基本上表現為兩種形式：（行政）任命制和（民主）選舉制。在筆者所考察的美德法日四個國家中，美國聯邦法院法官、德國普通法院的法官、法國所有級別的法官和日本下級法院法官現在都是采用完全的任命制；日本最高法院法官在被任命后所接受的“國民審查”略有些選舉的味道；德國憲法法院法官采用的是議會選舉制；美國各州的情況則比較復雜，既有實行任命制的州也有使用選舉制的州，當然還有任命與選舉相結合的混合制—功績選任，比如著名的“密蘇里方案”。

選舉制在最大程度上體現了法官選任程序上的民主性，以及司法對公眾負責的精神，但其缺陷也很明顯—候選法官為了能當選不可避免地會出現迎合選民的傾向，由此而損害司法的獨立性。從世界范圍來看，純粹的選舉制只存在于美國的一部分州以及歐洲的瑞士和原蘇東社會主義國家等地方，而任命制則是主流。

法官選任流程比較

綜觀各國法官選任的程序，一般都是按照“提名—審查—任命”三環(huán)節(jié)的流程進行。這一環(huán)環(huán)相扣的橫向流程中，主要涉及由什么樣的主體實施什么樣的活動。而參與主體是否合理，活動方式是否科學，是決定著一個法官任用程序能否真正選賢任能的關鍵因素。

多方參與的提名程序。從四個國家的情況來看，提名程序是一個多方參與的過程，并伴隨有提名人對候選人的先行審查。無論是行政任命制還是混合制，在法官候選人的提名方式上大致可分為兩種：

一是一個由多個方利益代表組成的獨立委員會共同醞釀提名名單。在美國，為許多州所采用的“密蘇里方案”中，負責提名的是一個由州最高法院前任首席大法官，州律師協會選舉出來的3名律師和州長任命的3個普通公民共同組成的提請委員會來負責提名。在德國，聯邦普通法院的法官由專門的法官選拔委員會提名，而法官選拔委員會是由聯邦議院選舉產生的16名代表和16個州的司法部長組成。在法國，最高法院法官和上訴法院院長是由司法官高等委員會提名，該委員會包括總統(tǒng)、司法部長和10名委員。2000年以后，該機構進行了改革，除了總統(tǒng)和司法部長為法定成員，人數擴充到23人，有選任的10名司法官，11名外界人士。②此種情形下，由于實行的是集體提名制度，委員會在整體上并不隸屬于任何一個單獨的權力部門，委員們也具有各自不同的利益背景，那么在醞釀候選人的過程中，多種利益之間的斗爭與妥協就在所難免，而這本身就已經構成一種對提名的個人（或個別部門）獨斷專行可能性的審查和預防。

二是某個單一利益部門（行政部門或司法部門）決定提名人選。美國聯邦法院的全部法官都由總統(tǒng)提名。雖然形式上是“個人說了算”，但總統(tǒng)在提名前都會廣泛征求意見—這主要依靠司法部和白宮幕僚們的人選建議，此外還要參考美國律師協會（ABA）對候選人的能力評估，以及參議員和最高法院大法官們的意見才最終確定人選；而在一些州采用的“加利福尼亞方案”中，則由州長向司法任命委員會提名候選人。在德國，州法官候選人在提名之前會由州司法部門或者州高等法院先行審查候選人的資格，初審過后有的州還在司法部下設一個專門委員會進行面試，最終合格者將被提名或任命?！し▏罡叻ㄔ悍ü俸蜕显V法院院長外的一般法官，由司法部長根據對候選人資歷審查的結果決定提名人選。多數情況下，提名的名單就是國家法官學院合格的畢業(yè)生名單。日本最高法院法官人選皆由內閣產生，雖然在法律上這是內閣單獨權限，但按照慣例要先征求最高法院大法官會議和最高法院院長的意見；而下級法院法官則由最高法院（大法官會議）產生提名名單，不過最高法院事務總局在此前的審查作用相當大。

他方制約的審查程序。任命制具有的最大缺陷是司法人事安排可能會受到行政機關意志的肆意左右。因此，為了防止任命制可能帶來的提名人或任命人自我意志的專斷，各國都以不同方式在提名之外另行設立了對提名予以他方制約的審查（表決）程序。

美國聯邦法院法官候選人在被總統(tǒng)提名之后，須由參議院司法委員會審查，在其全體會議表決通過才能交付任命；而“加利福尼亞方案”中，州長提名候選人后，須由一個司法任命委員會（其成員包括州最高法院首席大法官，有關州和地區(qū)上訴法院主審法官和司法部長）審查同意后才能任命。在德國，法官選拔委員會在提名聯邦普通法院的法官人選后，還須把提名交由法官任命。理事會進行審查評議，盡管法律沒有強制要求法官任命理事會的意見必須被接受，但通常情況下它都決不僅僅是一份“參考意見”。法國司法部長在提名一般法官的任命建議案后，要經過司法官高等委員會的審查意見后才能任命。日本最高法院提名下級法院法官人選后，報經內閣審查后任命。當然，“密蘇里方案”和“加利福尼亞方案”以及日本最高法院法官的任命還存在一個事后交由人民審查的機制。

比較四國的上述做法可以發(fā)現，不論最初的提名者與最后的任命者是否同一，中間的審查者一定是不同一的。提名權與審查權一般都分屬不同的人或機構（只有法國最高法院法官、上訴法院院長和日本最高法院法官的提名與審查是同一主體。因為法國司法官高等委員會和日本內閣在提名之后，這些法官就直接交付任命了，顯然審查與提名同時進行），這樣在很大程度上就避免了在法官選任問題上的“一言堂”現象，通過分權機制使各權力主體的作用得到規(guī)限，從而降低了權力濫用的可能性，有利于保障法官選任的質量。而且，委員會審查制和民眾投票審查制還在一定程度上體現出了選任法官時的民眾意愿，是民主因素與任命權力的巧妙結合。

高層決定的任命程序。在美國，所有聯邦法官都是由總統(tǒng)任命，而很多州法官也是由州長任命；在德國，所有聯邦法官都由總統(tǒng)任命，州法官統(tǒng)一由州的司法部長任命；法國最高法院法官和上訴法院院長由總統(tǒng)任命，其他法官則由司法部長任命；日本除最高法院院長由天皇任命外，其他所有的法官都由內閣任命（最高法院法官和高等法院院長的任命還要由天皇認證）?？梢钥闯?，法官的任命決定權的行使主體在各國的政治層級上都比較高，不是國家元首（法國總統(tǒng)、德國總統(tǒng)、日本天皇）就是政府首腦（美國總統(tǒng)、美國和德國的各州長），要么是最高行政機構（日本內閣）或者國家的司法部長。

這種把法官任命權限高度集中在中央一級的做法，可以有效地防止地方勢力對于司法任命的人事干擾—這種“欽差大臣”似的任命可以較充分地保證，即使是委派到地方上任職的法官也能夠堅持司法獨立與維護國家法制的統(tǒng)一。而且，采用莊嚴而隆重的國事行為方式，使法官任命被看作是具有較大榮譽影響的國家大事，可以強化法官本人對自身職業(yè)的榮譽感與責任感，強化司法權威。

提名主體實權化與最終任命權力形式化。美國總統(tǒng)提名的聯邦法官候選人須經參議院確認才能通過，但參議院無法左右具體人選，僅能對該人選做出同意還是不同意的決定。因此無論是總統(tǒng)個人傾向極強的聯邦最高法院大法官的推選，還是聯邦下級法院法官選任中的“參議員禮貌否決”慣例，都說明在提名階段擁有實際影響力的人在整個選任過程中都享有很大的決定性影響。德國聯邦法院法官的初次提名和最終提名都由法官選拔委員會負責，只要司法部長不否決（而司法部長還從未否決過提名），人選一般都為總統(tǒng)所任命。法國最高法院法官和上訴法院院長，由最高司法委員會提名人選后就直接交由總統(tǒng)任命。日本最高法院提名下級法院法官的人選從來沒有被內閣否決過，因而下級法院法官的任命權實際上掌握在負責提名的最高法院手中；而最高法院大法官的產生則完全由內閣負責，內閣自己提名、審查和任命。由此可知，在整個法官選任的流程中，提名階段是最關鍵的一個環(huán)節(jié)，也是各國制度設置上最為重視的程序。

根據以上考察可以發(fā)現，從開始的提名到最后的任命，四個國家的法官選任程序顯然都遵循了這一趨勢，即不同的權力部門和個人都能給予法官選任過程以實際的影響，多方的參與使得法官選任制度呈現出民主化、公開化和理性化的特征。依此標準而言，中國法官選任程序的差距較為明顯，尤其是對正副院長的任用。因為在現有的“黨管干部”方式下，對法院領導班子成員的任免權限掌握在各級黨委手中，所以法定的提名主體（確定院長人選的人大主席團和提名副院長的正院長）實際上都不真正擁有提名實權。在人大進行選舉或任命的正式法律程序之前，對人選的提名、考察及推薦的真正工作是通過黨內組織程序完成的。但這一黨內組織程序的履行過程是怎樣的情況，通常都不向社會公眾以及一般黨員群眾開放，往往是在封閉、秘密的小范圍內進行。

法官選任級別比較

經過對法官選任流程的橫向比較后，筆者再從“地區(qū)法院法官—高級法院法官—最高法院法官”這一縱向維度來檢視不同級別法院的法官選任程序所呈現的不同特點。因為，在一個合理化的司法體系中，不同級別的法院所處的政治地位，所擁有的權力內容和司法功能是有差異的，而這些差異必然會在不同級別法院的法官選任方式上反映出來。

最高法院與下級法院法官在選任程序上一般都不同。美國聯邦法院系統(tǒng)中，最高法院法官和下級法院法官雖然在形式上皆由總統(tǒng)提名，參議院確認后總統(tǒng)任命，但正式提名確定之前對人選的建議、考察、評估等過程并不完全一樣：總統(tǒng)個人對最高法院法官人選的個人意愿通常得到各方尊重，而地區(qū)法院和上訴法院法官人選的確定則在很大程度上取決于人選所在州的參議員是否支持；美國律師協會對大法官候選人的評估意見僅供總統(tǒng)參考可以不予采納，而ABA對下級法院法官的評估結論則對總統(tǒng)提名具有較大的制約作用。德國由于是在聯邦制下建立的單一法院結構，因此中央法院和地方法院在人事任命上各司其職，互不關聯。聯邦（最高）法院法官是由聯邦（中央）這一級的法官選拔委員來負責選任，各州法院的法官選任則是由各州司法部（長）單獨或者和州的法官選拔委員會共同負責。法國最高法院法官是由司法官高等委員會單獨負責，而除了上訴法院院長外的所有下級法院法官則是由司法部長在征求了司法官高等委員會的意見后予以選任。日本最高法院法官的選任實際權限在內閣手中，內閣自己產生候選人并自己任命（院長由天皇任命也僅具象征意義）；而下級法院法官的選任權限則實際掌握在最高法院手中，大法官會議提出的指名名單從未被內閣否決過。

可見，各國在選任最高法院法官時通常都賦予中央一級政治機構以實際權力，并由中央一級的部門包攬全部過程；而在選任下級法院法官時，雖然最終任命權限仍屬中央，但在選任程序上卻考慮了更多的強調了地方利益部門的參與或主導，其民主性色彩更為濃重一些。畢竟“欽差大臣”也是在地方上工作，少不了地方上的支持與配合，因此選任時的地方權力因素不能不被考慮。

非中央法院的法官選任程序基本統(tǒng)一。和最高法院大法官的選任相比，美國聯邦地區(qū)法院和上訴法院法官的選任程序是一致的：司法部長或白宮顧問提出人選，得到參議院認可和ABA的肯定評估后，由參議院確認，最后總統(tǒng)任命。德國各級州法院法官的選任也都統(tǒng)一由各州司法部（長）篩選人選，或再經州的法官選拔委員會同意后由司法部長任命。法國除了上訴法院院長外的各下級法院法官都是由國家司法部長提名，在征求了司法官高等委員會的意見后由司法部長任命。日本所有下級法院法官的選任在程序都是一樣的，具體方式由最高法院制定。最高法院事務總局負責接受任命申請的審查，交由大法官會議討論決定。

可見，對于中央設在各地方上的法院的法官選任，四國都設置了統(tǒng)一的程序和集中的任命權限（在中央、省或州一級），強調地方法院的法官是中央統(tǒng)一設置于地方的“國家的法官”而非“地方的法官”，以防止法官選任程序被地方政治勢力過度把持而產生司法地方保護主義，以維護國家法制的統(tǒng)一和司法權的獨立。

初任法官從基層起任職并逐級晉升。初任法官都是從最低級別的法官做起，一般也任職于最低一級別的法院：德國的初任法官都在州的區(qū)法院或者地方法院；法國的初任法官都在基層法院（初審法庭、大審法庭、警察法庭、輕罪法庭）任職；日本的新任助理法官都是在地方法院（或家庭法院）任職。

初任法官在工作一定年限后，將憑其業(yè)績，一般都是經過最初選任他們的同一機構審查后，開始從最低一級法官向上一級別晉升（當然，法官級別與法院級別并不必然一一對應，因此晉級后可能到上一級法院也可能仍在原法院）。換句話說，高級法院法官都來自地區(qū)法院，上級法院法官來自下級法院。采取從下級法院選拔法官到上級法院任職的方式，有利于法院級別與法官素質相適應和上下級法院法官之間的溝通和交流，而一定的競爭性也有利于對法官的能力鍛煉和勤勉激勵。

雖然四個國家中央法院和地方法院的法官選任程序不同，但各級地方法院的法官選任程序則保持了必要的統(tǒng)一性，以彰顯國家司法權的統(tǒng)一。反觀中國，無論最高法院法官還是基層法院法官，不同級別法院的法官任命程序幾乎一樣，只是程序參與者的級別相應不同而已。這種現狀與我們長期以來在整個制度的構建上未注意到法院層級與法院功能的差異性問題有關。而各級地方法院法官由各級地方政權任用的屬地化任用程序，使得法官依附于地方。于是，地方法院不得不為地方利益考慮，事實上形成司法的地方保護主義，這是需要反思的地方。

（作者單位：四川師范大學法學院）

【注釋】

①[美]埃爾曼：《比較法律文化》，北京：清華大學出版社，2002年，第115頁。

②[法]特魯仕主編：《法國司法制度》，北京大學出版社，2012年，第29頁。

責編/張蕾