日本近代文官制度的建立及其啟示

【摘要】為應(yīng)對19世紀(jì)70年代的“自由民權(quán)運動”，日本根據(jù)國情，吸收西方尤其是德國文官制度的經(jīng)驗，建立了自己的文官制度和能力為上的用人機制，結(jié)束了官吏世襲制度，在規(guī)范、制約、分配、協(xié)調(diào)官員行使權(quán)力和實施國家管理方面起了重要作用。文章梳理日本近代文官制度建立的歷程，概括其歷史功績，分析其對我國公務(wù)員制度建設(shè)的啟示。

【關(guān)鍵詞】日本 近代 文官制度 公務(wù)員制度

日本近代文官制度的建立

文官制度發(fā)端于我國的科舉制，由英國于19世紀(jì)中葉首先建立。19世紀(jì)70年代，日本社會發(fā)生了“自由民權(quán)運動”，旨在追求民主自由，實行君主立憲，因此，明治政府決定采取措施來加強近代政權(quán)的建設(shè)。

由于目睹了別的西方資產(chǎn)階級國家制度在法制方面的進(jìn)步和先進(jìn)，日本也迫切要求建立自己國家的資產(chǎn)階級性質(zhì)的法制制度。于是，在進(jìn)行研究和分析建立怎樣的整體制度時，大久保利通等人既積極認(rèn)同民主政治，又提出“按照我國皇統(tǒng)一系的典例和人民的開化程度，斟酌其得失利弊，制定法憲典章”。最后，日本政府認(rèn)為德國的文官制度最適合日本，決定選用德國的制度。1882年3月，伊藤博文受日本政府派遣，率領(lǐng)“憲法考察團(tuán)”赴歐洲考察憲政狀況與官制。在德國，伊藤博文親自聆聽了德國法學(xué)家格奈斯特·斯泰因?qū)Φ聡髁棇Ｖ普w的講解，深受啟發(fā)，回國后倡議日本政府進(jìn)行相關(guān)方面的制度建設(shè)和改革。在真正建立憲法制度之前，明治政府為免使政府權(quán)力被政黨掌握，決定首先建立內(nèi)閣。1885年，日本第一屆內(nèi)閣建立，進(jìn)行內(nèi)部部門的相關(guān)劃分和建立工作，這時便分出了文部。

在實施內(nèi)閣制過程中，為確保天皇的統(tǒng)治權(quán)并適應(yīng)近代資產(chǎn)階級國家建設(shè)的需要，日本政府開始采取措施進(jìn)行制度建設(shè)，在立法方面作了大量工作。在此過程中，日本近代的文官制度逐步完善起來，并制定了一系列的考核和任用制度。

伊藤博文后來任首屆內(nèi)閣總理大臣，積極推進(jìn)文官制度的建立。隨后，日本政府有關(guān)官吏考試和任用等方面的規(guī)定和綱要，如《官吏綱要》等，陸續(xù)出臺。1887年，日本的明治政府實行《文官考試試補及見習(xí)規(guī)則》，其涉及范圍要比《官吏綱要》更廣，對高級文官和普通文官的人員任用都進(jìn)行了限定，確認(rèn)了國立大學(xué)學(xué)歷的重要性。隨著制度的進(jìn)一步更新、完善及政黨活動的日益頻繁，為保持文官的穩(wěn)定，日本政府進(jìn)一步對文官制度進(jìn)行修正。1893年，明治政府頒布《文官任用令》和《文官考試規(guī)則》，對文官的任用進(jìn)行規(guī)定，強調(diào)必須以考試合格為前提，使得對高等文官的任用規(guī)則已經(jīng)比較完善?；谶@項制度和規(guī)則，改變了一些學(xué)校的考試制度和大學(xué)生入學(xué)的免試制度，從此以后，學(xué)校的考試制度更加嚴(yán)格，考試內(nèi)容更加充實和豐富。除非有天皇直接授權(quán)，新任敕任官必須先具奏任文官之資格，且官位必須高于三等。

后來，日本政府又頒布《文官分限令》和《文官懲戒令》，前者在法律上保證了文官的相關(guān)權(quán)利，而后者規(guī)定了對文官錯誤的懲罰辦法。這三個法令即是后來著名的“文官三令”。從此時起，日本官吏相關(guān)的所有的制度，包括任用、罷免、以及獎勵和懲罰制度都已有較完備的制度。至此，日本近代文官制度得以全面建立。

日本明治維新的重要內(nèi)容是近代文官制度的建立和完善。從明治維新的歷史和日本社會的發(fā)展情況來看，國家內(nèi)閣制的完善以及立法制度的建立等，都影響甚至左右著日本文官制度的建立和完善，成為左右文官制度在日本建立和發(fā)展的政治基礎(chǔ)。此外，隨著社會文化和思想的發(fā)展，許多進(jìn)步思想家的思想在推動日本文官制度的建立方面也起了重要作用。

日本近代文官制度建立的歷史功績

結(jié)束官吏的世襲制度，建立能力為上的用人機制。在日本明治初年從官制改革起步到內(nèi)閣制的實施過程中，一些中下級武士在日本政府中擔(dān)任主要職務(wù)，比如在被統(tǒng)計的93名省“卿”與“大輔”中，士族就有88人。除了中下級武士在日本政府中占有較大比例外，舊公家與藩主構(gòu)成的華族集團(tuán)也在政府官員中占有大量的比重。在《文官任用令》和《文官考試規(guī)則》公布實施后，在新官員的錄用上，世襲主義被能力大小所代替，并且這得到了制度上的確認(rèn)，明顯相對公平，使有能力和才華的平民分子有了相對公平的競爭機會和進(jìn)入官場的機會。此后，平民在政府官員中的人數(shù)和比例不斷上升。他們依靠自己的勤奮努力、實際的能力與學(xué)問進(jìn)入政府擔(dān)任官職，經(jīng)過嚴(yán)格考試的檢測和考核，經(jīng)歷嚴(yán)格的挑選和培訓(xùn)，成為具有社會責(zé)任感的官員。1898年后，94%的優(yōu)秀官員都是文官考試的合格者。此后，日本憑借文官制度實現(xiàn)了以能力為標(biāo)準(zhǔn)來挑選官員，改變了以往的世襲主義，有力推動了日本官吏隊伍素質(zhì)能力的提高。

按照法律先行的理念，實現(xiàn)官吏任用的制度化、規(guī)范化。文官立法是文官制度得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。從明治初年到二戰(zhàn)結(jié)束，日本始終實行天皇制，官吏要為天皇服務(wù)，對天皇盡忠。盡管如此，對官吏的任用也并非隨意，政府有一套制約體系，對官員應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)、應(yīng)盡的職責(zé)以及他們的待遇、獎勵和懲罰制度都作了明確的規(guī)定。明治初期的日本，正式和完整的有關(guān)官吏的法律文件很少。此后，明治政府又先后于1876、1882、1884年制定了《官吏懲戒例》、《行政官吏服務(wù)紀(jì)律》等四部法律文件，為日本近代文官制度的建立提供了法律依據(jù)和制度保證。1885年設(shè)立內(nèi)閣制時，也一并設(shè)立了法制局，以此對官吏制度和統(tǒng)治機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和審查，這就保證了整個官吏制度的效率和解決實際問題的能力，此內(nèi)容成為近代日本文官制度的重要組成部分。至此，日本實現(xiàn)了官吏任用的制度化與規(guī)范化。

為中國等亞洲國家的官制改革提供了范例。明治維新使日本僅用了半個世紀(jì)就在社會、經(jīng)濟(jì)、軍事等各個方面脫胎換骨，成為亞洲霸主，為亞洲很多國家提供了一個成功范例，推動了中國等諸多亞洲國家的官制改革。清末民初，中國先進(jìn)知識分子以日本為“偶像”，紛紛求學(xué)于日本。中華民國北京政府模仿日本文官制度實行了官制改革，其官制把文官分為特任、簡任、薦任、委任等類別，其中特任、簡任為高等文官，這與日本的親任、敕任文官很相似。

日本近代文官制度對我國的啟示

我國公務(wù)員制度與日本文官制度的共同點是根據(jù)自己國家的實際情況和基本國情，參照西方發(fā)達(dá)國家的文官制度建立起來的官吏任用制度，都在謀求變革原來不合時宜的人事制度，以適應(yīng)新時代政府管理的需要。日本文官制度為中國的公務(wù)員制度改革提供了借鑒和參考的范本。

推進(jìn)公務(wù)員制度法制化。日本近代文官制度在官員法律意識的深入和普及方面做得很好，將諸如遵紀(jì)守法、依法行政等觀念深植于公務(wù)員心中，讓他們在工作之初就有此意識，而在此方面，中國的公務(wù)員明顯欠缺。基于此，對于當(dāng)前的公務(wù)員制度改革，必須著力加強法制化建設(shè)的步伐，加快制定公務(wù)員相關(guān)法律，將我國的公務(wù)員管理納入法治化、規(guī)范化的軌道。近期要把基本制度建設(shè)作為改革的重點，努力將我國公務(wù)員建設(shè)成一支具有較強法律意識和依法行政的高素質(zhì)隊伍。

搞好公務(wù)員的選擇、考核標(biāo)準(zhǔn)及崗位培訓(xùn)。公務(wù)員的錄用問題是公務(wù)員制度建設(shè)的首要問題，應(yīng)采用公開考試、擇優(yōu)錄取的方法，并擴展公務(wù)員的考試范圍和內(nèi)容，針對不同的公務(wù)員級別采用不同的檢測方法。篩選出來的公務(wù)員應(yīng)德才兼?zhèn)洌⒃谄溥M(jìn)入公務(wù)員隊伍后進(jìn)行專門培訓(xùn)，以增強其思想道德修養(yǎng)和處理實際問題的能力。

優(yōu)化公務(wù)員管理。這是公務(wù)員制度建設(shè)至關(guān)重要的問題。要根據(jù)公務(wù)員的現(xiàn)有狀況著手建立適合我國國情的公務(wù)員管理制度。應(yīng)采用競爭上崗、績效考核等方式對公務(wù)員進(jìn)行考察?？梢越梃b日本及其他西方國家比較好的考核制度，努力將職級、晉升、工資等與績效直接掛鉤，并實施有效的獎懲機制，避免獎懲走向形式化，成為走過場。

實行公務(wù)員聘用制?，F(xiàn)行公務(wù)員永業(yè)制度有世襲制度的影子，應(yīng)將其打破，采用合同聘用制。眼下的公務(wù)員永業(yè)制給公務(wù)員的整體素質(zhì)和實際的工作效率帶來很大的阻礙和不良影響，使公務(wù)員的責(zé)任意識淡薄，工作懈怠和不思進(jìn)取情緒嚴(yán)重。而引入聘用制，可以在一定程度上強化競爭機制，推動公務(wù)員隊伍工作效率的提高，為國家機關(guān)注入新活力。

推進(jìn)公務(wù)員的觀念創(chuàng)新。就我國目前而言，公務(wù)員的創(chuàng)新做得不夠好，有必要盡早采取措施推進(jìn)觀念創(chuàng)新。公務(wù)員在行使權(quán)力時，必須堅持為民服務(wù)、辦實事的理念，時刻保持一種理性的處事態(tài)度。推進(jìn)公務(wù)員觀念創(chuàng)新，要著力培育公務(wù)員的兩個意識：服務(wù)意識和法制意識。前者是指公務(wù)員要有親和力與服務(wù)民眾的意識；后者是要求公務(wù)員具有強烈的法律意識，在第一時間想到法律方面的相關(guān)事宜，在各項工作中切實做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、秉公執(zhí)法。

結(jié)語

近代文官制度是資本主義經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的產(chǎn)物，是人事行政制度走向現(xiàn)代化的標(biāo)志，也是公務(wù)員制度的奠定基礎(chǔ)?，F(xiàn)代日本的公務(wù)員制度是隨著日本社會、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，通過人民長期民主斗爭及幾次官員制度的重大改革而逐步建立和發(fā)展起來的。盡管目前仍有弊端，在實際執(zhí)行過程中政府和文官也不能完全避免違反制度的現(xiàn)象，但這一制度的確立畢竟是歷史上的巨大進(jìn)步，其中有很多內(nèi)涵對現(xiàn)代政府的人事管理是普遍適用的。

（作者單位：長江師范學(xué)院歷史文化與民族學(xué)院）

責(zé)編/邊文鋒