改革開放以來農(nóng)村土地制度的變遷及其發(fā)展趨勢

【摘要】改革開放以來我國在農(nóng)村土地制度的改革與發(fā)展方面取得了顯著成績，通過對改革開放以來我國農(nóng)村土地制度歷史發(fā)展變遷進(jìn)程進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)：我國改革開放真正的起點(diǎn)是從農(nóng)村土地制度改革開始的，改革的趨勢在于明晰土地產(chǎn)權(quán)主體，建立健全土地承包經(jīng)營管理機(jī)制、完善農(nóng)村土地市場。

【關(guān)鍵詞】改革開放 農(nóng)村 土地制度

改革開放三十余年，我國不斷對農(nóng)村土地制度進(jìn)行變革與創(chuàng)新，取得了顯著成績。通過對改革開放以來我國農(nóng)村土地制度的變遷進(jìn)行梳理，可以看出其中的成功經(jīng)驗(yàn)及其不足的根源所在，為新時(shí)期我國農(nóng)村土地制度的改革提供一些參考，從而為實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮以及全面建設(shè)小康社會(huì)做作出一番貢獻(xiàn)。①

改革開放以來我國農(nóng)村土地制度的歷史變遷

我國改革開放真正的起點(diǎn)是從農(nóng)村土地制度改革開始的。1978年安徽省風(fēng)陽縣小崗村的18戶農(nóng)民實(shí)行分田單干、包產(chǎn)到戶，從此掀開了我國農(nóng)村土地制度改革的新篇章，也掀開了我國改革開放歷史發(fā)展的新篇章。如果說小崗村的18戶農(nóng)民實(shí)行分田單干、包產(chǎn)到戶只是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一種嘗試，那么十一屆三中全會(huì)通過的《人民公社工作條例（試行）》首次對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制給予了一定程度上的制度認(rèn)可。雖然在該條例中，僅僅對土地承包到工作組作出規(guī)定，還沒有對土地承包到戶作出相關(guān)的制度指示，但是它畢竟是首部對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任作出規(guī)定的法律制度，對我國農(nóng)村土地制度改革具有極為顯著的歷史意義。之后，我國在內(nèi)蒙古、甘肅等地開始了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的試點(diǎn)工作，在更大范圍內(nèi)推動(dòng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的向前發(fā)展。1980年，我國正式頒布了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和完善我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》，從法律制度上真正規(guī)定了農(nóng)村土地承包到戶，從而全面地完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，促使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制向著更為全面的領(lǐng)域發(fā)展，也推動(dòng)了我國農(nóng)村土地制度改革的縱深發(fā)展。②

到了20世紀(jì)80年代中期，以往的農(nóng)村土地制度不僅不能很好地適應(yīng)，甚至很多時(shí)候阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。政府認(rèn)識(shí)到需要在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營管理，真正地解放農(nóng)村勞動(dòng)力，推動(dòng)我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展。為此，我國的《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》明確規(guī)定：“社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以經(jīng)集體同意后進(jìn)行轉(zhuǎn)包?！蓖ㄟ^對該文件的認(rèn)真分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，此文件雖然沒有從法律高度明確承認(rèn)土地可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但它是第一次從制度上對土地流傳有所支持，推動(dòng)了我國土地流轉(zhuǎn)制度的孕育萌芽。1988年，在全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的憲法修正案中，我國才第一次從法律的高度對農(nóng)村土地流傳給予明確規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這不僅從法律層面上承認(rèn)了農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)制度，還給予農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施以法律上的保障。1993年的中共中央十四屆三中全會(huì)更進(jìn)一步地完善了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，在保持土地公有的前提下，可以允許土地的有償轉(zhuǎn)讓。在2003年所頒布的《農(nóng)村土地承包法》又以法律的形式規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。2005年，農(nóng)業(yè)部又對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂給予了相關(guān)的制度指導(dǎo)與政策支持。國家一系列與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)文件的出臺(tái)，為我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的更為全面的完善提供了強(qiáng)大支持，對我國農(nóng)村土地制度的改革的歷史發(fā)展具有極其重要的意義。③

新時(shí)期，我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在獲得新發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村的土地制度也登上了歷史發(fā)展的新臺(tái)階。2008年中共中央在十七屆三中全會(huì)中所通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》在保持原有農(nóng)村土地制度基本政策發(fā)展方向不變的基礎(chǔ)上，對新時(shí)期的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度作出了一些新規(guī)定：要在加強(qiáng)和完善農(nóng)村土地的承包權(quán)管理和服務(wù)體系的同時(shí)，建立健全我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場，采取土地流轉(zhuǎn)的有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換、股份合作等多種靈活的方式流轉(zhuǎn)其土地的承包經(jīng)營權(quán)，從而發(fā)展出多種形式的土地規(guī)?；芾砗徒?jīng)營。通過對該文件進(jìn)行分析，我們可以看出，我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，為我國農(nóng)村土地制度的發(fā)展注入了新動(dòng)力，特別是促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的多元化發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在土地承包經(jīng)營權(quán)管理方式上更具靈活性，其在保證農(nóng)村土地用途的基本前提下，允許采取多種形式的土地經(jīng)營管理，從而為多種形式的規(guī)?；?jīng)濟(jì)創(chuàng)造了發(fā)展的條件。

我國農(nóng)村土地制度的改革趨勢

改革開放以來，我國為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，不斷探索適合我國國情的農(nóng)村土地制度。在改革開放三十多年的農(nóng)村土地制度歷史發(fā)展變遷中，我國在農(nóng)村土地改革上取得了巨大的成就，主要表現(xiàn)在：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推廣，極大地提高了廣大農(nóng)村的生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)獲得極大豐收，廣大農(nóng)民的溫飽問題得到解決，廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度全面而深入地實(shí)施，為農(nóng)村土地的多元化經(jīng)營創(chuàng)造了很好的條件，極大地滿足了我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；農(nóng)村土地制度的改革也有效地促進(jìn)了廣大農(nóng)民政治意識(shí)的覺醒，很大程度上推動(dòng)了中國特色社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。但是，農(nóng)村土地制度依然存在著不少問題，主要表現(xiàn)為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不清、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不夠健全，因此，新時(shí)期農(nóng)村土地制度改革的趨勢，應(yīng)當(dāng)是采取措施有效解決以上兩方面問題。

一方面，我國對農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革時(shí)，應(yīng)該明晰土地產(chǎn)權(quán)主體。我們知道如果過分強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性，過分強(qiáng)調(diào)保護(hù)土地所有者的權(quán)益，而不允許對農(nóng)村土地進(jìn)行出租等多種方式的經(jīng)營管理，那么農(nóng)村土地的所有權(quán)就不會(huì)產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，農(nóng)村的土地也得不到有效的開發(fā)和利用。為了提高農(nóng)村土地的效益、提高農(nóng)村土地的使用效率，我們需要構(gòu)建農(nóng)村土地權(quán)能，明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體，從而有效地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。如果國家、集體、農(nóng)民之間的土地產(chǎn)權(quán)主體關(guān)系沒有得到明晰的界定，那么很多時(shí)候就會(huì)使集體和農(nóng)民的土地權(quán)益受到傷害。按照人口數(shù)量平均土地，并給以土地承包主體以一定的承包期限，但是此種做法卻往往存在不穩(wěn)定性。④在實(shí)際生活中，對農(nóng)村土地承包期的調(diào)整，會(huì)使農(nóng)民對土地的投入不足，形成農(nóng)民對土地經(jīng)營的短期行為。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了快速的發(fā)展，農(nóng)民收入和生活水平得到了有效的提高，很大程度上就是由于當(dāng)時(shí)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)獲得明確界定的結(jié)果。讓農(nóng)民真正地享有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，那就讓農(nóng)民充分地享有土地的所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)益，同時(shí)，還必須從法律上保證農(nóng)民對土地的各種處置權(quán)等其他收益權(quán)。

另一方面，我國對農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革時(shí)，還應(yīng)該建立健全土地承包經(jīng)營管理機(jī)制、完善農(nóng)村土地市場。首先，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理機(jī)制，完善農(nóng)村土地市場，真正落實(shí)農(nóng)村土地經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)權(quán)，使土地作為一種財(cái)產(chǎn)真正地流轉(zhuǎn)起來，最大程度地提高土地的使用效率和經(jīng)濟(jì)效益，從而真正地保障好廣大農(nóng)民的各種土地權(quán)利。同時(shí)，農(nóng)村土地閑置等不良發(fā)展現(xiàn)象，也會(huì)因農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)而得到有效的控制。其次，由于我國人多地少，人均分田政策的實(shí)施必將會(huì)形成土地分割化經(jīng)營管理的局面，而建立健全土地承包經(jīng)營管理機(jī)制，完善農(nóng)村土地市場，可以有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營管理，形成農(nóng)村的規(guī)模化經(jīng)濟(jì)。最后，由于我國法律制度的缺失，致使原本屬于正常農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象演變?yōu)檗r(nóng)民間的各種矛盾糾紛，而建立健全土地承包經(jīng)營管理機(jī)制，完善農(nóng)村土地市場，可以有效解決這一社會(huì)問題，提高廣大農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性、主動(dòng)性，促進(jìn)廣大農(nóng)村生活的穩(wěn)定。⑤當(dāng)然，在允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，還必須對其作出一些限制。例如，在土地的用途方面，在土地流轉(zhuǎn)的過程中，任何承包主體不斷擅自更改土地的用途，同時(shí)，對于流轉(zhuǎn)的土地必須嚴(yán)格地進(jìn)行物權(quán)登記。

綜上所述，農(nóng)民土地問題是我國的根本問題，完善好我國的農(nóng)村土地制度，直接關(guān)系到“三農(nóng)”問題有效解決、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以及全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。通過對改革開放我國農(nóng)村土地制度歷史發(fā)展變遷進(jìn)行梳理，可以為當(dāng)前的農(nóng)村土地全面而深入的改革提供成功的經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)和失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。當(dāng)前，對農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革時(shí)，應(yīng)該在明晰好土地產(chǎn)權(quán)主體的同時(shí)建立健全土地承包經(jīng)營管理機(jī)制，完善農(nóng)村土地市場，從而營造良好的農(nóng)村土地競爭環(huán)境，提高廣大農(nóng)民在土地關(guān)系中的各種積極性和主動(dòng)性，保障、落實(shí)好廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，進(jìn)一步地適應(yīng)好我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（作者單位：許昌學(xué)院法政學(xué)院）

【注釋】

①侯微：“改革開放初期中國農(nóng)村土地制度市場化改革的調(diào)試”，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2012年第4期。

②馮金寶：“改革開放以來中國農(nóng)村土地制度研究述評(píng)”，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2006年第24期。

③孫濤，黃少安：“制度變遷的路徑依賴、狀態(tài)和結(jié)構(gòu)依存特征研究—以改革開放以來中國農(nóng)村土地制度變遷為例”，《廣東社會(huì)科學(xué)》，2009年第2期。

④陶林：“改革開放三十年的農(nóng)村土地制度變遷”，《生產(chǎn)力研究》，2009年第12期。

⑤陶林：“制度績效與制度創(chuàng)新：改革開放三十年的農(nóng)村土地制度審視”，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》，2009年第3期。

責(zé)編/張曉