民族自治州行政體制改革路徑選擇思考

【摘要】改革開放以來，隨著我國經濟的高速發(fā)展，行政管理體制改革勢在必行，而實施省直管縣體制改革是其中的重要內容。當前，民族自治州的體制改革面臨沖突與選擇。文章認為，民族自治州體制的改革創(chuàng)新需要修改完善憲法、法律，為之提供法律保障，并在民族自治地方實施統(tǒng)一的省直管縣體制。

【關鍵詞】省直管縣 自治州 改革 選擇

經過三十多年的改革開放，我國基本建立了中國特色的社會主義市場經濟體制，這種體制促進了中國經濟社會的高速發(fā)展。現在，我國的改革開放又處在一個重要關口。

黨的十七大報告提出要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。2009年中央一號文件明確提出推進省直管縣體制改革。此后，除民族八省、區(qū)外，其他二十多個省都緊鑼密鼓地開展了“省直管縣”行政管理體制改革工作。在全國“省直管縣”體制改革的大趨勢下，民族自治州面臨激烈的沖突與選擇，自治州體制改革已成為一個不可回避的問題。

自治州行政體制與“省直管縣”的沖突

自治州的改革與現行憲法和民族區(qū)域自治法的沖突。民族區(qū)域自治是我國的一項基本政治制度。我國現行憲法明確了民族自治地方的自治機關是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府等相關民族自治的內容。依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》，先后建立了5個自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣（旗），55個少數民族中有44個建立了民族自治地方。就自治州而言，建立時間先后不一。自治州與地、市并行，共同構成我國省、地（市、州）、縣地方行政體制中間層級。這種體制與當時的計劃經濟有關，計劃經濟的政府是全能型政府，包攬越多越管不過來，越管不過來就需要增設層級管理。加之經濟、信息通訊落后，省級決策客觀上需要一個中間環(huán)節(jié)來傳達。①自治州承擔和行使對轄區(qū)內縣（旗）的行政管理職能，同時還有民族自治功能。隨著社會主義市場經濟的建立，通訊、交通的高速發(fā)展，這種管理體制顯現的弊端嚴重制約著經濟社會的發(fā)展?！笆≈惫芸h”行政管理體制改革，除去省、縣之間的中間層級，是改革發(fā)展的必然。然而，由于自治州的建立是由我國《憲法》、《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的，改革自治州行政體制，必然會與憲法、法律規(guī)定相沖突。

民族自治行政體制與國家行政體制的沖突。國家實行“省直管縣”行政體制改革是進一步深化改革開放的重大舉措，其目的在于精簡和規(guī)范各議事、協調機構及其辦事機構，減少行政層級，降低行政成本，著力解決機構重疊、職權交叉、政出多門等問題。就是要減政放權，擴權強縣，促進縣域經濟的快速發(fā)展，從而推動全國經濟社會科學健康發(fā)展。我國的民族自治權很大程度上是來自于法律授權。從政治體制的角度看，自治州這一層級的行政體制改革，必須服從于國家的行政體制統(tǒng)一，確保國家行政層級的統(tǒng)一性。

民族自治區(qū)域實行“省直管縣”的相容性、必要性

民族自治權與“省直管縣”的相容性。民族區(qū)域自治與“省直管縣”無論從行政體制上，還是法律制度上并不相悖。首先，我國是單一制國家，法律制度具有統(tǒng)一性，自治權的行使必須服從于國家的統(tǒng)一。自治州的行政改革，不但不會削弱民族自治，反而會使民族自治的行使更加具體充分。從行政體制與法律制度上看，民族地區(qū)實行“省直管縣”是相容的。其次，從民族財政自治權與“省直管縣”關系來看，財政自治權是民族自治權的重要組成部分，而財政自治權則是指在我國憲法和財政法律法規(guī)所確定的框架內，自治地方政府依法管理本地區(qū)的財政事務的財政權?！翱梢?，財政自治權限的內在規(guī)定性和自治程度受制于國家憲法和財政法規(guī)的內在規(guī)定，并且與國家經濟資源配置方式、民主政體和其他經濟因素密切相關。從這個角度說，財政自治權由民族自治權衍生，為維護民族自治權服務，但其變遷方式及變遷進程由憲法及財政法規(guī)所決定。”②因此說，民族自治權與“省直管縣”在民族地區(qū)執(zhí)行是相容的。

民族區(qū)域實行“省直管縣”的必要性。“省直管縣”就是將省管市（地、州）、市（地、州）管縣三級行政管理體制轉變?yōu)椤笆≈惫苁?、縣”二級行政管理體制，對縣的管理由原來的市（地、州）管縣模式改為省直接管理縣。其內容包括人事、財政、計劃項目審批等，取消中間層級的市（地、州）對縣級的行政、財政管理關系。“省直管縣”可以解決市（地、州）管縣體制的財政漏斗、權力漏斗、效率漏斗所帶來的一系列弊病。若對自治州進行改革，可增加原自治州內縣域的發(fā)展機遇，主要表現在以下方面：第一，撤州建民族自治縣，縣依法可獲得立法權，可以為改革發(fā)展自主權提供法律保障。第二，可以直接享受中央和省對民族自治縣的財政直接轉移支付和項目等，不被中間層級截留。第三，可以滿足民族群眾對建設公共服務型政府和改善民生的訴求，通過強縣來增強社會管理和基本公共服務，通過縣級政府財力來保證民生。第四，實行“省直管縣”是以最小的行政成本產生最大的行政管理效益，促進縣域經濟的發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化。

“省直管縣”體制下自治州體制改革路徑選擇

修改完善憲法、法律，為州行政體制改革提供制度保障。改省管市（地）、市（地）管縣為“省直管縣”，從法理上是沒有問題的，因為法律除只規(guī)定較大的市、省會城市設區(qū)縣外，地、市管縣無法律依據，改起來并不違憲違法。然而，民族自治州是依照我國《憲法》、《民族區(qū)域自治法》而建立的。若因憲法、法律的規(guī)定而不改，結果將導致民族地區(qū)與非民族地區(qū)的差距就會進一步拉大，民族共同繁榮就會落空。同時違背國家的行政管理體制統(tǒng)一和法制統(tǒng)一。海南省的試點已充分證明民族自治州行政體制改革切實可行。海南黎族苗族自治州作為省縣之間的中間層次被撤銷，同時在少數民族聚居地成立民族自治縣或民族鄉(xiāng)。海南省向市縣下放197項行政管理事項。依法推進和保障完善省直管縣管理體制改革，開創(chuàng)了全國行政體制改革的先河。

實行撤州建民族自治市、自治縣改革。通過改革開放和國家民族政策的實施，民族地區(qū)的城市化、城鄉(xiāng)一體、工農業(yè)現代化有了長足發(fā)展。在這種新形勢下，民族自治州這種管理體制如果不改，將嚴重影響民族自治地方的發(fā)展，使其與非民族地區(qū)的差距越拉越大。自治州的改革是民族自治地方加速發(fā)展的一次千載難逢的機會。

首先，“對民族自治地方行政建制創(chuàng)新，是堅持和完善民族區(qū)域自治制度的必然要求?！雹鄢擎?zhèn)化過程就是民族地區(qū)實現現代化發(fā)展過程。要改變這一現狀，還必須修改現行憲法、法律，明確在民族地方可設立民族自治市。建立民族自治市的好處是可以使民族自治地方同時享受民族政策和市制優(yōu)惠政策，有利于民族自治地方的全面發(fā)展。當前存在的問題主要是：一是市建制布局不合理?！敖刂?005年底，全國除臺灣外，共有建制市662個，我國民族自治地方的面積占全國國土面積的64%左右，而擁有的建制市只有97個，僅占全國建制市的14.7%。”④二是發(fā)展機遇條件不公平。就縣級建制而言，在經濟建設審批立項方面有很大差距，縣只能審批100萬美元以下的經濟建設項目，而縣級市雖然和縣是同一級別，但它卻可以審批3000萬美元以下項目。在對外交往方面，縣只能設三級口岸，而市可設二級口岸，若民族地區(qū)不能建民族自治市，將限制民族自治地方的經濟發(fā)展，這是不公平的。三是民族自治州、縣依照現行憲法法律改市，只能是改為普通地級或縣級市，若是這樣，民族自治特性就將失去，同時也失去國家民族政策在這一地區(qū)的執(zhí)行，也都是不利的。所以，通過修改憲法、法律給予建立民族自治市（地、縣級）提供法律保障，這對于民族地區(qū)的發(fā)展意義十分重大。

其次，建立適應市場經濟體制需要的省直管縣的行政管理體制。筆者認為可以考慮以下三種模式：一是整體建制改革。就是將自治州改為設區(qū)的地級民族自治市。這種模式主要針對地域不是很大，原州府所在地的城市規(guī)模較大、區(qū)域內人口相對集中、交通通訊較為發(fā)達、所轄的縣（市）在地理區(qū)位上相對緊密、各縣（市）城鎮(zhèn)化較為發(fā)達的情況，自治州改為地級自治市后，原州建制人員直接轉制，原所轄的縣（市）轉為區(qū)的建制；二是切割建制。也就是根據自治州的實際情況，將原自治州區(qū)域切割為有利于建自治市、自治縣的區(qū)域，即以州府所在市及城市化水平較高的幾個距離較近的縣（市），且人口達到二百萬以上，建立設區(qū)的地級民族自治市。距離州府所在地較遠的縣（市）當中，根據情況建制。城鎮(zhèn)化水平較高的，人口在三十萬人以上的，可設縣級民族自治市；人口較少或達不到建市條件的，可設民族自治縣；三是撤銷州的建制。在州原所轄的縣（市）分別建制，原自治州所在地的市和原較大的縣級市可升格建制為副地級民族自治市，其他具備條件的可分別建縣級民族自治市或民族自治縣。

（作者分別為黔南民族師范學院副教授，黔南民族師范學院副教授；本文系黔南民族師范學院院級規(guī)劃項目的成果，項目編號：qnsy2011gh04）

【注釋】

①張占斌：《省直管縣體制改革的實踐創(chuàng)新》，北京：國家行政學院出版社，2009年，第25頁。

②任文中：“民族地區(qū)財政改革走向的現實分析—兼議民族區(qū)域自治與‘省直管縣’的相容性”，《新疆財政大學學報》，2011年第1期。

③隋青：“加快民族自治地方城市化進程的必然選擇—設立‘自治市’”，《中國民族報》，2003年5月19日。

④金炳鎬，田燁：“新世界中國民族區(qū)域自治制度創(chuàng)新的一個亮點—‘民族自治市’”，中國社會科學網，2011年6月17日。

責編/邊文鋒