從巴納德權(quán)威理論出發(fā)看政府權(quán)威的建立

【摘要】切斯特·巴納德是西方現(xiàn)代管理理論中社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人，其深入研究了經(jīng)理人員的權(quán)威問題，提出了全新的“權(quán)威”概念。黨的十八大明確提出加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革的重大決策，重新回顧和深入思考巴納德的權(quán)威理論，對(duì)當(dāng)今我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性、針對(duì)性和指導(dǎo)性。

【關(guān)鍵詞】巴納德 權(quán)威理論 政府權(quán)威

切斯特·巴納德（Chester Barnard，1886～1961）是西方現(xiàn)代管理理論中社會(huì)系統(tǒng)學(xué)派的創(chuàng)始人。有人指出，巴納德對(duì)現(xiàn)代管理學(xué)的貢獻(xiàn)與法約爾和泰勒對(duì)古典管理學(xué)的貢獻(xiàn)同等重要。巴納德為現(xiàn)代管理學(xué)做出了卓越貢獻(xiàn)，對(duì)經(jīng)理職能的理論進(jìn)行深入研究，提出全新的“權(quán)威”概念，強(qiáng)調(diào)一個(gè)組織的“權(quán)威”來自于下級(jí)。這種自下而上的權(quán)威觀，與傳統(tǒng)自上而下的權(quán)威觀形成鮮明對(duì)比，在管理學(xué)領(lǐng)域中產(chǎn)生重大影響。當(dāng)前，黨的十八大明確提出加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革，重新回顧和深入思考巴納德的權(quán)威理論，對(duì)我國(guó)政府轉(zhuǎn)變職能、建設(shè)服務(wù)型政府具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性、針對(duì)性和指導(dǎo)性。

“上下契合”是政府權(quán)威產(chǎn)生的條件

巴納德的“權(quán)威”是指“正式組織中信息交流（命令）的一種性質(zhì)，通過它的被接受，組織的貢獻(xiàn)者或者‘成員’支配自己所貢獻(xiàn)的行為，即支配或決定什么是要對(duì)組織做的事，什么是不對(duì)組織做的事”。他的權(quán)威理論的核心就在于權(quán)威的產(chǎn)生并不單純?nèi)Q于命令的發(fā)布者，而是來自于下級(jí)、來自于命令的接受者，只有命令的接受者認(rèn)同了命令發(fā)布者的指令性信息，命令的發(fā)布者才真正產(chǎn)生了權(quán)威，是一種自下而上產(chǎn)生的權(quán)威。同時(shí)，這種權(quán)威的受眾體并不僅僅局限于組織內(nèi)部的管理者和員工，通過媒體或其他渠道，還會(huì)拓展到組織外部，即更廣泛的市場(chǎng)和社會(huì)公眾也會(huì)成為一個(gè)組織權(quán)威的受眾體。

對(duì)于行政管理的主體—政府而言，其權(quán)威的產(chǎn)生主要來自它的受眾體，來自政府行政人員和公眾對(duì)其行政行為的認(rèn)同。因此，政府在做出具體行政行為和抽象行政行為時(shí)，都應(yīng)從受眾者—行政人員和公眾的角度，“自下而上”地思考如何建立權(quán)威，如何制定政策。構(gòu)建政府權(quán)威不能只單純地從構(gòu)建政府公信力、塑造政府形象等方面考慮，而應(yīng)該更多地從受眾者的角度思考。所以，政府要建立自己的權(quán)威，塑造有效力的、廣大人民擁護(hù)的行政組織，就應(yīng)該不斷接近權(quán)威受眾體，使自身形象不斷接近公眾心目中的政府，而不是自身所定義的政府。只有當(dāng)政府形象、政府行為與受眾體的預(yù)期相一致或基本吻合時(shí)，政府的行政行為才能為受眾體所接收，才能達(dá)到真正的“上下契合”，才會(huì)產(chǎn)生名副其實(shí)的政府權(quán)威。

政府形象是政府權(quán)威產(chǎn)生的基礎(chǔ)

巴納德強(qiáng)調(diào)的“權(quán)威”是一種民主型的權(quán)威，來源于公眾。這種權(quán)威論的一個(gè)重要特點(diǎn)就是組織中權(quán)威的建立要靠組織中領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的權(quán)力和威信，而不是靠某個(gè)人的職位。這就對(duì)政府中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的個(gè)人提出了明確要求。政府領(lǐng)導(dǎo)者的形象好壞成為公眾衡量政府行為的尺子，如果一個(gè)政府的領(lǐng)導(dǎo)者形象嚴(yán)重脫離了群眾，那么一定會(huì)損害到政府的權(quán)威。

從權(quán)威理論出發(fā)審視政府權(quán)威，首先，處理好職位權(quán)力與樹立自身權(quán)威之間的關(guān)系，是政府領(lǐng)導(dǎo)者建立權(quán)威的前提。作為政府中的領(lǐng)導(dǎo)者，在對(duì)待職位權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的關(guān)系上，應(yīng)該把注意力轉(zhuǎn)移到運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威上來。對(duì)于任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者而言，建立權(quán)威的基礎(chǔ)是職位上的權(quán)力，但有了權(quán)力并不等于擁有了權(quán)威，只有權(quán)力沒有權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)將很難發(fā)揮作用。政府的權(quán)力都是人民賦予的，政府的權(quán)威也必然來自于人民并植根于人民的，政府領(lǐng)導(dǎo)者的一切行政行為都應(yīng)該以廣大人民為中心和歸宿。因此，政府領(lǐng)導(dǎo)者要堅(jiān)持以人為本，處理好職位上的權(quán)力與樹立自身權(quán)威之間的關(guān)系，要通過各種渠道充分了解組織內(nèi)部行政人員的組織意愿和廣大民眾的自身訴求，由職位權(quán)力轉(zhuǎn)為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，由單向灌輸?shù)臋?quán)威轉(zhuǎn)向58ab915ae49dadbf05e8b9f2666bd86b自覺養(yǎng)成的權(quán)威。其次，培育政府領(lǐng)導(dǎo)者的影響力，是政府領(lǐng)導(dǎo)者建立權(quán)威的充分條件。政府領(lǐng)導(dǎo)者的影響力，是一種能夠激勵(lì)他人心甘情愿地完成行政目標(biāo)的能力，包括權(quán)力影響力和非權(quán)力影響力兩個(gè)方面。由于政府領(lǐng)導(dǎo)者在政府中所處的職位，在法律上規(guī)定了政府領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力。因此，政府領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力影響力具有法定性和不可抗拒性，而被領(lǐng)導(dǎo)者所表現(xiàn)出的行為大多是被動(dòng)和服從的。政府領(lǐng)導(dǎo)者的非權(quán)力影響力主要來自于其自身的特質(zhì)，并不具有強(qiáng)制性。被領(lǐng)導(dǎo)者因受領(lǐng)導(dǎo)者身上的某一特質(zhì)所吸引，主動(dòng)自愿地接受其領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威將會(huì)自然而然地產(chǎn)生。因此，政府領(lǐng)導(dǎo)者要重視自身的影響力，注意提高自身修養(yǎng)和素質(zhì)，在行政管理活動(dòng)中充分發(fā)揮示范作用，以優(yōu)秀的個(gè)人特質(zhì)贏得被領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)其行為的認(rèn)同和支持。最后，提升政府領(lǐng)導(dǎo)者的人際交往能力，是建立政府領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)威的重要條件。無論是處于行政組織內(nèi)部或是組織外部，作為政府領(lǐng)導(dǎo)者，都要處理好與被領(lǐng)導(dǎo)者間的關(guān)系。政府領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者都應(yīng)該擁有一致的行政目標(biāo)。在行政組織內(nèi)部，政府領(lǐng)導(dǎo)者既要關(guān)注組織的發(fā)展目標(biāo)，也要關(guān)注行政成員個(gè)人的發(fā)展與進(jìn)步，要深入了解、掌握行政人員的心理預(yù)期；在行政組織外部，政府領(lǐng)導(dǎo)者還要關(guān)注公眾的需求，充分了解和準(zhǔn)確掌握公眾的期待和要求，以適時(shí)調(diào)整政府的工作目標(biāo)。通過建立起領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威，進(jìn)而促進(jìn)政府權(quán)威的建立。

公眾參與是政府權(quán)威產(chǎn)生的根本

巴納德權(quán)威理論一個(gè)重要意義在于強(qiáng)調(diào)重視和傾聽來自于組織中下級(jí)的意見，充分吸納組織成員參與到組織決策中來。對(duì)于一個(gè)政府和政府的行政領(lǐng)導(dǎo)而言，同樣需要傾聽行政人員以及公眾的意見和建議。一個(gè)有權(quán)威的政府，滿足公眾的需求和愿望應(yīng)該是其治理方式的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

從公共政策制定的角度看，主體是由官方和非官方兩個(gè)部分組成的，公眾是非官方的政策制定主體之一。所以，在制定公共政策時(shí)，要使公眾積極參與到政策的制定中來，認(rèn)真聽取其意見和建議，在公共政策中充分反映其意愿和訴求。當(dāng)公眾感到政府推行的某項(xiàng)公共政策負(fù)載了他們自身的利益訴求時(shí)，他們就會(huì)把這項(xiàng)政策作為自己的一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任和義務(wù)去執(zhí)行。只有公眾在真正了解了某項(xiàng)政策本質(zhì)的基礎(chǔ)上，才能對(duì)政策產(chǎn)生認(rèn)同感，政策也才具備了執(zhí)行的基礎(chǔ)，政府才可能具有一定的權(quán)威。

當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府制定的很多公共政策，特別是制定的一些重大政策是符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，符合廣大人民意愿的，得到了人民的普遍認(rèn)可，解決了很多經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問題。但也有一些地方政府在制定政策時(shí)沒有充分聽取人民的意見和建議，沒有充分考慮人民的利益需求，制定的政策脫離了實(shí)際，脫離了人民的意愿，所以難以得到人民的擁擠，導(dǎo)致政府缺乏權(quán)威。十八大提出的轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)就是要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。從本質(zhì)上說，服務(wù)型政府是一個(gè)能夠及時(shí)、有效回應(yīng)廣大人民公共利益需求的政府，是一個(gè)能夠得到廣大人民接受與認(rèn)可的、有權(quán)威的政府。所以，政府要建立起權(quán)威，必須要建立起完善的公共利益表達(dá)和吸納機(jī)制，有效聽取民意并將之轉(zhuǎn)換為政府的科學(xué)決策，從而使政府提供的公共服務(wù)與公眾的公共利益需求相一致。

信息交流是政府權(quán)威產(chǎn)生的支撐

巴納德權(quán)威理論一個(gè)重要因素就是受眾者命令接受者要充分了解。對(duì)于政府而言，要獲得民眾對(duì)其行為的認(rèn)同，建立起政府權(quán)威，一個(gè)重要前提就是要讓公眾充分獲取政府行為的相關(guān)完備信息。第一，建立政府信息公開機(jī)制，使政府的行為處于公眾的監(jiān)督之下。了解和知悉政府的重要事務(wù)，以及社會(huì)上當(dāng)前發(fā)生的與公眾權(quán)利和利益密切相關(guān)的重大事件。通過政府行政行為的公開化，政府行政過程的開放化，逐步實(shí)現(xiàn)政府管理活動(dòng)過程中的信息流通，可以使公眾充分、及時(shí)地了解政府行為的相關(guān)信息，加強(qiáng)政府與公眾間的良好溝通與互動(dòng)，從而提高政府的透明化程度以及對(duì)公眾訴求的回應(yīng)率，增進(jìn)政府與公眾間的互信，促進(jìn)政府權(quán)威的形成。第二，健全和完善公眾知情權(quán)制度，確保公眾的愿望和意志能夠落到實(shí)處。嘗試將聽證會(huì)、政府網(wǎng)站論壇、政府微博等公眾政治參與、表達(dá)利益訴求的載體制度化、規(guī)范化，通過這些機(jī)制建設(shè)，使公眾理性合法表達(dá)利益訴求，同時(shí)也保證政府在制定政策及政策執(zhí)行中，能夠與公眾進(jìn)行充分互動(dòng)，最大限度獲知公眾之所需，進(jìn)而不斷調(diào)整政府目標(biāo)的制定，實(shí)現(xiàn)各方面利益的平衡，推動(dòng)社會(huì)和諧。第三，要拓寬民間信息采集渠道，加強(qiáng)社會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。充分發(fā)揮民間信息機(jī)構(gòu)的功能，探索創(chuàng)新信息采集渠道、信息交流平臺(tái)，形成規(guī)范有序的，多方位、多層次的信息交流網(wǎng)絡(luò)。比如建立專門的信息收集機(jī)構(gòu)、民辦的調(diào)研公司等。第四，建立信息的雙向溝通機(jī)制。一個(gè)有權(quán)威的政府，要建立起完備的雙向信息交流體系，不僅確保信息自上而下地發(fā)出，而且還會(huì)自下而上地反饋回來，以便及時(shí)調(diào)整行政行為。同時(shí)，還要建立健全專門的政策反饋部門，主要負(fù)責(zé)調(diào)查了解公民的需求，以及對(duì)現(xiàn)行政策的意見和建議，搜集和梳理這些信息后，及時(shí)反饋至政策的決策層。第五，要確保信息準(zhǔn)確無誤地傳遞給受眾體。作為承擔(dān)政府信息傳遞的工作人員，要清楚信息的內(nèi)涵，確保信息準(zhǔn)確；要清晰表達(dá)信息的內(nèi)容，將掌握的信息最大限度地提供給公眾；要選擇恰當(dāng)有效的信息傳播渠道，在第一時(shí)間將政府的信息準(zhǔn)確、全面地提供給公眾；要對(duì)政府信息把關(guān)者嚴(yán)加管理，避免其利用職務(wù)之便在信息傳遞過程中，出現(xiàn)欺上瞞下的行為；要關(guān)注信息接受者對(duì)信息的反應(yīng)，及時(shí)修正信息在傳遞過程中出現(xiàn)的偏差，以便信息的接受者能夠準(zhǔn)確地理解和掌握信息。

（作者為吉林大學(xué)行政學(xué)院行政管理博士研究生）

責(zé)編/張曉