論我國住房保障制度的歷史脈絡(luò)

【摘要】現(xiàn)時(shí)的住房保障是指政府為滿足或改善城市居民的居住條件而實(shí)施的行政活動(dòng)?？v觀古今，不論是政府治理的客觀技術(shù)，還是作為行政對象的居住現(xiàn)實(shí)，住房保障制度各要素均能在古代中國或近代中國的情境中找到制度淵源，而這些古典脈絡(luò)亦可以為現(xiàn)代制度提供理論補(bǔ)給。

【關(guān)鍵詞】住房保障制度 歷史脈絡(luò) 救濟(jì) 福利

近年來，中央以民生為執(zhí)政導(dǎo)向，住房保障制度已成為當(dāng)下的時(shí)政熱點(diǎn)，現(xiàn)階段的理論研究大多以政策話語為導(dǎo)向，極易淪為一種政策的論證工具，而且只能證實(shí)，不得證偽，這與社會(huì)科學(xué)的研究規(guī)律是相背的。本文旨在追本溯源，梳理我國住房保障制度的歷史脈絡(luò)，清晰呈現(xiàn)我國長期形成的居住觀念與社會(huì)傳統(tǒng)，以求對健全完善現(xiàn)時(shí)制度有所裨益。

古代中國的土地、住宅與城市

捆綁為主、保障為輔的土地功能。自夏商周的初級(jí)國家形態(tài)起，土地作為權(quán)力的載體也被賦予主觀意志，雖然人口稀少，幅員遼闊，生產(chǎn)力發(fā)展落后，但土地所有權(quán)在暴力征服的前提下就是高度單一的權(quán)威象征。周代的井田制將所屬的農(nóng)田幾等分，其中的沃土歸周天子所有，剩余貧地歸民眾，民眾以耕種好“公田”作為擁有“私田”的交換條件。戰(zhàn)國時(shí)秦商鞅變法，從法權(quán)上確立了土地私有。這是應(yīng)戰(zhàn)爭需要進(jìn)行開荒安民、加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略。從文獻(xiàn)記載的情況看來，當(dāng)時(shí)的土地權(quán)利實(shí)質(zhì)上是一種負(fù)擔(dān)住房保障功能、受限制的土地使用權(quán)。這種權(quán)利按照人口分配，與人身關(guān)系密切相關(guān)。

在中國歷史上雖然存在過土地私有化的幾個(gè)時(shí)期，但在不穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境下，弱肉強(qiáng)食的不平等規(guī)則造成土地兼并加劇及貧富差距過大，給統(tǒng)治者的國家治理帶來沖擊，不論是隋唐的園宅地制，還是宋元明清的租佃制，土地的宅地制度形態(tài)此消彼長，但古代中國在中央集權(quán)的制度框架內(nèi)始終牢牢控制國民生計(jì)，在充分發(fā)揮土地生產(chǎn)力的同時(shí)，民眾的居住權(quán)利可謂夾縫求生。此外，不定的災(zāi)荒時(shí)期所實(shí)施的“有居”、“得歸”等安居政策也僅在于防止大規(guī)模的流民造成社會(huì)動(dòng)蕩。

鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)。中國歷史上的各朝各代由于土地資源豐富的緣故，個(gè)人自己一番勞作便可在土地上解決居住問題，除非成為“鰥寡孤獨(dú)廢疾”這類社會(huì)弱勢群體，否則國家不會(huì)顧及其居住問題。大約在唐代以后，土地私有化加劇以及人口的膨脹導(dǎo)致政府無法保障每個(gè)人都擁有宅地，于是出現(xiàn)了“長安大，居不易”的情況。當(dāng)然，統(tǒng)治者在閑暇之余也會(huì)解決一些事關(guān)老百姓的民生問題，但這種解決僅僅是指若干種救濟(jì)政策，尚不能達(dá)到一種社會(huì)保障制度的層次。

唐代至北宋期間主要在寺院中開辦福田院，就是由國家和民間共同資助供老疾孤獨(dú)之人醫(yī)療、飲食、居住的綜合性救助機(jī)構(gòu)。北宋時(shí)期僅京城開封就設(shè)了四家福田院，每家福田院有住房百余間，逃荒入京的流民、赤貧破家的市民、無人奉養(yǎng)的老人都有機(jī)會(huì)在里面免費(fèi)居住。南宋徽宗崇寧年間，出現(xiàn)了分工更為明確的居養(yǎng)院，這應(yīng)該是史料上最早記載的專門住房保障機(jī)構(gòu)，主要收養(yǎng)無親屬供養(yǎng)的孤寡老人。明代時(shí)朱元璋曾多次下旨，要求地方官員在城市周邊建設(shè)平民住宅供無居所的難民容身。

現(xiàn)在看來，這類救濟(jì)措施的立意是值得肯定的，但由于受眾太廣或者經(jīng)濟(jì)所限，古時(shí)各地救濟(jì)機(jī)構(gòu)的物質(zhì)條件往往天差地別，而且救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)基本上依賴于官員的判斷，隨意性較大。

城市發(fā)展與居住功能。大約在商周開始，統(tǒng)治者的所在地會(huì)建設(shè)行政中心以及相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施，同時(shí)將廟宇置于城市空間的中心。中國的權(quán)力和神圣可以互相切換—皇帝居住的地方也就是神圣的地方。①基于這種標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了聚落功能的分化，也可以認(rèn)為是對城市概念的進(jìn)一步精確。為了保衛(wèi)這些統(tǒng)治中樞，都城展開了普遍的規(guī)模擴(kuò)大工程，城墻包圍形式是中國古代城市的基本特征，把王室同外部世界分開的需要決定了城市規(guī)則，也決定了城市居民的人口結(jié)構(gòu)—保衛(wèi)統(tǒng)治者的軍隊(duì)通常占城市人口的很大比例。中國歷史發(fā)展中決定城市命運(yùn)的是政治而非商業(yè)。都城作為各個(gè)統(tǒng)治王朝最重要的行政中心存在，其發(fā)展與變遷幾乎是斷裂性地取決于皇帝們的位置喜好，當(dāng)然這些喜好并非個(gè)人意志，也受制于傳統(tǒng)禮儀、物資供給便利、防御等主客觀因素，因此中國歷史上不免有許多城市盛極一時(shí)卻又毀于朝夕的。因此，中國歷史上早期的城市發(fā)展和民眾安居關(guān)系不大，居住至多只是一個(gè)附屬功能。

那么，人都住在哪？—還是在耕地上。與西方城市發(fā)展過程中常見的對流情形不同，同時(shí)期的中國城市根本沒有獨(dú)立維持的商業(yè)系統(tǒng)，因此也沒能對周邊偏遠(yuǎn)地區(qū)施加影響。即使在最大的城市里，大多數(shù)的產(chǎn)品也主要是為了本地的消費(fèi)；而多數(shù)農(nóng)業(yè)地區(qū)的需求則是在鄉(xiāng)村得到滿足。所以，盡管在大約公元1世紀(jì)，中國就擁有了當(dāng)時(shí)世界上最大的人口規(guī)模，可是按照居住在大城市的人口比例來衡量，中國還是不能達(dá)到同時(shí)期西歐、地中海，或者日本的城市化水平。這種持久的農(nóng)業(yè)影響也反映在城市內(nèi)部。可以說，當(dāng)時(shí)的杭州、廣州、漳州和北京都能躋身于世界上規(guī)模最大、規(guī)劃最好的城市之列，但是城市周邊的環(huán)境通常都是擁擠的鄉(xiāng)村，沒有什么本質(zhì)的不同。

當(dāng)然城市也有人居住—城市發(fā)展初期就已經(jīng)出現(xiàn)以服務(wù)為目的的工商業(yè)群體，這個(gè)群體自然是住在城市里，按照慣例自己動(dòng)手滿足居住需求。相對應(yīng)的，政府為了規(guī)范城市內(nèi)的建設(shè)，統(tǒng)治者開始有目的地向私人建設(shè)者征收一定的賦稅。比如廛就是西周政府針對城市內(nèi)自建固定店鋪的坐商所征收的一種名為“廛布”的稅種，這大概是歷史上最早的房產(chǎn)稅。

自公元1世紀(jì)以后，中國城市的商業(yè)功能被逐漸放大，隨之而來的是商業(yè)階層的不斷擴(kuò)大，于是市民階級(jí)的居住群體也形成了。第一次貿(mào)易繁榮時(shí)期大約在唐代，宅地制崩潰以后，城市房屋租金也隨著人口激增而大幅上漲。普通民眾和大多數(shù)官員都是住房弱勢群體，少數(shù)人的奢華宅邸與大眾的蝸居形成鮮明對比，城市之大卻鮮有民眾的立錐之地。因此，自城市住房租賃的供需關(guān)系誕生起，公共租賃住房與市場租賃住房就相伴而生了。在北宋時(shí)期，確實(shí)已經(jīng)存在公共租賃住房，還可以分為政府直接管理受益的“直管房”與公共組織管理自負(fù)的“自管房”，但當(dāng)時(shí)這些公共租賃住房的目的是在于盈利，完全不同于當(dāng)前的福利目的。當(dāng)然，各個(gè)時(shí)期的政府也會(huì)審時(shí)度勢地進(jìn)行一下租金管制活動(dòng)，以體恤民生需求。此外，城市住宅制度與民無涉的最顯著體現(xiàn)就是清代，當(dāng)時(shí)的城市住宅福利制度針對旗人的優(yōu)越性而制定，滿漢分居的建設(shè)居住規(guī)劃其實(shí)就是一種族群歧視。

近代中國的城市住房保障嘗試

城市住房困境。城市住房困境，表面上是由于城市人口集中，供求關(guān)系結(jié)構(gòu)失衡，但其主要原因還是在于戰(zhàn)爭環(huán)境的直接或間接破壞，進(jìn)而導(dǎo)致國家局面不穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯不前?！叭缃ㄖ趧?dòng)者之減少，勞動(dòng)者報(bào)酬之增高，建筑材料之昂貴，亦皆誘起住宅問題之有力原因也”。②

以國民政府的遷移為例：“查南京市人口，民國二十三年為八十三萬，二十四年為九十六萬，現(xiàn)有一百零六萬，較戰(zhàn)前約增十萬人，而市區(qū)房屋，戰(zhàn)時(shí)被毀者，遠(yuǎn)較新建為多，故還都以來，房荒頓成普遍現(xiàn)象，尤以公教人員，戰(zhàn)時(shí)在大后方流離八載，復(fù)員后又受居住問題的困窘，其痛苦情形，自應(yīng)設(shè)法解除，政府雖已先后建造公教邨五處，但粥少僧多，大部分向隅人員，仍難免受房荒的威脅。失民生之道，除衣食外，居住亦為必須條件，則政府應(yīng)下一決心議，以作首都‘住’的建設(shè)之初步目標(biāo)?！雹凼锥忌星胰绱死щy，更何況其他地區(qū)，從當(dāng)時(shí)的新聞報(bào)道可以看出，國民政府對于城市住房保障還是極為重視的，似想盡辦法來解決。

改善住房環(huán)境的若干嘗試。民國時(shí)期對于改善居住環(huán)境也進(jìn)行過積極的嘗試，當(dāng)時(shí)不外乎租金規(guī)制與住宅興建兩種措施。租金規(guī)制包括由租賃者自發(fā)運(yùn)動(dòng)和政府命令兩部分。租賃者自發(fā)興起的減租運(yùn)動(dòng)是民權(quán)主張的體現(xiàn)，大致是各社會(huì)階層組織的聯(lián)合運(yùn)作而成。當(dāng)時(shí)城市中的大多數(shù)市場房屋租賃者都受困于房租的昂貴，這種經(jīng)濟(jì)上的弱勢共識(shí)是各種房東聯(lián)合組織的基礎(chǔ)，一時(shí)間各地紛紛成立，集體反對房東加租，以形成一種與房東勢均力敵的陣營。

這種消極的運(yùn)動(dòng)式抵制在不同時(shí)期都會(huì)興起一陣，固然也能得到若干效果，卻往往只能收效于一時(shí)，一旦聯(lián)合組織的勢氣松懈，房東秉持住房資源的稀缺，又會(huì)肆無忌憚地實(shí)施加租。有記載1933年的上海興起過大規(guī)模的減租運(yùn)動(dòng)，社會(huì)各團(tuán)體紛紛聯(lián)合成立減租運(yùn)動(dòng)委員會(huì)并發(fā)布倡議宣言，一時(shí)間聲勢極為浩大，然而在實(shí)際執(zhí)行中卻由于人員混雜、專職人員不足而導(dǎo)致進(jìn)程遲緩，而且當(dāng)時(shí)的政界、商會(huì)方面也因內(nèi)部立場的爭議，而完全處于中立，如此消耗下來，不去數(shù)月，減租運(yùn)動(dòng)委員會(huì)便無法維持，自行消滅了。

至于政府命令下的房租規(guī)制效果同樣不盡如人意。國民政府積極實(shí)行減租，多數(shù)也是非常時(shí)期的臨時(shí)之舉。國民政府在戰(zhàn)爭時(shí)期的財(cái)政十分困難，公教人員的薪俸也不得不大打折扣。但是無論經(jīng)濟(jì)怎樣蕭條，城市房租也未見低落。在政府無力提供住房福利的情況下，以行政命令強(qiáng)制減租就成了唯一的選擇。然而事實(shí)證明，城市人口只要繼續(xù)增加，房租的大幅上漲也是必然的規(guī)律，政府法令的限制縱然收效于一時(shí)，卻不可能解決根本問題，長久下去反而會(huì)失去政令威嚴(yán)。④而且用政府命令來規(guī)制房租上漲，也和提倡市民自力興建房屋有所矛盾?，F(xiàn)在因政府法令而不得增加房租或不合理限制房租定價(jià)，則市民無利可圖，建房熱情也隨之大減。

這樣看來，房租規(guī)制的效果并不理想，似應(yīng)著力于興建更多城市住宅才是根本的解決之道。由政府方面來建造平民住宅是促進(jìn)市民福利的最直接措施，民國時(shí)期的青島市在20世紀(jì)30年代持續(xù)建設(shè)了一批公共租賃住所，取得不錯(cuò)的成效。模式大致是由政府設(shè)立一個(gè)強(qiáng)力機(jī)構(gòu)主持統(tǒng)籌集資、購地、工程及管理等事項(xiàng)，該機(jī)構(gòu)由市政府、參政會(huì)、市參議會(huì)，銀行集團(tuán)代表等共同參與。當(dāng)然，用政府的力量來興建平民住宅固然值得肯定，但這在財(cái)政充裕的時(shí)期尚可辦到，事實(shí)上在民國時(shí)期卻是不易達(dá)成的。因此，受制于種種主客觀因素，民國時(shí)期的各地政府往往難以維系獨(dú)立承建的政策。

提倡市民自建房屋，在于國家通過適當(dāng)?shù)姆钫擢?jiǎng)勵(lì)、促進(jìn)市民主動(dòng)實(shí)現(xiàn)住房環(huán)境的改善，有《內(nèi)地房荒救濟(jì)辦法》、《鼓勵(lì)人民興建房屋實(shí)施辦法》以及地方的一系列實(shí)施法令。除了最普遍的市民獨(dú)立自建房屋之外，住宅共建合作社也是一種值得提倡的模式，市民大致是以入股或強(qiáng)制儲(chǔ)蓄等形式籌措資金，共同管理工程建設(shè)，價(jià)格相對低廉的代價(jià)是對于建成房產(chǎn)不得轉(zhuǎn)為已有，并限制轉(zhuǎn)讓收益，唯以居住使用為目的。該模式一般是針對中產(chǎn)階級(jí)而言的，大多數(shù)市民受制于財(cái)力與知識(shí)，難以組織房屋共建合作。當(dāng)然，若是中產(chǎn)階級(jí)的住宅合作運(yùn)動(dòng)十分發(fā)達(dá)，則一般市民的住宅問題也可以相應(yīng)緩解一部分，不至于出現(xiàn)無處可居的現(xiàn)象。

民國時(shí)期住房保障之發(fā)展。無論是理論還是實(shí)踐，民國時(shí)期的住房保障較中國古代已有所飛躍，亦產(chǎn)生了可銜接、有益于我國當(dāng)下現(xiàn)實(shí)的若干進(jìn)步。

首先，區(qū)分各層次的住房保障對象。國民政府時(shí)期的各地法制實(shí)施并不一致，所應(yīng)對的行政現(xiàn)實(shí)也存在差異，因此住房保障制度針對有各層次對象，如大部分行政組織發(fā)達(dá)的城市，為了保障政府機(jī)能效益，都會(huì)將公教人員作為公共租賃住房的優(yōu)先受益群體。也有個(gè)別城市的住房保障專門針對城市底層人民，如《青島市平民住所管理及租賃細(xì)則規(guī)定》：“承租資格……以本市充當(dāng)傭工、苦力與攤販小商及貧苦婦女為限。教員學(xué)生、陸海軍官兵、各機(jī)關(guān)職員、警士及各機(jī)關(guān)公役、商販營業(yè)資本滿伍佰元以上者、閑居游民無正當(dāng)職業(yè)者、染有鴉片嗎啡等嗜好尚未解決者，不得在本所請領(lǐng)住房?！?/p>

住房保障對象的層次劃分并不同于歧視性的福利政策，其行政思維在于集中國家資源解決現(xiàn)階段的重點(diǎn)問題。之于當(dāng)下，廉租房制度對應(yīng)城市底層群體，公租房制度所對應(yīng)的是城市“新就業(yè)群體”以及需要改善住房環(huán)境的原住民，亦是這樣的思路。

其次，住房保障的法制體系已經(jīng)日趨完善。民國時(shí)期，城市市民的住房權(quán)利已經(jīng)從被動(dòng)受施舍的恩惠轉(zhuǎn)向?yàn)榭梢酝ㄟ^各種形式主張的法律權(quán)利，這確實(shí)是社會(huì)文明進(jìn)步的一種體現(xiàn)。孫中山先生在《建國大綱》中就提出衣、食、住、行的四大民生需求，成為了國民政府立法的最高思想。從1929年開始，在中央層面，國民政府先后頒布了《內(nèi)地房荒救濟(jì)辦法》、《建筑法》、《都市計(jì)劃法》、《房屋租賃條例》、《鼓勵(lì)人民興建房屋實(shí)施方案》及《獎(jiǎng)勵(lì)民營住宅建筑條例草案》等相關(guān)的住宅法律法規(guī)，其中不少規(guī)范在我國臺(tái)灣地區(qū)沿用至今。在地方層面，各地也有《北平特別市租房規(guī)則》、《上海特別市政府獎(jiǎng)勵(lì)建筑平民住所辦法》、《上海市解救房荒治本辦法》、《青島市平民住所管理及租賃細(xì)則》、《青島市平民領(lǐng)地自建筑所規(guī)定》、《南京特別市政府旗民生計(jì)處管理旗民住屋辦法》、《江蘇省房屋救濟(jì)辦法》等。

筆者通過文獻(xiàn)整理發(fā)現(xiàn)，民國時(shí)期各層次的住房保障規(guī)范比現(xiàn)在豐富得多，而且其中多數(shù)是經(jīng)過有效實(shí)踐。由此可見，當(dāng)下我國的住房保障制度需要中央統(tǒng)一立法與地方政策實(shí)施的共同推進(jìn)。

最后，人文社區(qū)的理念萌芽。雖然民國時(shí)期的城市居住還存在基本需求的不足，但是其都市現(xiàn)代化也有了一定程度的發(fā)展，因此人們對于人文社區(qū)與都市規(guī)劃已經(jīng)有了一定理念，如梁思成從建筑學(xué)角度提出的城市“安居”標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)應(yīng)當(dāng)使居民居住得到最高度的舒適，工作達(dá)到最高度的效率⑤。此外，對于社區(qū)居住的理解也逐漸超越建筑美學(xué)與功利主義，認(rèn)為“社區(qū)是人與制定之綜合體……普通的區(qū)域性的計(jì)劃，常把住宅看得太機(jī)械了，而失去了其社區(qū)生活上的重要價(jià)值……區(qū)域性的計(jì)劃是要將各種認(rèn)為過程與自然環(huán)境相調(diào)和?！雹?/p>

彼時(shí)較現(xiàn)今的住房改善雖然具有不歷史背景，但是這些理念放在今日仍然具有借鑒價(jià)值，尤其是在我國當(dāng)下的住房保障制度似乎還停留在僅僅滿足物質(zhì)需求的層次，尚未達(dá)到人文關(guān)懷的深度際。

（作者分別為重慶廣播電視大學(xué)文法學(xué)院副教授，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院碩士研究生；本文系2011年國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國公租房制度的表達(dá)與實(shí)踐”的階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：11BFX074）

【注釋】

①[美]喬爾·科特金：《全球城市史》，王旭等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第78頁。

②葉新明：“都市住宅問題”，《中國新論》，1935年第1卷第7期。

③《市政評論》，1947年第9卷第11期。

④唐道海：“我國都市住宅問題和住宅合作運(yùn)動(dòng)”，《中國革命》，1934年第3卷第19期。

⑤梁思成：《建筑文萃》，北京：三聯(lián)書店，2006年，第6頁。

⑥蔣旨昂：“社區(qū)計(jì)劃與住宅改善”，《社會(huì)建設(shè)》，1944年第1卷第5期。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）