政府公職人員守法道德養(yǎng)成路徑研究

【摘要】政府公職人員守法道德的養(yǎng)成應(yīng)納入全民守法要求之中。全民守法是對“法律面前人人平等”理念的豐富和發(fā)展，依法治權(quán)是依法治國的實質(zhì)所在。遍及全國各地行使公權(quán)力的政府公職人員理應(yīng)成為全民守法的表率。依法行政、以德從政、以法治官是政府公職人員守法道德養(yǎng)成的重要路徑。

【關(guān)鍵詞】政府 公職人員 守法道德 路徑

依法行政

社會的穩(wěn)定與發(fā)展離不開秩序的規(guī)制，而法律為社會發(fā)展提供了最高的權(quán)威。這一權(quán)威既理性又客觀，是非人格化的權(quán)威，是社會各階層的利益與價值在矛盾和沖突中逐步趨同的理性規(guī)則。就法治建設(shè)而言，有法可依固然重要，但如果社會缺乏對法律的信仰與認(rèn)同，出臺再多再好的法律，也很難上升至指導(dǎo)性的行為準(zhǔn)則，法治國家只能是空想而已。法律國家主義在我國有著深厚的歷史傳統(tǒng)，法律更多的是停留在階級統(tǒng)治工具層面，對于掌握權(quán)力者而言將所謂的階級意志強加于百姓也成為了既定的習(xí)慣。時至今日，以政策替代法律，法律的權(quán)威不如領(lǐng)導(dǎo)的一句命令更為有效等現(xiàn)象依然存在。

北京大學(xué)常務(wù)副校長吳志攀在2013年第十四屆北大光華新年論壇的致辭中稱，社會責(zé)任最主要的承擔(dān)者是政府，政府的責(zé)任就是自己依法行政，做一個法制化的政府，只有政府真正守法了，十幾億人民才會跟著政府一起奮斗。政府公職人員依法行政是依法治國的重要組成部分，也是政府守法的重要內(nèi)容。依法行政是現(xiàn)代社會文明的重要體現(xiàn)，也是國家行政管理發(fā)展的必然結(jié)果，是我國行政機關(guān)在觀念、組織、人員、職能和制度建設(shè)等方面從人治式行政到法治式行政的全面轉(zhuǎn)變。

目前，中國正處在社會主義法治建設(shè)偉大實踐的進(jìn)程之中，法治社會的形成與發(fā)展之持久性、潛在性機制是法律有效運行的目的，立法、法律適用、守法是法律運行的基本環(huán)節(jié)。在法律運行的諸多環(huán)節(jié)中，無論是立法的目的，還是法律的適用過程，其終級指向或依歸均是指向法律正義。但法律正義只有內(nèi)化為現(xiàn)實社會中的個體價值目標(biāo)，即法律被普遍實際遵守時，法律正義才能最終成為現(xiàn)實。倘若沒有法律的普遍遵守，法治國家不免陷入空想。依法行政就是要改變過去那種“把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也跟著改變”的觀念和習(xí)慣①。把自己的一切權(quán)力及其行使權(quán)力的行為置于法律的監(jiān)控之下。

正如黨的十八大報告所指出的“法治政府基本建成”，近幾年來政府的守法意識也大為增強。但法律至上的價值理念遠(yuǎn)未深入政府公職人員內(nèi)心，法律作為治民之工具的思想依然盛行?；诜晒ぞ咧髁x的理解，法律易被置于政府之下，是為當(dāng)權(quán)者服務(wù)的，當(dāng)法定規(guī)則與掌權(quán)者的需求不一致時，法律就該為地方政府臨時出臺政策措施讓路。由此可見，法律工具主義事實上只是“人治”的翻版而已，與“人治”則是本質(zhì)上互為表里，法律工具主義揚棄之時就是法律至上理念真正確立之日。揚棄法律工具主義是要充分認(rèn)識法律本身的正義價值，法律不是任何個人或組織為自身謀利的工具，也不是政府的治民之具，而該是政府保障民眾權(quán)利之具、規(guī)制權(quán)力運作之具，“是人民自由的圣經(jīng)”②。

政府必須嚴(yán)格在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依照法定的程序行使好權(quán)力，當(dāng)其越出法律的框架就會成為“被告”，接受司法的審查，這是政府守法的本義。2004年3月22日，國務(wù)院頒布實施了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，明確提出“全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府”的目標(biāo)和基本要求，“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”應(yīng)該成為政府依法行政的基本要求。

以德從政

現(xiàn)代法治是一種以維護廣大人民利益為目標(biāo)的治理國家的政治方略?，F(xiàn)代法治觀念是民主政治的反映，是“民治”而不是“治民”，即主張主權(quán)在民而不在官。以法國學(xué)者盧梭為代表的社會契約論者認(rèn)為民為始，先于國家和政府而產(chǎn)生。國家只是一個抽象的集合體，其權(quán)力來自于民，是經(jīng)過民眾選舉后所賦予的，用來保障人民的權(quán)利與公共的安全與幸福，而不是用來壓制民眾的手段。

政府是人民的守護神，理應(yīng)成為人民的公仆，政府公職人員必須要堅持以德從政。鑒于權(quán)力腐敗、社會腐敗日甚，職業(yè)道德和社會公德滑坡，缺德的權(quán)力行為和社會行為屢見不鮮，“以德治國”的口號應(yīng)運而生。強調(diào)“以德治國”，絕不僅僅是對群眾進(jìn)行道德教化，還基于政府公職人員貪污腐敗問題的嚴(yán)峻。從這一意義上講，以德治國的關(guān)鍵在于由公職人員組成的政府是否能“以德從政”，即以從政的道德（行使權(quán)力的政德、官德）要求來約束執(zhí)政的官員。

道德是立身之本，也是為政之要。正所謂“徒善不足以為政，徒法不足以自行”（《孟子·離婁上》），法律與道德對于政府正確行使其行政權(quán)力而言，缺一不可，政府公職人員常修為官從政之德是其守法道德養(yǎng)成的內(nèi)在支撐。就美國而言，其“十八世紀(jì)和二十世紀(jì)美國政治生活中腐敗現(xiàn)象好似就沒有十九世紀(jì)美國政治生活中的腐敗現(xiàn)象那么嚴(yán)重”，雖然這三個世紀(jì)的法律并沒有太大的變化，但由于十九世紀(jì)美國政府道德失范現(xiàn)象很嚴(yán)重，直接致使法律的作用被弱化。當(dāng)代中國依然處于社會主義初級階段、處于社會轉(zhuǎn)型期，政府公職人員在強化社會公德、職業(yè)道德與家庭美德的同時，不斷加強自身的為官從政之官德建設(shè)，也是非常重要的。

由于受到傳統(tǒng)治民思想和官本位觀念的影響，國家機關(guān)及其公職人員的權(quán)力本位意識相當(dāng)嚴(yán)重，侵犯民眾利益的事件時有發(fā)生。再加上國家要實現(xiàn)對現(xiàn)代復(fù)雜的社會經(jīng)濟的管理必須設(shè)立強有力的政府，強有力的政府運作不能沒有廣泛的行政自由裁量權(quán)，而廣泛的行政自由裁量權(quán)的行使不能不加以控制。針對此現(xiàn)象，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公認(rèn)的合理性原則行使自由裁量權(quán)，同時必須大力提倡公職人員司法執(zhí)法公開制度，將公職人員的公務(wù)活動置于廣大民眾的監(jiān)督之下，盡量避免收到受情、權(quán)、利的干擾。同時也要增強執(zhí)法和司法公職人員的自我約束力和守法意識，防止出現(xiàn)徇私枉法等現(xiàn)象，保證法律的公正性，提高效率，實現(xiàn)保護公民的合法權(quán)益與保障行政管理順利進(jìn)行的法律目的相符合。

以德從政不能將希望僅僅寄托在不斷發(fā)布“多少個不準(zhǔn)”之上，這不能從根本上解決問題，而是要積極探索、努力形成加強“官德”教育的常效機制。具體來說，要抓好黨性修養(yǎng)教育、從政道德教育、宗旨意識教育、權(quán)力觀教育、黨紀(jì)法規(guī)教育、反面警示教育，不斷豐富教育內(nèi)容，創(chuàng)新教育方式，讓“執(zhí)政為民”的從政理念能入耳、入腦、入心，轉(zhuǎn)化為政府公職人員的內(nèi)在覺悟和自覺行為。

以法治官

就現(xiàn)代民主法治而言，依法治權(quán)是依法治國的本質(zhì)要義。對于我國來說，則是作為法治主體的人民通過全國人民代表大會以憲法和法律的方式授予和制約政府的公權(quán)力。從法治客體層面，政府應(yīng)接受法律的制約，遵守法律規(guī)范。從權(quán)力的載體角度看，政府官員應(yīng)依法用權(quán)。從這一意義上講，以法治官、澄清吏治，促進(jìn)政府公職人員守法道德的養(yǎng)成是以法治權(quán)的重要內(nèi)容。所謂吏治清則國治，國治而后天下平。

封建專制社會，權(quán)力高度集中于帝王之手，為了達(dá)到掌控帝國與社會的目的，帝王也深知“明主治吏不治民”的道理，重視各級官員的培育，使其充當(dāng)好行使權(quán)力的媒介，履行國家的職能。國之吏治如何，直接事關(guān)國家治理的效果。為了使龐大的官僚機構(gòu)得以有效運作，中國古代便形成了以法治官的歷史傳統(tǒng)，致使“中國古代的法律事實上是以法治官為其核心的”④，帝王以下的各級中央官員與地方各省官吏的使命主要在于“治官”，而不是“治民”。

與之相聯(lián)系，我們可以發(fā)現(xiàn)，除了各朝的律典以外，令、格、式、會典、則例等大都是直接治官的，形成了一套監(jiān)督、考核與控制機制，以明晰各級官員的權(quán)職、并規(guī)定其行為方式。例如清代有《吏部處分則例》、《漕運則例》、《軍需則例》等治官之法，內(nèi)容幾乎涉及了各級官吏可能會犯的一切錯誤，并對其公文格式、行文規(guī)矩有了詳細(xì)的界定。

以法律利劍掣肘權(quán)力，增加其運行的開放性和透明度，已成為現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢。我們正在建設(shè)的社會主義法治秩序，絕不只是以法治民，更是要實現(xiàn)以法治“權(quán)”、以法治“官”。具體包括：“以憲法治官、以法律治官、從政道德法制化”等方面⑤。從依法治官的角度出發(fā)，解決“權(quán)大于法”的問題，對各級政府公職人員擁有的廣泛自由裁量權(quán)的限制則顯得非常重要，唯有如此，才能樹立法律的權(quán)威，才能培育政府公職人員的守法意識。

（作者單位：鹽城師范學(xué)院社會學(xué)院；本文系鹽城師范學(xué)院學(xué)工專項研究項目“高校共青團組織推進(jìn)馬克思主義大眾化進(jìn)校園研究”階段性成果，項目編號：11YCKF001）

【注釋】

①《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第146頁。

②《馬克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1960年，第71頁。

③[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：三聯(lián)書店出版社，1988年，第54頁。

④張晉藩：《中華法制文明的演進(jìn)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年，第13頁。

⑤郭道暉：“論以法治官”，《中國法學(xué)》，1998年第1期，第10頁。

責(zé)編/王坤娜