農(nóng)村資源環(huán)境法律管制的局限性與變革

【摘要】由于政府長期以來實(shí)施的重城市輕農(nóng)村的二元化環(huán)境治理模式，使得環(huán)境監(jiān)管資源在農(nóng)村和城市間的分配存在不公及地區(qū)差異性，造成現(xiàn)行的環(huán)境管制法律制度在農(nóng)村的成效有限甚至失效?；诖耍谵r(nóng)村環(huán)境治理上應(yīng)尋求變革與創(chuàng)新，重塑農(nóng)村環(huán)境政策法律體系，構(gòu)建適合農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的長效機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村環(huán)境 管制 法律政策 局限性 變革

農(nóng)村資源環(huán)境法律管制的理論邏輯和實(shí)現(xiàn)條件

法律管制也稱為規(guī)章制度手段，是政府以社會(huì)管理者的身份從公共利益出發(fā)，根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，通過制定嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制執(zhí)行的法律法規(guī)，界定哪些行為須被禁止或被限制，其特點(diǎn)是政府以其強(qiáng)制力為后盾對資源環(huán)境利用進(jìn)行直接干預(yù)，任何人都不得逾越，否則就要承擔(dān)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和法律后果。從國家制度的層面上看，政府管制是政府管理的一項(xiàng)重要法律制度，其不僅是解決環(huán)境問題的基礎(chǔ)性和普遍性手段，也為其他手段如經(jīng)濟(jì)手段、相互溝通手段等的施行提供了法律框架和基本保障。

對農(nóng)村資源環(huán)境進(jìn)行法律管制既有必要性又有合理性。農(nóng)村人口眾多，人均資源少，如何實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)解決糧食短缺仍是一個(gè)較大問題，片面追求增產(chǎn)增收以致毀林造田、圍湖造田屢見不鮮。農(nóng)村工業(yè)企業(yè)構(gòu)成中中小企業(yè)較多，技術(shù)落后，能源浪費(fèi)大，加之布局不合理，對環(huán)境污染嚴(yán)重。農(nóng)村能源又嚴(yán)重匱乏，每年要燒掉大量秸稈、木材等，對農(nóng)業(yè)生態(tài)和自然環(huán)境影響很大。這些日趨嚴(yán)重的環(huán)境問題不僅決定了農(nóng)村對政府環(huán)境管制的需求，也體現(xiàn)了國家環(huán)境管理權(quán)的正當(dāng)行使。相比其他社會(huì)組織，政府在行使環(huán)境監(jiān)管職能方面具有明顯優(yōu)勢：政府有征稅權(quán)。污染稅的征收可以實(shí)現(xiàn)污染過程中外部成本的內(nèi)在化，迫使企業(yè)降低污染排放。政府有禁止權(quán)。政府可以通過嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制執(zhí)行的法律法規(guī)限制或禁止各種有害或可能有害環(huán)境的行為。政府有產(chǎn)權(quán)界定權(quán)，即將產(chǎn)權(quán)邊界清晰化，從而可以以產(chǎn)權(quán)交易的方式實(shí)現(xiàn)市場功能，如排放權(quán)交易。政府有處罰權(quán)，可以通過法律賦予的行政執(zhí)法權(quán)力對環(huán)境違法人員依法處罰。

管制的優(yōu)點(diǎn)在于具有嚴(yán)肅性，最后的環(huán)境效果具有確定性。但要保證政府管制在農(nóng)村的充分有效行使，必須滿足十分嚴(yán)格的條件，如政府監(jiān)管資源對農(nóng)村的分配是公平且充足的；管制機(jī)構(gòu)的設(shè)置是合理的；管制依據(jù)的法規(guī)是健全的；相對于不實(shí)行管制，實(shí)行管制可以得到顯著的凈收益等。而這些條件因?yàn)閲抑卫碣Y源在農(nóng)村和城市間的分配存在地區(qū)差異性難以有效滿足，從而造成現(xiàn)行的環(huán)境管制法律制度在農(nóng)村的成效是有限甚至是失效的。

現(xiàn)行農(nóng)村資源環(huán)境法律管制的局限性

管制依據(jù)的政策法規(guī)不健全。監(jiān)管必須依據(jù)合理合法的政策和規(guī)則，對規(guī)則的遵從既可以最大程度地保證監(jiān)管實(shí)施程序上的效率性，做到有法可依，也可以樹立規(guī)則的權(quán)威性，保障依法而治。我國環(huán)境法制建設(shè)始于20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)，中國的環(huán)境問題主要集中在城市和大型工業(yè)企業(yè)內(nèi)部及周邊的環(huán)境污染問題上，農(nóng)村環(huán)境問題并不突出，相應(yīng)的環(huán)境立法在目標(biāo)價(jià)值選擇上也是以城市為中心，以工業(yè)預(yù)防為主，而并未將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和污染防治及農(nóng)村居民的環(huán)境權(quán)益予以考慮，對環(huán)境問題逐步呈現(xiàn)出以城市為中心向農(nóng)村輻射發(fā)展的趨勢也缺乏深度認(rèn)識。目前的諸多環(huán)境法規(guī)，無論是污染防治還是資源保護(hù)，對農(nóng)村環(huán)境都少有涉及或考慮不夠。如目前對污染物排放的總量控制制度只對點(diǎn)源污染的控制有效，而對農(nóng)村大量發(fā)生的面源污染問題難以規(guī)制。對遍布鄉(xiāng)村的小型企業(yè)的污染監(jiān)控，也因成本過高難以實(shí)現(xiàn)。專項(xiàng)適用于農(nóng)村的《農(nóng)業(yè)法》雖有一些關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)業(yè)資源的規(guī)定，但從立法目的上看，其關(guān)注的重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設(shè)及農(nóng)民收入的提高，而少有直接涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和生態(tài)破壞方面。其他相關(guān)立法如《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等也沒有從專門視角對農(nóng)村環(huán)境問題予以特別關(guān)注。立法的缺失造成農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管無法可依，監(jiān)管失效。

管制缺乏體制上的保證。農(nóng)村資源環(huán)境管制體制是關(guān)于農(nóng)村環(huán)境管制機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系所形成的運(yùn)行機(jī)制。體制的健全與完善是農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管措施與制度能否在實(shí)踐層面上得到有效執(zhí)行的前提與條件。長期以來，由于農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，遠(yuǎn)離工業(yè)文明，加上環(huán)境承載力較大，環(huán)境問題并不嚴(yán)重，對政府實(shí)施環(huán)保監(jiān)管的需求也不高。但隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村城市化進(jìn)程的推進(jìn)以及城市工業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村環(huán)境問題日趨惡化，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管機(jī)制的缺失與不足也逐漸凸顯，表現(xiàn)在：一是基層監(jiān)管主體缺位。監(jiān)管主體是指依法具有管制職權(quán)、行使管制權(quán)力的行政主體。環(huán)保機(jī)構(gòu)是我國享有環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的專門機(jī)關(guān)，但目前地方環(huán)保機(jī)構(gòu)大多只延伸到市縣級，環(huán)境保護(hù)缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的監(jiān)督機(jī)制。據(jù)2010年全國環(huán)保系統(tǒng)能力建設(shè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置數(shù)量僅為1892個(gè)，占全國機(jī)構(gòu)總數(shù)的14%；配備人員7154人，占全國環(huán)保系統(tǒng)實(shí)有總?cè)藬?shù)的3.6%；在環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制上鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級仍為空白。農(nóng)村環(huán)境是我國環(huán)境保護(hù)的薄弱環(huán)節(jié)，由于基礎(chǔ)設(shè)施落后、監(jiān)管力度不夠難以使農(nóng)村污染得到有效控制。二是管制主體分散，管制職能越位、錯(cuò)位。我國環(huán)境監(jiān)管體制是統(tǒng)一管理與部門管理相結(jié)合、中央管理與地方管理相結(jié)合的體制，管制體制層級多、主體復(fù)雜，各地各級管制機(jī)構(gòu)都具有管制主體資格，有權(quán)力以自己名義制定標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定管制制度，實(shí)施管制行為。這樣的管理體制實(shí)際上是一個(gè)地區(qū)分割、部門分割的管理體制，易造成管制政出多門、政令不統(tǒng)一或是出現(xiàn)管制真空，導(dǎo)致管制職能的越位、缺位和錯(cuò)位。管制主體過多還易造成監(jiān)管權(quán)力分散，無法實(shí)現(xiàn)管制的專門化。如農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管資源就被人為地分散在土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、牧業(yè)、水利等多個(gè)部門。分散監(jiān)管雖然有利于環(huán)境管理與部門行業(yè)管理的協(xié)調(diào)，但由于各行業(yè)主管部門既有環(huán)境保護(hù)目標(biāo)又有經(jīng)濟(jì)發(fā)展及業(yè)務(wù)經(jīng)營目標(biāo)，二者一旦發(fā)生沖突，各地各部門易首先考慮自身利益或管理需求，犧牲的往往是環(huán)境利益與價(jià)值，資源環(huán)境監(jiān)管的正當(dāng)性和公正性難以得到保證。三是管制政策運(yùn)行成本過高，降低了管制的效率。管制是需要付出成本的，管制手段的實(shí)施需要相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備，需要龐大的執(zhí)法隊(duì)伍和高額的執(zhí)行費(fèi)用。政府實(shí)施管制措施只有取得了效果，而且所付出的成本不高，政府的管制行為才是合理的。管制適用于被管制對象相對集中、具有公共性的事務(wù)。如果管制對象過多、過于分散，必然造成事務(wù)繁多、強(qiáng)制措施增多而使成本過高。

管制的主要政策工具和法律手段在農(nóng)村缺乏適用性。我國環(huán)境法采取了一系列以政府直接管制為主的政策工具和法律手段，如環(huán)境影響評價(jià)制度、限期治理制度、“三同時(shí)”制度、排污收費(fèi)制度、污染物排放許可證制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、清潔生產(chǎn)制度等，這些制度的實(shí)施極大地促進(jìn)了我國的環(huán)保事業(yè)發(fā)展，但從制度體系設(shè)計(jì)的主導(dǎo)傾向上看，其側(cè)重點(diǎn)在于城市污染和工業(yè)污染的點(diǎn)源防治，而農(nóng)村環(huán)境污染以農(nóng)業(yè)面源污染為主，因此這些制度在農(nóng)村執(zhí)行率低，缺乏適用性。以污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的排污收費(fèi)制度是整個(gè)環(huán)境控制的主體，但排污費(fèi)的征收對象主要是企業(yè)。企業(yè)繳納的排污費(fèi)按照《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》的規(guī)定，必須專項(xiàng)用于重點(diǎn)污染源防治和區(qū)域性污染防治。重點(diǎn)污染源原則上以主要污染物排放量確定，而排放量較大的污染源大多分布在城市，區(qū)域性污染源主要是幾大流域和酸控區(qū)，這樣就忽視了對農(nóng)村小水體、水源地、耕地等的治理和保護(hù)。限期治理制度是合理解決已造成的污染最有效的一項(xiàng)補(bǔ)救性的法律制度，但現(xiàn)行環(huán)保法將造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)限期治理的決定權(quán)賦予政府，不僅易使政府工作繁雜且效率難以提高，而且某些地方政府為片面追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益，對治理污染久拖不決，而享有監(jiān)管權(quán)的環(huán)保部門卻無限期治理的決策權(quán)，很難及時(shí)進(jìn)行環(huán)境治理并有效控制污染。目前，我國環(huán)評制度適用的對象主要是建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃，從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評的范圍來看，需要進(jìn)行環(huán)評的農(nóng)業(yè)開發(fā)和建設(shè)項(xiàng)目范圍太窄，一些會(huì)對環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重影響的項(xiàng)目如農(nóng)作物和畜禽新品種的引進(jìn)和開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品的精深加工工程等尚未納入環(huán)評范圍。而且相對于工業(yè)項(xiàng)目、交通運(yùn)輸項(xiàng)目和水利項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的環(huán)評不僅發(fā)展遲緩，其技術(shù)手段和管理手段也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。①因此，必須盡快健全農(nóng)村環(huán)境管制的法律制度，使環(huán)境法的實(shí)施與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相結(jié)合。

重塑農(nóng)村資源環(huán)境管制法律政策體系

完善農(nóng)村資源環(huán)境管制法規(guī)政策體系。完善的政策和法規(guī)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境科學(xué)管理的依據(jù)。面對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法缺位，當(dāng)前工作的重點(diǎn)是調(diào)整政府的環(huán)境法規(guī)政策，在價(jià)值理念與目標(biāo)選擇上將農(nóng)村環(huán)境、鄉(xiāng)村企業(yè)、農(nóng)民的環(huán)境利益更多納入立法范疇，針對農(nóng)村自身特點(diǎn)，在現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)基礎(chǔ)上，通過確立農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，完善監(jiān)管機(jī)制，明確法律責(zé)任，制定出更適合農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡的完善獨(dú)立的政策法制體系。與城市及大中型企業(yè)的點(diǎn)源污染相比，農(nóng)村以面源污染為主，兼有工業(yè)污染。面源污染的防治如土壤污染防治、農(nóng)村養(yǎng)殖廢棄物污染防治、農(nóng)村農(nóng)藥和化肥污染防治、農(nóng)業(yè)廢棄物污染及農(nóng)村生活垃圾的處理等，相關(guān)立法幾乎仍是空白，需通過專項(xiàng)單行立法為這些具體環(huán)境問題的解決提供法律政策上的支持，為農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。②

完善農(nóng)村資源環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。管理系統(tǒng)的專門化和管理體制單一的權(quán)力機(jī)構(gòu)，有助于克服管理的無責(zé)任性與混亂性，建立以相對獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)為主要主體的管制體制，應(yīng)當(dāng)成為我國農(nóng)村資源環(huán)境管制體制改革的方向。因此，在機(jī)制設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)整合分散在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、建設(shè)、國土等部門的管理資源，建立專門的農(nóng)村區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村整體區(qū)域環(huán)境保護(hù)提供一個(gè)具有高度權(quán)威性、獨(dú)立性、專業(yè)性特色的管理體制。該機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)明確而專一：負(fù)責(zé)制定和協(xié)調(diào)農(nóng)村環(huán)保政策和目標(biāo)規(guī)劃，制訂和監(jiān)督實(shí)施農(nóng)村環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)組織生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展研究；對有利于控制環(huán)境污染的活動(dòng)及清潔生產(chǎn)行為提供政策指導(dǎo)和資助；對政府在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中不作為的現(xiàn)象，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定予以責(zé)任追究。政府的環(huán)保機(jī)構(gòu)不能僅為城市環(huán)境保護(hù)服務(wù)，其職能也必須延伸到農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)熟悉和掌握農(nóng)村環(huán)境情況，可以探索出有效解決農(nóng)村環(huán)境問題的途徑和方法，加大對農(nóng)村環(huán)境治理的投入，拓展農(nóng)村基層環(huán)境監(jiān)管職能范圍，可以使環(huán)境治理資源覆蓋到整個(gè)農(nóng)村。重視環(huán)境民主與農(nóng)民參與，發(fā)揮村莊組織和農(nóng)民的主體地位，建立環(huán)境資源共管模式。環(huán)境資源共管模式是強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)厝罕娫诠芾碇械膮⑴c，而不只是被管理、被管制的對象，是各利益主體對話溝通的平臺(tái)和探討解決沖突方法的途徑。農(nóng)村幅員遼闊人口眾多，且大部分以家庭為基本生產(chǎn)單位，污染主體分散，點(diǎn)對點(diǎn)的環(huán)境監(jiān)管手段實(shí)施起來成本巨大，通過建立村規(guī)民約吸收農(nóng)民參與環(huán)境決策與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)，不僅可以彌補(bǔ)政府對微觀環(huán)境事務(wù)的有限監(jiān)管，還可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與環(huán)保的主動(dòng)性和積極性。

完善激勵(lì)、引導(dǎo)性政策體系和法律制度。環(huán)境資源管制是政府社會(huì)性管制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，目的在于實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互協(xié)調(diào)。實(shí)施資源環(huán)境管制的政策工具不僅包括以強(qiáng)制性為特點(diǎn)的法律手段，還包括激勵(lì)引導(dǎo)手段及被管制對象的自我控制措施。強(qiáng)制性法律管制的優(yōu)點(diǎn)在于目標(biāo)明確，如果實(shí)施成功能夠獲得預(yù)期效果，而且隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平的提高，該手段實(shí)施的可行性和效果均會(huì)增強(qiáng)，因此，應(yīng)繼續(xù)完善傳統(tǒng)的排污收費(fèi)制度，嚴(yán)格排污許可證制度，擴(kuò)大管制的污染物范圍，擴(kuò)展環(huán)境影響評價(jià)、建立農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測制度和農(nóng)村環(huán)境綜合整治制度。在污染源相對較少或較集中的地方，基于規(guī)章制度的直接管制手段可能是最可行的管理方法，但農(nóng)村環(huán)境污染主要是大量小規(guī)?；顒?dòng)相互作用的結(jié)果，污染源多而分散，一般缺乏可靠的統(tǒng)計(jì)資料，其隨流域內(nèi)土地利用狀況、地形地貌、水文、氣候等的變化而具有空間的異質(zhì)性和時(shí)間上的不勻稱性，加之不同的地理、氣象、水文條件對污染物的遷移轉(zhuǎn)化影響較大，要具體識別與監(jiān)測必然帶來較大的行政負(fù)擔(dān)。管制的本質(zhì)是命令與控制，是通過制定規(guī)則對人們的行為活動(dòng)進(jìn)行直接干預(yù)，而制定良好規(guī)則的前提是了解事物運(yùn)行的客觀規(guī)律，充分掌握管制對象的具體信息如生產(chǎn)工藝、排污狀況、污染物的危害等，但這些信息往往因?yàn)檗r(nóng)村污染源的分散和隱蔽難以獲取，從而造成管制失效。因此，基于農(nóng)村環(huán)境污染自身特點(diǎn)，農(nóng)村資源環(huán)境管制手段應(yīng)更具備激勵(lì)相容性，即政府應(yīng)盡可能誘發(fā)所期望的行為，使被管制對象的行為在管制制度和政策下更傾向于達(dá)到政府管制所期望達(dá)到的目標(biāo)。因此，農(nóng)村資源環(huán)境政策在定位與設(shè)置上更應(yīng)注重間接調(diào)控，通過一些激勵(lì)性或鼓勵(lì)性措施與手段，引導(dǎo)農(nóng)民自覺采取有利于環(huán)境的行為。如通過實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證與標(biāo)志制度，引導(dǎo)農(nóng)民采用綠色的農(nóng)業(yè)生態(tài)方式；通過采取補(bǔ)助金、環(huán)境基金、低息、無息或貼息貸款、減免稅收等形式增大對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)及農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用的補(bǔ)貼；通過政府購買服務(wù)方式，鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民進(jìn)行植樹造林種草等有利于環(huán)境保護(hù)的活動(dòng)；通過實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)政策，引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織使用環(huán)保型農(nóng)用薄膜或把農(nóng)田不可降解殘留薄膜的回收利用變成農(nóng)民的實(shí)際行動(dòng)。引導(dǎo)性環(huán)境政策不需要全面監(jiān)控資源使用者的微觀活動(dòng)，從而大大降低了政策運(yùn)行成本。

建立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。我國現(xiàn)行的環(huán)境政策無論是從原則上還是從具體制度設(shè)計(jì)上，對農(nóng)村都有著太多的歷史和現(xiàn)實(shí)的生態(tài)欠賬。農(nóng)村地區(qū)不僅以發(fā)展農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，支持城市居民農(nóng)產(chǎn)品來源與消費(fèi)，還要承載城市污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。作為國家的資源分配，城市和農(nóng)村本應(yīng)平等，但長期以來的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式卻使大量資源集中于城市，在環(huán)保資金投入方面，基本取向仍是以城市的環(huán)境治理為主。城市從農(nóng)村獲取資源并把污染轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村，但城市作為一個(gè)受益者并沒有對農(nóng)村給予一定的補(bǔ)償，因此，無論是從國家法規(guī)政策層面還是利益分配層面環(huán)境保護(hù)對農(nóng)村都是顯失公平的。生態(tài)轉(zhuǎn)移支付就是彌補(bǔ)國家對農(nóng)村地區(qū)生態(tài)欠賬，加大國家在農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保投資力度，保障城鄉(xiāng)環(huán)境治理資源共享，弱化城鄉(xiāng)環(huán)境的客觀差異，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域環(huán)境公平，環(huán)境公平要求環(huán)境利益和環(huán)境負(fù)擔(dān)在環(huán)境主體之間公正、公平分配。資源環(huán)境管制從一定意義上看就是對資源環(huán)境這種公共資源的分配與控制。在對資源環(huán)境供給的分配中，不僅需要有效，也需要公正與合理。生態(tài)轉(zhuǎn)移支付作為一種利益分配機(jī)制應(yīng)當(dāng)通過法律的形式予以明確，在確立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上建立有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。城市作為受益者向農(nóng)村環(huán)境受損地區(qū)給予一定的利益補(bǔ)償，不僅可以填補(bǔ)農(nóng)村環(huán)境損失，也可以使農(nóng)村獲取一定的治理資金，彌補(bǔ)其治理資源的不足。

（作者為洛陽市應(yīng)用法學(xué)研究中心研究員、河南科技大學(xué)法學(xué)院講師）

【注釋】

①李摯萍，陳春生等：《農(nóng)村環(huán)境管制與農(nóng)民環(huán)境權(quán)保護(hù)》，北京大學(xué)出版社，2009年，第262頁。

②李亞紅：“突破局限，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境建設(shè)長效機(jī)制”，《環(huán)境保護(hù)》，2012年第24期。

責(zé)編/張曉