現(xiàn)行耕地保護(hù)法律制度研究

【摘要】當(dāng)前我國(guó)的耕地保護(hù)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，如果處理不好將會(huì)影響到國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)施、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及社會(huì)民生問(wèn)題的解決。為研究解決耕地保護(hù)中存在的問(wèn)題，文章從健全完善土地用途管制制度、土地開(kāi)發(fā)整理和復(fù)墾制度、耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度等方面進(jìn)行了梳理。

【關(guān)鍵詞】耕地保護(hù) 法律體系 完善

2011年底，全國(guó)人大發(fā)布的一份農(nóng)村土地承包執(zhí)法檢查報(bào)告指出，依據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃，我國(guó)年均占用土地600萬(wàn)畝，但是全國(guó)計(jì)劃投資建設(shè)所需新增建設(shè)用地已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了規(guī)劃，尤其是鐵路、公路的建設(shè)違法用地問(wèn)題更為突出。耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，對(duì)人類(lèi)的生存具有重大意義，耕地保護(hù)就顯得尤其重要。我國(guó)的耕地面積少并且質(zhì)量較低，加之我國(guó)人口數(shù)量龐大，我國(guó)的耕地保護(hù)形勢(shì)已經(jīng)十分緊迫。黨的十八大報(bào)告指出：“嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格土地用途管制?！?guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度?！?/p>

耕地保護(hù)問(wèn)題的背景

耕地是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，而農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)又是一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)，即便在當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位已經(jīng)完全確立的背景下，也不能忽視耕地對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)性作用。耕地能否得到有效保護(hù)，是對(duì)農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否得到健康和諧發(fā)展的重要影響因素，國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)的重要性有著正確的認(rèn)識(shí)，但是由于各種原因的影響，耕地資源的保護(hù)實(shí)踐并不理想。我國(guó)耕地資源十分稀缺，人均耕地面積較少、質(zhì)量較低、退化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，加之后備耕地資源的匱乏。國(guó)家工業(yè)、城鎮(zhèn)化加速，耕地保護(hù)的任務(wù)十分艱巨。①為此，黨的十八大提出了“嚴(yán)守耕地紅線”的要求，說(shuō)明國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否健康發(fā)展在一定程度上取決于耕地能否得到有效保護(hù)。

耕地保護(hù)事關(guān)我國(guó)糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，為了切實(shí)保障耕地保護(hù)工作能夠順利進(jìn)行，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院先后頒布的政策法規(guī)對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)。1986年，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《土地管理法》，將耕地保護(hù)納入法制軌道。1986年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，對(duì)當(dāng)時(shí)存在的亂占耕地的非法行為進(jìn)行了集中治理并取得較好成效。1992年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》，對(duì)亂占耕地的行為進(jìn)行更為嚴(yán)格清理整頓。1998年，國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，切實(shí)加大了對(duì)耕地的保護(hù)力度，對(duì)于耕地保護(hù)具有十分重要的促進(jìn)作用。1998年，我國(guó)在修訂《刑法》時(shí)增設(shè)“非法批地罪”、“破壞耕地罪”、“非法轉(zhuǎn)讓土地罪”等罪名條款，有效地保護(hù)了耕地資源，以刑事法律保護(hù)耕地，表明國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)更加重視。但是，國(guó)家政策、法律、法規(guī)對(duì)耕地保護(hù)的保護(hù)力度仍然無(wú)法滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，無(wú)法滿(mǎn)足我國(guó)糧食安全需要和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。

21世紀(jì)初，我國(guó)耕地面積減少的速度呈現(xiàn)不斷上升的態(tài)勢(shì)，給國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)施和資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2003年，我國(guó)耕地面積減少了2%，達(dá)到歷史最高點(diǎn)，引起了黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)黨委、政府的高度重視并且采取了許多較為強(qiáng)硬的措施。在黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)黨委、政府的努力下，從2004年開(kāi)始，我國(guó)耕地面積減少的比例逐步開(kāi)始下降，到2007年耕地面積減少的比例降到了0.03%。

黨的十七屆三中全會(huì)將糧食安全問(wèn)題確定為我國(guó)到2020年農(nóng)村改革發(fā)展的重要目標(biāo)任務(wù)之一，并且提出要將解決幾十億人口的吃飯問(wèn)題作為治國(guó)安邦的頭等大事來(lái)抓，十七屆三中全會(huì)指出：“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線。劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高?！泵鎸?duì)不斷嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)，黨中央對(duì)于耕地保護(hù)的問(wèn)題十分重視，黨的十七大、十八大報(bào)告專(zhuān)門(mén)就耕地保護(hù)的問(wèn)題分別進(jìn)行了闡述。保護(hù)耕地的數(shù)量、提高耕地的質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)耕地資源可持續(xù)發(fā)展和保證國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵性問(wèn)題。由于我國(guó)的耕地十分有限，人口基數(shù)十分龐大，人均耕地面積較少，為了確保國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略和生態(tài)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展，我們必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，必須通過(guò)法律的途徑切實(shí)加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)，切實(shí)守住18億畝耕地的“紅線”。

我國(guó)耕地保護(hù)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻

通過(guò)近年來(lái)的努力，黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)黨委、政府對(duì)耕地保護(hù)的重要性有了更加深刻的認(rèn)識(shí)，國(guó)家通過(guò)頒布政策、法律、法規(guī)切實(shí)加大了耕地保護(hù)的力度，耕地被非法占用的行為大大減少。但是，作為一個(gè)人口多、耕地少的國(guó)家，我國(guó)耕地保護(hù)的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，我國(guó)的人均耕地面積僅僅只占世界人均水平的40%，在世界的排名為第126位。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)等不斷推進(jìn)的同時(shí)，耕地所承載的壓力也越來(lái)越大。2010年，我國(guó)總?cè)丝跒?3.397億，比2000年增加7390萬(wàn)，平均每年增加人口739萬(wàn)人。

按照有關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)威預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)總?cè)丝趯⑦_(dá)到14.5億人，到2033年將達(dá)到人口峰值15億人左右。與此同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、自然災(zāi)害毀壞等多種原因，我國(guó)2010年的耕地面積從2000年的19.24億畝下降到了18.26億畝，這就更加突出了人地之間的矛盾。所以，我國(guó)在今后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中如何妥善地處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)之間的關(guān)系，是關(guān)系到我國(guó)和諧發(fā)展的重大政策問(wèn)題，同時(shí)也是學(xué)術(shù)界亟待研究解決的重要課題。

切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，對(duì)國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)施、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品安全和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。耕地的保護(hù)問(wèn)題是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性問(wèn)題。我國(guó)自古以來(lái)就有“無(wú)糧則亂”、“民以食為天”的古訓(xùn)，糧食安全戰(zhàn)略事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展，關(guān)系政治大局是否能夠穩(wěn)定。近年來(lái)，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，以此解決許多民生問(wèn)題的同時(shí)，各種新的社會(huì)矛盾尤其是耕地被非法占用等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，并且產(chǎn)生了比較大的社會(huì)危害性，部分農(nóng)民由于征地補(bǔ)償未果、政府非法征地等原因而不斷上訪甚至爆發(fā)群體性事件、惡性事件，給社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重?fù)p害。所以，我國(guó)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，必須通過(guò)耕地保護(hù)的方式保障農(nóng)民的耕地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，這對(duì)于促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定具有極大作用。

切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，是保障農(nóng)民生活及發(fā)展，是加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的現(xiàn)實(shí)需要。在我國(guó)全面建成小康社會(huì)的征程中，耕地保護(hù)關(guān)系到能否提高農(nóng)民收入，保障全體國(guó)民的基本生活，這是對(duì)我國(guó)政府提出的一項(xiàng)十分嚴(yán)峻的歷史考驗(yàn)。耕地是農(nóng)民的依賴(lài)，農(nóng)民正是通過(guò)發(fā)揮耕地的效益而創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的，農(nóng)民擁有耕地上的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)權(quán)益，農(nóng)民對(duì)耕地的使用權(quán)一旦被非法剝奪，農(nóng)民就喪失了賴(lài)以生存的基礎(chǔ)。在當(dāng)前人地矛盾十分突出的時(shí)刻，農(nóng)民對(duì)耕地的使用權(quán)是一種重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，其具有內(nèi)在的巨大價(jià)值功用，農(nóng)民喪失了耕地也就必定影響他們的日常生產(chǎn)生活。此外，保護(hù)耕地還是保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的必然要求，只有切實(shí)加大對(duì)耕地的保護(hù)力度，才能更好地實(shí)現(xiàn)土壤生物的多樣化，才能更好地為自然生態(tài)的平衡，讓人類(lèi)生存的自然環(huán)境更加美好。

總之，當(dāng)前我國(guó)耕地保護(hù)的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。全國(guó)人大農(nóng)工委指出，2010年我國(guó)的耕地面積為18.26億畝，比1997年減少了1.23億畝，而全國(guó)中人口卻快速增長(zhǎng)，耕地保護(hù)的壓力不斷增大。全國(guó)人大農(nóng)工委認(rèn)為，一些地方在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、城區(qū)改造和各類(lèi)園區(qū)建設(shè)中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象。保護(hù)耕地的主要挑戰(zhàn)來(lái)源于城市和小城鎮(zhèn)快速膨脹和農(nóng)村建設(shè)用地的擴(kuò)張，此外，土地利用粗放浪費(fèi)、違法違規(guī)用地十分普遍。②與此同時(shí)，水土流失嚴(yán)重、耕地資源短缺現(xiàn)象突出、耕地環(huán)境被嚴(yán)重污染、耕地質(zhì)量不斷下降等諸多問(wèn)題亦對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)問(wèn)題提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

現(xiàn)行耕地保護(hù)法律制度的內(nèi)容、缺陷及完善建議

我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)法律制度的內(nèi)容。第一，對(duì)土地用途進(jìn)行管制。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，建設(shè)占用耕地和保護(hù)林地的問(wèn)題更加突出，給耕地的保護(hù)帶來(lái)困擾。對(duì)此，我國(guó)自1998年其開(kāi)始對(duì)土地用途進(jìn)行管制?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l規(guī)定：“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。”對(duì)土地用途進(jìn)行管制的首要目的是加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)。

第二，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾進(jìn)行管理。1998年施行的《土地管理法》正式建立了我國(guó)對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾進(jìn)行管理的制度。該制度要求在一定范圍之內(nèi)，依據(jù)土地利用的計(jì)劃和土地利用總體規(guī)劃的具體要求，通過(guò)采取相應(yīng)的措施以及手段對(duì)土地濫用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，以此達(dá)到改善土地利用結(jié)構(gòu)、提升土地資源利用綜合效益的目的，確保經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境之間的平衡和良性循環(huán)。對(duì)此制度，各級(jí)地方政府制定了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，對(duì)農(nóng)村未利用土地、廢棄地等進(jìn)行開(kāi)墾，對(duì)水、林、路、田、村等進(jìn)行綜合整治，盡量提升耕地的有效面積和耕地質(zhì)量。

第三，對(duì)耕地總量進(jìn)行控制，保持耕地的動(dòng)態(tài)平衡。我國(guó)于1997年提出了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的概念和要求，并于1998年寫(xiě)入《土地管理法》。對(duì)耕地總量進(jìn)行控制，對(duì)占用耕地與補(bǔ)充的耕地在質(zhì)量、數(shù)量上必須達(dá)到平衡，按照“占多少、補(bǔ)多少”的基本原則，將設(shè)用地單位必須補(bǔ)充相應(yīng)的耕地，以此保證耕地的總量不減少。《土地管理法》第18條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)該確保本行政區(qū)內(nèi)耕地總量不減少?！?/p>

第四，對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)?；巨r(nóng)田是具體指依據(jù)某個(gè)時(shí)期的人口以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對(duì)于建設(shè)用地的預(yù)測(cè)，按照土地利用總體規(guī)劃所確定的長(zhǎng)期不得占用和具有更為嚴(yán)格審批程序的耕地。我國(guó)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的制度進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，其中第九條規(guī)定：“各省區(qū)、自治區(qū)、直轄市規(guī)定基本農(nóng)田的數(shù)量應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)耕地的80%以上”。與此同時(shí)，我國(guó)還建立了十分嚴(yán)格的基本農(nóng)田的質(zhì)量保護(hù)機(jī)制，以此提高耕地的糧食生產(chǎn)能力。

第五，對(duì)耕地的刑事保護(hù)。對(duì)耕地的刑事保護(hù)，是對(duì)破壞耕地行為的人予以刑事處罰，是耕地保護(hù)中最為嚴(yán)厲的措施。我國(guó)《刑法》第二百二十八條規(guī)定了非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)土地使用權(quán)罪，對(duì)犯此罪的行為人應(yīng)處以3～7年有期徒刑并處或者單處罰金?！缎谭ā返谌偃藯l規(guī)定了重大環(huán)境污染事故罪，對(duì)犯此罪的行為人可處以3年以下甚至3～7年有期徒刑并處罰金?！缎谭ā返谌偃l規(guī)定了非法占用耕地、林地罪，對(duì)犯此罪的行為人應(yīng)處以5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者當(dāng)處罰金?！缎谭ā返谒陌僖皇畻l規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，濫用職權(quán)，違反土地管理法規(guī)，非法批準(zhǔn)征用、占有耕地，或非法低價(jià)轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)的，給予相應(yīng)刑事處罰。

我國(guó)現(xiàn)行耕地保護(hù)法律制度的缺陷。首先，土地用途管制方面的缺陷。對(duì)土地用途進(jìn)行管理的部門(mén)涉及國(guó)土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)機(jī)構(gòu)，形成多頭管理；土地管理的部門(mén)作為國(guó)有土地的使用權(quán)人，導(dǎo)致監(jiān)督制約不力。此外，即便《土地管理法》對(duì)建設(shè)用地的審批程序做出了較為詳細(xì)的具體規(guī)定，但是由于實(shí)際操作中執(zhí)行不力，“先建設(shè)、后審批”等違反用地情況再少數(shù)地區(qū)仍然存在。

其次，土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾方面的缺陷。土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾的力度不夠，復(fù)墾和整理的土地質(zhì)量較差，相關(guān)項(xiàng)目的資金渠道不夠暢通，甚至在復(fù)墾過(guò)程中破壞生態(tài)環(huán)境、適得其反的情形亦時(shí)有發(fā)生。國(guó)土資源管理部門(mén)作為是對(duì)土地資源進(jìn)行管理的核心部門(mén)，其管理的內(nèi)容包括了審批、組織實(shí)施、驗(yàn)收以及監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致對(duì)國(guó)土資源工作缺乏監(jiān)督，違法占用耕地情況時(shí)有發(fā)生，甚至產(chǎn)生許多國(guó)土資源部門(mén)工作人員貪污受賄的腐敗案件。比如，甘肅省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)張國(guó)華利用職務(wù)便利大肆受賄428萬(wàn)元，并仍有973萬(wàn)元不能說(shuō)明合法來(lái)源，2012年6月，被法院數(shù)罪并罰判處無(wú)期徒刑。③

再次，耕地占補(bǔ)平衡制度方面的缺陷。在耕地占補(bǔ)制度的實(shí)施中，存在質(zhì)量不平衡、“占優(yōu)補(bǔ)劣”等缺陷，耕地的總體面積倒是得到了相應(yīng)控制，卻導(dǎo)致耕地總體質(zhì)量的下降，制度的實(shí)施沒(méi)有收到預(yù)計(jì)效果。其原因主要是當(dāng)前我國(guó)尚未建立科學(xué)、系統(tǒng)的耕地質(zhì)量評(píng)估體系，對(duì)占補(bǔ)的耕地質(zhì)量未進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估。

最后，我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度體系存在著管理機(jī)制不完善、保護(hù)規(guī)劃過(guò)于僵化、法規(guī)不健全等缺陷；在耕地的刑事保護(hù)方面，對(duì)破壞耕地違等法行為的量刑過(guò)輕，失去了刑事保護(hù)應(yīng)有的價(jià)值功用。

我國(guó)耕地保護(hù)法律體系的完善。針對(duì)上述耕地保護(hù)法律制度方面存在的缺陷和問(wèn)題，筆者建議從如下幾個(gè)方面健全完善耕地保護(hù)的法律體系，以切實(shí)加大對(duì)耕地的保護(hù)力度。

首先，健全完善土地用途管制制度。我國(guó)土地用途管制制度由《土地管理法》進(jìn)行規(guī)范，而《土地管理法》的規(guī)定較為宏觀、不夠具體，缺乏可操作性，難以依法處理復(fù)雜問(wèn)題，為此，要制定專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)對(duì)土地用途管制制度進(jìn)行規(guī)范，便于實(shí)際操作和執(zhí)行。同時(shí)，必須制定科學(xué)、規(guī)范、合理的土地利用規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值最大化。

其次，健全完善土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾制度。和土地用途管制制度相類(lèi)似，當(dāng)前的土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾制度較為宏觀和粗糙，需要加強(qiáng)制度的可操作性，實(shí)現(xiàn)制度的更加具體化、更加程序化。針對(duì)土地復(fù)墾中存在的破壞生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題，必須要進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，加大監(jiān)督懲戒力度，絕不能為了完成復(fù)墾的數(shù)量而造成生態(tài)環(huán)境的破壞。

再次，健全完善耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度。針對(duì)耕地占補(bǔ)中存在的“占優(yōu)補(bǔ)劣”等問(wèn)題，通過(guò)建立科學(xué)合理的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系予以解決，確定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序。加強(qiáng)監(jiān)督管理，嚴(yán)格保護(hù)高質(zhì)量基本農(nóng)田，嚴(yán)格審查項(xiàng)目申請(qǐng)，嚴(yán)肅處理違法占用耕地行為，在目前基礎(chǔ)上建立跨?。▍^(qū)、市）的征地占補(bǔ)平衡法律機(jī)制。

最后，健全完善基本農(nóng)田保護(hù)制度。這對(duì)目前基本農(nóng)田保護(hù)中存在的問(wèn)題，建立系統(tǒng)、科學(xué)、全面、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)體系，包括制定出臺(tái)監(jiān)督機(jī)制、質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)制，確定科學(xué)合理的基本農(nóng)田比例等。加大執(zhí)法監(jiān)督管理力度，對(duì)耕地保護(hù)中的違法行為依法處理，對(duì)構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任，形成打擊耕地違法犯罪的高壓態(tài)勢(shì)。

（作者為黔南民族師范學(xué)院副教授）

【注釋】

①余曉潔，趙超：“我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻”，新華網(wǎng)，2011年12月28日。

②鄒聲文，周玉婷：“中國(guó)18億畝耕地紅線面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”，新華網(wǎng)，2011年2月24日。

③李婷，李郁軍：“甘肅國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)貪污落馬，曾因救災(zāi)被報(bào)道”，《檢察日?qǐng)?bào)》，2012年6月26日。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）