物權精神與公安執(zhí)法工作規(guī)范化運行芻議

【摘要】物權精神影響公安執(zhí)法工作是依法行政的必然體現(xiàn)。文章對公安執(zhí)法工作中物權保護中公安立法工作不完善、公安執(zhí)法主體缺乏物權觀念、公安管理機制不健全等原因進行分析，并提出做好相關立法的清理及銜接工作、建立司法審查制度以達到控權目的、公安執(zhí)法工作中引入科學化的制度確保執(zhí)法工作公開透明等建議對策。

【關鍵詞】物權精神 公安執(zhí)法 規(guī)范化建設

公安執(zhí)法工作是公安機關的中心工作，其功能即是控制社會秩序和維護公共安全。公安執(zhí)法工作的執(zhí)法依據雖然包括公法，但絕非僅是公法，還應當包括私法的內容，否則，就不能叫作依法執(zhí)法。如此，民法作為私法的代表，自然應成為公安執(zhí)法的依據，于是物權精神影響公安執(zhí)法工作自然就成為研究命題。

物權精神對公安執(zhí)法工作的影響

物權精神的內涵。精神是以純觀念、純精神的角度對事物（制度）本質所作的高度抽象與概括。法律精神是法律應達到的最終目的的一種狀態(tài)。①精神作為意識層面的價值取向通常反應的是事物最根本、最核心的內容。法律作為人類意識的產物，是歷經數(shù)萬年的文化積淀、文明成果，法律精神就是其中對法律存在著的精華部分的價值判斷。民法精神的核心內容是尊重人、關懷人、保護人。②民法將人類社會文明的發(fā)展進程以及人們對自由和權利的追求和向往深深植根于其終極價值追求之中，完美貫徹在其基本原則和具體規(guī)范之中。私權神圣原則即是民法精神的體現(xiàn)，它不僅強調人身權的神圣，同樣強調物權的神圣，由此可以引申出物權神圣原則，具體表現(xiàn)為物權民事法律規(guī)范，如物權法的基本原則確立了物權平等保護、物權法定、公示公信等內容，這些內容不僅為私權利主體之間的物權保護提供了法律依據，同時也為私權利主體的物權提供了防止公權侵害的法律依據，更重要的是使私權利益與國家利益平等得到了保護。這些有關物權的基本原則和具體規(guī)范反映了物權制度的核心價值，即反映了物權精神。

物權保護精神對公安執(zhí)法工作的影響?！八椒ㄊ潜姺ㄖ?，欲治公法必先治私法”。③我們談公安執(zhí)法工作的規(guī)范化運行，自然先要從私法層面來談。文章著重只分析物權精神對公法執(zhí)法工作的影響。首先，物權精神保障每一公民個體的財產權利秩序與安全；其次，物權精神作為民法精神的內容，具有社會安全保障功能。同時，正因為物權的存在，才使公安執(zhí)法工作有了界限，侵害了公民私權利應當賠償成為一種執(zhí)法意識，就是因為物權精神帶來的影響；最后，依法執(zhí)法必然包括民法，必然包括物權精神，因為物權觀念和物權保護制度是民法規(guī)范中的重要內容，構成了民法的半壁江山。不包含物權精神的依法執(zhí)法是缺失的，也必然導致執(zhí)法工作失范。

公安執(zhí)法工作中物權保護缺失的原因分析

公安立法工作不完善，缺乏與物權法律規(guī)范的配套。立法方面的不完善是公安執(zhí)法工作侵犯物權的主要原因。公安執(zhí)法工作必須依法執(zhí)法，但如果法律依據存在問題就不可避免地會造成公安執(zhí)法工作的不規(guī)范。公安執(zhí)法工作的依據除了《行政處罰法》、《警察法》等基本法律外，其他的則是由公安部或地方立法機關以及地方政府制定的規(guī)章及規(guī)定等。公安立法工作的現(xiàn)狀導致公安立法工作的主體較多、公安立法層次較低，甚至存在沖突。公安立法的現(xiàn)狀是導致公安執(zhí)法工作不規(guī)范運行的一個客觀原因。

公安執(zhí)法主體缺乏物權觀念，強調權力本位。首先，由于公安執(zhí)法工作實質上是一種資源分配和價值判斷，公安機關自然擁有資源分配和價值判斷的權力，一些公安執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中也就不可避免地會利用手中的權力，給自己謀取物質或精神上的利益。比如一些基層公安機關，為了多罰款故意在路況較好的路段設置電子監(jiān)控設施并且設置較低的速度限制，同時采取隱蔽拍攝等。

其次，公安執(zhí)法工作中權力本位意識仍然存在。如車輛交通違法行為處理與年檢“捆綁”的現(xiàn)象即是權力本位的體現(xiàn)，《道路交通安全法》第十三條規(guī)定與公安部第72號令即《機動車登記規(guī)定》的第三十四條規(guī)定有抵觸，依據法理公安部的規(guī)定應當無效，但目前公安部并沒有對此規(guī)定作出明確解釋，更沒有明確廢止該規(guī)定。全國各地公安機關仍普遍采用這一“捆綁”的做法。

公安管理機制不健全，缺乏創(chuàng)新機制。目前我國警務機制仍不完善，警務機制的運行簡單、粗放，缺乏有效的統(tǒng)一協(xié)調及合理配置，且公安執(zhí)法活動中存在較多的控制資源或對經濟利益進行再分配的空間較多。如此，不僅造成了管理環(huán)節(jié)過多，執(zhí)法效率低下，而且容易導致權力尋租，滋生腐敗。

公安執(zhí)法工作缺少透明度和開放性，監(jiān)督機制不能良性運行。首先，公安執(zhí)法工作缺少透明度和開放性。如公安機關直接從事機動車檢驗工作，同時又對檢驗不合格或未檢驗的車輛進行處罰，由此滋生權力尋租現(xiàn)象，在程序上也出現(xiàn)了公安機關“既當運動員又當裁判員”的角色，使得機動車檢測工作無法做到公正、公開、透明和便民。當前我國處于社會轉型時期，權力的擴張性得不到適度的控制，繼而影響到經濟生活的確定性、平衡性、公正性，甚至會進一步擴大到社會、政治等領域。

其次，公安執(zhí)法工作的內部監(jiān)督不規(guī)范。具體表現(xiàn)為四個方面：一是內部監(jiān)督的主體不適格。監(jiān)督人員和被監(jiān)督人員在綜合素質和遵法守紀方面沒有什么差別，被監(jiān)督者無法產生敬畏感。同時，監(jiān)督者缺乏嚴格的考核選拔機制，缺乏資格認證制度，從而無法由嚴格的考核選拔制度產生權威性，自然不會產生監(jiān)督者的權威感；二是內部監(jiān)督工作往往缺乏監(jiān)督。三是監(jiān)督工作流于形式，往往只是根據工作程序或領導的要求開展工作，卻沒有工作實效；四是內部監(jiān)督往往是重視事后監(jiān)督，忽視事前監(jiān)督。

最后，公安執(zhí)法工作的外部監(jiān)督不規(guī)范。具體表現(xiàn)為四個方面：一是對公安執(zhí)法工作缺乏必要的司法監(jiān)督。二是缺乏程序性監(jiān)督。三是回避媒體監(jiān)督或濫用媒體監(jiān)督。四是缺乏民意的監(jiān)督。民眾對公安執(zhí)法工作的監(jiān)督，往往需要經由上級領導重視或者媒體的強烈關注才能見到效果。否則，民眾的監(jiān)督言論往往泯滅在民眾自己制造的喧鬧中，但是不會被有關部門重視，更不會起到監(jiān)督的作用。

物權精神視野下公安執(zhí)法工作規(guī)范化運行的建議

做好相關立法的清理及銜接工作。根據《立法法》的精神，《行政處罰法》、《物權法》等作為國家立法機關制定的基本法律，其效力僅低于憲法。同時，由于行政規(guī)章、地方性法規(guī)不得與基本法律相抵觸，否則無效。因此凡上位法提出的法律精神，下位法不僅不得違背，反而應當做好下位法的清理工作，與上位法積極銜接。同樣，公安機關也應當抓緊對行政規(guī)章、地方法規(guī)以及規(guī)范性文件等的清理，對于不適應甚至違背物權精神的法律規(guī)范，應當及時修改或者廢止。比如現(xiàn)實中公安交通管理部門對車輛交通違法行為處理與年檢“捆綁”的情況是全國公安交通管理部門的通行做法。此做法就違背了《道路交通安全法》第十三條之規(guī)定。③這就需要公安立法做好清理和銜接工作。

建立司法審查制度以達到控權目的。建立司法審查制度具體說來包括兩項內容：一是事前監(jiān)督，即在公安執(zhí)法工作中，對于涉及公民基本權益的執(zhí)法內容，必須向司法機關提出申請。司法機關經過審查，認為公安執(zhí)法行為可能會侵害公民私權利并且于法無據，可以不予許可，則公安機關就不可以進行相應的執(zhí)法；司法機關經過審查，認為公安執(zhí)法行為于法有據則可以許可，則公安機關方可實施相應的執(zhí)法行為。這其中的公民基本權利自然包括公民的物權；二是事后監(jiān)督，即行政相對人認為公安機關執(zhí)法不當，可以向司法機關提出訴訟等審查請求，由司法機關對公安機關的執(zhí)法行為進行審查并做出裁決。④

公安執(zhí)法工作中引入科學化的制度確保執(zhí)法工作公開透明。當前，公安機關執(zhí)法活動具有封閉性和隱蔽性，嚴重阻礙了公安執(zhí)法工作規(guī)范化建設。只有建立科學化的制度，把權力運行過程中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)置于公眾的監(jiān)督之下，擴大公眾的參與程度，才可以實現(xiàn)執(zhí)法工作的公開透明。目前迫切需要引入的制度包括三項內容：一是擴大聽證制度的適用范圍。建議將聽證制度覆蓋到沒收非法財物和沒收違法所得兩項公安機關的執(zhí)法活動。同時為了避免聽證成本過高，還可以確立一個啟動聽證程序的標準，比如以金額多少來設計一個標準；二是完善公開公示制度。一方面是將公安執(zhí)法工作的標準和程序予以公開，此謂執(zhí)法工作的事前公開公示制度；另一方面是將公安執(zhí)法的結果予以公開，此謂執(zhí)法工作的事后公開公示制度。三是嚴格告知制度。告知制度可以規(guī)范公安機關執(zhí)法活動，避免濫用執(zhí)法權侵害到相對人的物權。

（作者為河南警察學院法律系副教授；本文系河南警察學院科研拔尖人才支持計劃項目“公安工作與民法精神”的階段成果，項目編號：Bjrc2012-08）

【注釋】

①陳永峰：“談民法社會安全保障功能對公安工作的影響”，《前沿》，2013年第1期。

②陳永峰：“民法精神視角下的警務現(xiàn)代化”，《前沿》，2013年第3期。

③陳靜嫻：《合同法比較研究》，北京：中國人民公安大學出版社，2006年，第5頁。

④程昱芳：“物權法視野下警察行政執(zhí)法的規(guī)范化研究”，湘潭大學2011年法律碩士論文。

責編/張蕾