地方政府債務(wù)影響與審計風(fēng)險研究

【摘要】地方政府債務(wù)影響著政府審計，使審計業(yè)務(wù)缺乏獨立性，加大了審計工作量和審計取證的難度，擴大了審計風(fēng)險影響層面。在地方政府債務(wù)管控不力的環(huán)境中信息不對稱、財政體制缺陷和法律缺失以及審計系統(tǒng)自身的弱點是導(dǎo)致政府審計風(fēng)險產(chǎn)生的主要因素。因此，應(yīng)從落實承諾機制，改革財政體制，優(yōu)化審計系統(tǒng)等方面化解風(fēng)險。

【關(guān)鍵詞】地方政府 審計風(fēng)險 政府債務(wù)

我國地方性政府債務(wù)始于1979年，此后，債務(wù)規(guī)模不斷攀升。據(jù)審計署對外公告，至2010年底，全國縣以上地方政府舉債規(guī)模達107174.91億元。

地方政府債務(wù)對政府審計的影響

當?shù)胤秸畟鶆?wù)規(guī)模持續(xù)擴大，與政府的償還能力不協(xié)調(diào)時，就會產(chǎn)生財政風(fēng)險。而審計機關(guān)是國家財政資金運行的監(jiān)督機構(gòu)，隨著財政風(fēng)險逐漸擴大，審計機關(guān)的“免疫系統(tǒng)”功能必然得到強化。

從政治方面看，根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，審計機關(guān)必須依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責(zé)。由此來看，政府審計機關(guān)作為其中一個政府機關(guān)隸屬于政府，實質(zhì)上是政府部門的內(nèi)部審計。由政府自審而得到的審計結(jié)果往往缺乏必要的公允真實性，加上部分政府官員為了自身的腐敗行為得以繼續(xù)而阻礙審計機關(guān)正常的審計活動，審計機關(guān)難以獲取真實的審計證據(jù)。

從經(jīng)濟方面看，一方面，審計機關(guān)的職能是監(jiān)督受托經(jīng)濟責(zé)任的履行情況，部分政府部門為掩蓋自身負債多且成效低、財政資金使用不當?shù)默F(xiàn)象，在審計機關(guān)進行審計取證時，提供虛假的信息，以致審計機關(guān)取證錯誤；另一方面，當?shù)胤浇?jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展因地方政府債務(wù)規(guī)模過大而遇到阻礙，通過提高審計機關(guān)的技術(shù)水平以降低政府審計風(fēng)險這種方式在實踐過程中也將面臨挫折。

從社會方面看，地方政府債務(wù)造成的社會危害越大，人們對政府審計的要求越高，如審計制度完整有效、審計人員具備較高的素質(zhì)、取證手段科學(xué)，但這些條件短時間內(nèi)難以實現(xiàn)。特別是大額的地方政府債務(wù)又增加了審計難度。當政府審計結(jié)果與實際情況有所偏離時，將會很大程度地引起公眾的不滿。

實際上，在經(jīng)歷幾次“審計風(fēng)暴”之后，審計機關(guān)漸漸成為社會關(guān)注的焦點，面臨著巨大的職業(yè)風(fēng)險。但是審計機關(guān)作為政府的內(nèi)審機構(gòu)，又要服從各級政府的領(lǐng)導(dǎo)，難以真正做到“獨立”的“經(jīng)濟衛(wèi)士”。因此，地方政府債務(wù)使得審計機關(guān)面臨的內(nèi)外壓力增加，審計風(fēng)險加大。

地方政府債務(wù)增加政府審計風(fēng)險的原因分析

政府審計風(fēng)險是指政府審計機關(guān)沒能查出被審計單位存在的給國家、社會及單位自身將帶來較大危害的問題，或者在糾正過程中存在不當行為而給審計機關(guān)帶來損失可能性，包括國家財產(chǎn)損失和名譽損失。①在現(xiàn)代風(fēng)險導(dǎo)向階段，國際審計與鑒證準則委員會與美國審計準則委員會把審計風(fēng)險模型確定為：審計風(fēng)險=重大錯報風(fēng)險×檢查風(fēng)險，這種模型相對于傳統(tǒng)的風(fēng)險導(dǎo)向模型：審計風(fēng)險=控制風(fēng)險×固有風(fēng)險×檢查風(fēng)險而言，有助于審計人員從全局把握和控制審計風(fēng)險。

一是信息不對稱是風(fēng)險產(chǎn)生的根源。在對政府債務(wù)審計中，信息不對稱有兩個層面的表現(xiàn)：第一，地方政府與審計機關(guān)之間。在地方政府債務(wù)審計中，地方政府隱蔽的舉債方式使得債務(wù)規(guī)模持續(xù)膨脹并擴大了政府審計風(fēng)險。具體來說，地方政府不斷衍生出各種舉債方式，導(dǎo)致審計機關(guān)取證難以達到完整；對取得的各類資金形式，包括銀行貸款、上級財政借入資金、發(fā)行債券、其他單位和個人借款等，政府財務(wù)狀況很難做到公開透明；同時，由于資金來源廣，又覆蓋上了各種名目，所以，許多地方政府對自身的負債規(guī)模、期限都不清楚，審計機關(guān)更是難以查證，出現(xiàn)失誤的概率也大大提高。第二，在審計機關(guān)內(nèi)部，受審計信息的反饋渠道：審計人員→審計組→審計機關(guān)的制約，如果審計人員受個人利益的驅(qū)動，不能提供真實客觀的信息，就可能會產(chǎn)生道德風(fēng)險?？傊畔⒉粚ΨQ現(xiàn)象越嚴重，審計風(fēng)險越大。②

二是公共財政體制缺陷與法規(guī)缺失共存。在現(xiàn)行的財稅體制下，財權(quán)向上集中，事權(quán)下放，當?shù)胤秸疀]有相應(yīng)的財力完成公共管理事務(wù)，便會采用各種辦法籌集財政資金。然而我國地方政府債務(wù)規(guī)范制度不夠完善，債務(wù)資金管理使用不夠規(guī)范，造成債務(wù)資金籌集方式不規(guī)范，使用效率不高甚至形成資金閑置，償還壓力大等各種弊端，審計機關(guān)在對其他政府部門的債務(wù)情況進行審計時缺少一個強大、完善的法律體制作為依靠，有時會出現(xiàn)審計機關(guān)以越權(quán)援用的法律法規(guī)作為處罰依據(jù)，導(dǎo)致審計失敗。

三是政府審計系統(tǒng)存在多個風(fēng)險控制弱點。首先，審計體制不完善。政府審計實施多年來，人們對政府審計的關(guān)注度有所提高，對當前審計體制存在的弊端有著清醒的認識，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，60%的人認為當前審計機關(guān)在現(xiàn)行“雙重”領(lǐng)導(dǎo)體制下實施的審計活動屬于政府內(nèi)部審計，對當前政府審計的公正性存在質(zhì)疑。

其次，審計人員素質(zhì)無法滿足當前需要。就地方政府債務(wù)審計而言，其審計難度高于一般的審計項目。一方面，對地方政府債務(wù)進行監(jiān)督的目的在于確保資金使用得當、收支平衡，包括量的核實與質(zhì)的把關(guān)，這對審計人員的業(yè)務(wù)水平提出了較高的要求。另一方面，地方政府債務(wù)資金主要用于市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項目，因此審計人員不僅應(yīng)該具備會計、審計及環(huán)境知識，還需要宏觀管理、法律、計算機運用等方面的知識和綜合分析的能力。但是顯然，目前審計人員現(xiàn)有的業(yè)務(wù)水平還難以適應(yīng)耗時耗力的地方政府債務(wù)審計。

最后，審計方法落后、審計工作量大。本質(zhì)上，審計活動是一項系統(tǒng)工作，具有連續(xù)性，只要有一名審計人員在其中一個環(huán)節(jié)有不規(guī)范的行為，這個不規(guī)范的行為就會向后傳遞，最終導(dǎo)致審計結(jié)果失真。另外審計機關(guān)內(nèi)部管理不科學(xué)也是導(dǎo)致政府審計風(fēng)險產(chǎn)生的主要因素。尤其是當政府審計機關(guān)采用的審計依據(jù)不正確，或沒有完全履行職責(zé)未將職責(zé)范圍內(nèi)不真實、不合法的事項查出并正確處理時，就會產(chǎn)生較大的審計風(fēng)險。

化解地方政府債務(wù)對政府審計風(fēng)險影響的措施

一是落實承諾機制和責(zé)任追究制度，實現(xiàn)信息對等。在審計關(guān)系中，審計機關(guān)處于信息劣勢地位，改變這種狀況最有效的辦法是通過落實審計主體、審計客體、委托人之間承諾機制，使各方利益達成均衡并對其中的違法行為給予約束或懲罰。在對地方政府債務(wù)審計中，需要地方政府對人民匯報完整的預(yù)算，并對提供的財務(wù)報表的真實性、完整性向?qū)徲嫏C關(guān)作出約定；審計機關(guān)承諾人民審計報告的真實合法性；審計人員保證向?qū)徲嫏C關(guān)提供全面的審計信息，否則將被追究相關(guān)責(zé)任。

二是加快財政體制改革進度，形成嚴密的法律監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。調(diào)整地方政府財權(quán)與事權(quán)分配，達到財權(quán)與事權(quán)匹配，以調(diào)動地方政府的積極性。同時，協(xié)調(diào)部門規(guī)范，建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。借鑒已有的債務(wù)管理辦法進一步完善法律制度，形成系統(tǒng)的法律監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)依法治國。

三是優(yōu)化審計體制，改變審計策略。第一，逐步實現(xiàn)政府審計的自主獨立性，著名會計學(xué)家楊時展先生認為，由一個獨立于政府之外的審計機關(guān)將政府實現(xiàn)其承諾的情況，客觀地加以認定，和原先的許諾對比，公之于眾。只要政府是實事求是的，就一定能取信于民。

第二，提升審計人員的綜合素質(zhì)，增加審計人員在相關(guān)業(yè)務(wù)部門的工作經(jīng)驗；將數(shù)學(xué)方法運用于計算機審計，提高審計效率和準確性；借助社會審計力量，把審計業(yè)務(wù)外包給社會審計機構(gòu)，分散部分審計風(fēng)險；審計機關(guān)自身要完善內(nèi)部質(zhì)量控制制度，加強對審計工作各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，建立計劃、查證、處理、執(zhí)行“四分離”模式，形成審計機關(guān)內(nèi)部分工明確、相互協(xié)作、并相互制衡的嚴謹內(nèi)部控制制度。

第三，改變審計策略。把政府審計的重點從真實合法性審計向真實合法性審計與效益審計相結(jié)合轉(zhuǎn)變，將事后審計向事前預(yù)防、事中控制轉(zhuǎn)變。在地方政府債務(wù)審計中，應(yīng)重點關(guān)注融資前及資金使用過程中這兩個時間點，避免產(chǎn)生風(fēng)險。特別應(yīng)該注意的是，審計機關(guān)接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，兩者各司其職。因此，避免地方政府債務(wù)風(fēng)險泛濫的最佳方式便是在資金使用過程中對其進行監(jiān)督。如果審計機關(guān)能在資金的使用效益上下足功夫，如在對項目的決算、驗收之前，款項還未支付出去，審計機關(guān)就已經(jīng)對其進行審計監(jiān)督，就可以形成強烈的對比，審計之前應(yīng)付多少，審計之后糾正了多少，審計機關(guān)的作用就可以得到量化，審計效益一目了然。

可見，地方政府債務(wù)對政府審計提出了新的挑戰(zhàn)，因為數(shù)量若沒有控制在合理的、可應(yīng)對的范圍內(nèi)，償還能力不足時易引起財政風(fēng)險；如果地方政府債務(wù)質(zhì)量差，使用不當，沒有發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟效益，就是財政資金的巨大浪費。審計機關(guān)要從多方面思考，建議地方政府采取可行措施預(yù)防潛在的財政風(fēng)險，地方政府對審計機關(guān)的倚重也會有所增加。

（作者單位：三明學(xué)院）

【注釋】

①陳慧明，王良：“政府審計風(fēng)險形成原因及其防范”，《廣東審計》，2007年第2期。

②陳紅：“信息不對稱條件下政府審計風(fēng)險博弈分析”，《三明學(xué)院學(xué)報》，2013年第1期。

責(zé)編/張曉