政府公信力及其提升策略探究

【摘要】提升政府公信力是強化政府合法性，促進市場經(jīng)濟發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能，推進信用文化建設(shè)，改善政府國際形象的現(xiàn)實需要。當(dāng)前，貧富差距拉大、維護民眾利益的渠道不夠暢通、政府官員腐敗、政府對民生的保障和改善不力等諸多因素阻礙了政府公信力的提升。對此，文章提出了提升政府公信力的策略及其路徑。

【關(guān)鍵詞】政府公信力 影響因素 策略 路徑

政府公信力關(guān)系到民眾對政府的信任度，在較高的政府公信力狀態(tài)下，社會公眾對政府較為信任，有利于鞏固政府執(zhí)政合法性，促進社會和諧穩(wěn)定。黨的十八大提出，要創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理，將政府公信力的提升作為深化行政體制改革的重要目標(biāo)任務(wù)。2013年3月20日，李克強主持召開新一屆國務(wù)院第一次全體會議，并發(fā)表重要講話。他強調(diào)指出，要不斷提高政府的公信力、執(zhí)行力和效率，政府說到就要做到，不能“放空炮”。政府在社會轉(zhuǎn)型時期承擔(dān)眾多責(zé)任，政府公信力建設(shè)尤顯重要，提升政府公信力是我國當(dāng)前面臨的一項重要任務(wù)。

政府公信力的內(nèi)涵與影響因素

政府公信力的內(nèi)涵包括兩個方面：第一，政府公信力是對政府的行政能力的客觀反映，主要通過政府行政是否有法必依、公平公正，以及執(zhí)法是否嚴(yán)格等方面表現(xiàn)出來。同時，政府制定政策的過程是否公開、透明、民主，政府所制定和實施的政策是否合理、科學(xué)等諸多因素均決定了政府公信力的強弱。政府通過其具體的行政行為以及行政績效讓廣大民眾相信政府是代表人民最根本利益的，那么，政府在社會公眾中就具有較高公信力。第二，政府公信力是政府的形象在社會公眾中形成的認(rèn)知、態(tài)度、期望、情感等心理反映，也是公眾對政府的信任程度和主觀評價的狀況，社會公眾對政府行政的擁護和支持程度、對政府工作的配合程度、對政府行政價值觀的認(rèn)同程度等。

政府公信力的影響因素包括三個方面：第一，政府的執(zhí)政理念。政府的執(zhí)政理念如果是“以人為本”、“以廣大人民群眾為本”的，如果一切執(zhí)政行為的目的都是為了廣大人民群眾服務(wù)的，那么，政府的公信力就會高，反之，則必定對政府公信力產(chǎn)生負(fù)面影響。第二，政府的行政行為。政府的執(zhí)政理念影響行為，但是，有著符合廣大人民群眾利益的執(zhí)政理念，并不確保能夠在具體的行政行為中踐行執(zhí)政理念，為此，歸根到底，民眾不僅要看政府的“言”，更要觀察政府具體的“行”，所以，政府的行政行為是影響其公信力高低的重要因素。第三，政府的行政績效。政府的行政績效能夠直接影響民眾對政府的印象，社會公眾對政府的評價和信任度還要受到政府行政績效的重大影響。政府行政績效和政府公信力呈正向關(guān)系，如果政府能夠通過具體的行為踐行服務(wù)民眾的理念，為社會公眾提供良好的服務(wù)，就會提升政府公信力，反之則會降低政府公信力。

提升政府公信力的重要性

政府作為社會管理者，是社會信用體系的組織者、倡導(dǎo)者和示范者，政府公信力的高低對社會信用體系的構(gòu)建具有十分重要的作用。如果政府失去了公信力，必定導(dǎo)致整個社會普遍缺乏信用，最終引起民眾缺乏歸屬感，影響政府合法性。當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會取得迅速發(fā)展，人民群眾的生活水平不斷提高，政府通過其卓有成效的工作不斷推進我國市場經(jīng)濟的發(fā)展、法治社會的建立，改革和保障民生，政府在民眾中的公信力在較大程度上得到提升，在國際社會的良好形象亦得以樹立。

近年來，我國社會矛盾層出不窮，社會轉(zhuǎn)型中的各種深層次矛盾不斷通過各種各樣的偶然的、必然的群體事件、突發(fā)事件表現(xiàn)出來，某些社會問題并沒有得到根本上的解決，加之人民群眾的法治意識、民主政治意識、維權(quán)意識不斷提高，以及網(wǎng)絡(luò)化背景下各種新聞信息的傳播更加透明、迅捷等等，諸多因素導(dǎo)致了政府開展的行政工作無法有效地滿足廣大人民群眾的新期待、新要求，政府公信力在一定程度上受到了負(fù)面影響。在當(dāng)前形勢下，提升政府公信力的重要性主要體現(xiàn)在：

提升政府公信力是強化政府合法性的現(xiàn)實需要。政府的公信力和合法性之間呈現(xiàn)正比例關(guān)系，政府公信力越高則政府的合法性越能夠得到保障，判斷政府是否具有合法性的標(biāo)準(zhǔn)之一就是看政府是否具有公信力。擁有較高公信力的政府，能夠在其執(zhí)政過程中實現(xiàn)向民眾做出的承諾，積極為公眾謀取福利，這樣的政府就是為民眾服務(wù)的政府，就是合法的政府。美國政治學(xué)者賽繆爾·亨廷頓就認(rèn)為：“政府行為合法性在于其能夠和‘公眾哲學(xué)’保持一致，政府的合法性源自政府是人民意志的體現(xiàn)。”①為此，政府公信力是政府合法性的前提和基礎(chǔ)，沒有公信力、沒有信用的政府早晚必定面臨破產(chǎn)的危險。

提升政府公信力是促進市場經(jīng)濟更好發(fā)展的現(xiàn)實需要。除了法律法規(guī)和制度影響市場經(jīng)濟發(fā)展程度外，市場的誠信度對市場經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的作用，誠信是市場發(fā)展的道德支柱，政府擁有較高的公信力對市場經(jīng)濟發(fā)展具有典型示范作用，在政府誠信的條件下，更容易形成誠信的市場環(huán)境。政府信用是社會信用體系的核心部分，政府擁有良好的信用能夠推進市場經(jīng)濟更加高效地運行，有利于降低市場經(jīng)濟中的交易成本，規(guī)范市場經(jīng)濟的發(fā)展秩序和規(guī)則，加快市場化的速度，穩(wěn)定廣大民眾對市場經(jīng)濟的心理預(yù)期。

提升政府公信力是轉(zhuǎn)變政府職能的現(xiàn)實需要。黨的十八大報告提出，要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。要實現(xiàn)十八大確定的政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，必須以政府公信力作為基礎(chǔ)，如果政府失去了公信力，通過政府開展的行政工作而創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義等均無從談起。為此，我們要通過切實提升政府公信力，更好地、更快地實現(xiàn)政府由“總管一切”向搞好公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，從直接對經(jīng)濟領(lǐng)域事項的過多干預(yù)向主要提供公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，更好地為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，更好地保障社會公眾大致方針的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。

提升政府公信力是推進信用文化建設(shè)的現(xiàn)實需要。政府的公信力對整個社會的信用體系建設(shè)具有十分重要的作用，對于市場信用文化的建設(shè)能夠發(fā)揮導(dǎo)向作用。如果政府公信力較高，政府的政策就會更加穩(wěn)定和更能夠獲得民眾的認(rèn)可、支持，政府就會更加廉潔，從而促進社會公眾對社會規(guī)則的信任感、認(rèn)同感，自覺地按照市場的規(guī)則辦事、按照法律的規(guī)定辦事。切實加強政府工作人員的廉潔性，繼續(xù)保持政府政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不斷提升政府的信用水平，有利于推進當(dāng)前的社會信用文化建設(shè)、規(guī)范社會信用秩序。

提升政府公信力是改善我國政府國際形象的現(xiàn)實需要。改革開放以來通過我國政府的積極努力，我國市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境更加良好，人民群眾的生活水平得到較大提高，與此同時，我國政府以負(fù)責(zé)任大國的態(tài)度積極參與國際事務(wù)，在國際上的作用得到更好發(fā)揮，我國政府的國際形象得到較大程度改善，繁榮開放、合作、負(fù)責(zé)任的大國形象得以樹立。政府形象是國際競爭中的實力體現(xiàn)，政府之間交流互動、合作中也必須講誠信、講公信，政府誠信是一國企業(yè)走向全球的信譽保證，缺乏政府公信力的國家的企業(yè)難以在經(jīng)濟全球化中得到更好的發(fā)展。當(dāng)前，我國政府的國際形象得到良好樹立的同時，仍然存在諸多問題可能影響政府的國際形象，國際形象仍然存在較大的改善空間。

當(dāng)前提升政府公信力中存在的問題

貧富差距拉大影響政府公信力的提升。貧富差距的擴大，對當(dāng)前我國政府公信力的提升帶來巨大障礙，在一定程度上降低了政府公信力，成為我國政府公信力提升中存在的最為突出的問題之一。當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展的形勢總體是好的，近些年來我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，不僅為國內(nèi)發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境，而且為世界經(jīng)濟社會發(fā)展做出的貢獻(xiàn)亦不可小視，并且得到了國際社會的廣泛承認(rèn)。

但是，由于我國貧富差距呈現(xiàn)越來越大的趨勢，導(dǎo)致了社會上較為普遍地存在“仇富”心理，人數(shù)眾多的中下層對富裕階層產(chǎn)生了仇恨心理，并且這部分人很容易將產(chǎn)生貧富差距的原因歸咎于政府工作的失誤和欠缺，將其仇恨心理轉(zhuǎn)嫁到政府身上，最后導(dǎo)致其對政府解決社會民生問題的決心和能力產(chǎn)生懷疑，認(rèn)為政府在具體工作中不再會考慮其利益訴求，導(dǎo)致政府信任危機的產(chǎn)生，對政府公信力的提升帶來困難。

維護民眾利益的渠道不夠暢通影響政府公信力的提升。我國政府歷來將保障和改善民生作為開展行政工作的重要目標(biāo)之一，并且十分注重暢通民眾訴求的表達(dá)渠道、民眾利益的維護渠道。然而，隨著社會的不斷發(fā)展，社會公眾的維權(quán)意識也相應(yīng)地快速提升，在其利益遭受非法侵害之時，公眾采取其認(rèn)為合法的方式試圖解決和維護，如果其維護自身利益的訴求遭受阻礙，便容易對政府公信產(chǎn)生懷疑，逐步對政府失去信任。無疑，在當(dāng)前我國轉(zhuǎn)型時期，在大部分民眾利益得到維護的同時，由于工作的不到位、失誤甚至是極少數(shù)政府官員的違法亂紀(jì)行為而侵害群眾利益的事件時有發(fā)生，對政府公信力的提升產(chǎn)生極大負(fù)面影響。

官員貪腐問題和其他作風(fēng)問題影響政府公信力的提升。黨的十八大以后，陸續(xù)有一批廳級官員因貪腐而落馬，據(jù)最高人民檢察院公布的信息，2013年上半年，全國檢察機關(guān)共立案偵查貪污賄賂犯罪案件17416件23939人，共查處發(fā)生在群眾身邊、損害群眾利益貪污賄賂犯罪案件9747件13842人，涉案金額17.7億元，其中共有87名廳以上官員因為貪污賄賂落馬。②如此多的官員因貪腐問題落馬，因職務(wù)犯罪案件受到查處，被廣大民眾認(rèn)為體現(xiàn)了中央反腐敗、改進工作作風(fēng)的決心。習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會上強調(diào)：“從嚴(yán)治黨，懲治這一手絕不能放松。要堅持‘老虎’、‘蒼蠅’一起打，既堅決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違法案件，又切實解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題?！鄙鲜龈吖俚穆漶R，被認(rèn)為是中央“打虎”的成效，在一定程度上能夠讓民眾相信中央反腐的決心，有利于提升政府公信。但是，官員腐敗問題和其他作風(fēng)問題，對社會產(chǎn)生的負(fù)面作用也是不容忽視的，影響民眾對政府公信力的評價。

地方政府對民生的保障和改善不力影響政府公信力的提升。當(dāng)前我國地方政府之間的惡性競爭也對政府公信力造成極大負(fù)面影響。對地方政府以固定的經(jīng)濟指標(biāo)體系進行政績的考核，政績考核的好壞影響地方政府官員是否能獲得升遷，導(dǎo)致地方政府官員唯GDP是論，將主要精力集中在如何應(yīng)對上級的考核方面，忽視了民眾實際問題的解決，極少數(shù)地方政府沒有將保障和改善民生放在政府工作的重要位置，影響了政府公信力的提升。

此外，《政府信息公開條例》實施以來，政府信息公開方面取得了顯著成效，但是在具體的信息公開的范圍、渠道、途徑等方面仍然存在一定問題，行政程序、責(zé)任機制體制等方面尚有許多不健全、不完善的地方，削弱了政府執(zhí)政的基礎(chǔ)，對政府公信力產(chǎn)生極大損害。極少數(shù)地方政府對公共政策的執(zhí)行力度不夠，搞所謂的“上有政策、下有對策”，導(dǎo)致地方政府工作效率大受影響，降低了政府公信力。

提升政府公信力的策略及其路徑探究

狠抓政府廉政建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)。黨的十八大以后，中央高層高度重視反腐倡廉工作。習(xí)近平對反腐敗工作多次作出重要講話或批示，2013年1月22日召開的中共第十八屆中央紀(jì)律檢查委會第二次全體會議上，習(xí)近平強調(diào)：“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，是黨的建設(shè)的重大任務(wù)。為政清廉才能取信于民，秉公用權(quán)才能贏得人心。”人民群眾對腐敗深惡痛絕，政府中的腐敗現(xiàn)象對提升政府公信力造成了致命性影響。

當(dāng)前，我們必須以抓經(jīng)濟工作的魄力和決心抓好政府廉政建設(shè)，保持政府行政的廉潔性，重塑政府公信。要在推進政府廉政建設(shè)的過程中，著力構(gòu)建預(yù)防和懲戒體系，借助網(wǎng)絡(luò)、人民群眾舉報、日常廉政監(jiān)察等一切有效途徑，對政府行政中的腐敗行為進行嚴(yán)厲懲處，切實加大政府廉政建設(shè)力度。除了嚴(yán)肅懲處違反刑事法律規(guī)定的腐敗行為之外，要嚴(yán)格控制政府的“三公”開支，樹立政府的廉政形象，時刻牢記“為人民服務(wù)”的宗旨意識，培養(yǎng)政府工作人員的責(zé)任心和良好的工作作風(fēng)，以政府優(yōu)良的作風(fēng)取信于廣大人民群眾，不斷促進政府公信力的提升。

改革政府績效考核的內(nèi)容和側(cè)重點。針對當(dāng)前部分地方政府將GDP作為唯一的政績考核內(nèi)容、導(dǎo)致地方政府之間形成不良競爭，以及部分地方政府不夠重視民生的保障和改善等問題，我們必須改變目前政府績效考核的內(nèi)容和側(cè)重點。在對地方政府進行考核的過程中，要注重考核政府保障和改善民生的狀況，注重考核政府對公共服務(wù)的能力水平，形成“以民生民心論勝負(fù)”的地方政府間良序競爭格局。地方政府須在具體行政工作中牢固樹立為人民群眾辦實事的理念，為社會提供更多、更好地公共服務(wù)，將政府政策向廣大弱勢群體傾斜，增強弱勢群體對政府的認(rèn)同感、信任感。同時，健全完善政府行政制度，包括完善政府信息公開制度、行政程序制度、責(zé)任追究制度，并切實加大對政府行政的監(jiān)督檢查，不斷提高政府公共政策的執(zhí)行力，使地方政府不再搞“上有政策、下有對策”，而是中央的有關(guān)政策落到實處。

暢通民眾利益的表達(dá)和維護渠道。我們無法保障政府工作毫無失誤，也無法保障任何一名群眾的利益都不會受到侵害。但是，我們可以通過切實加強政府工作，使民眾的利益訴求能夠得到及時的表達(dá)、反映，在民眾權(quán)益受到侵害的時候，使民眾能夠通過合法的途徑維護自身權(quán)益。

當(dāng)前，要著重規(guī)范信訪制度，切實維護信訪群眾的合法權(quán)益，對信訪中表現(xiàn)出來的問題認(rèn)真落實解決。除此之外，建設(shè)好政府網(wǎng)絡(luò)論壇，讓民眾可以在政府網(wǎng)站論壇中表達(dá)利益訴求，政府對民眾的利益訴求及時做出恰當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，對能夠解決且應(yīng)當(dāng)解決的問題及時組織力量予以認(rèn)真解決，通過民眾權(quán)益的維護贏得民心。

此外，司法審判是解決社會矛盾的最后一道屏障，對于適合通過司法途徑解決的問題，政府要加強對民眾的引導(dǎo)，引導(dǎo)其通過司法途徑解決矛盾和問題、維護自身權(quán)益，對司法審判機關(guān)的裁決，政府應(yīng)予以充分尊重，營造民眾通過法律途徑維護合法權(quán)益的良好氛圍。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①轉(zhuǎn)引自劉波：“如何改善中國的國際形象”，《經(jīng)濟觀察報》，2010年2月26日。

②趙陽：“最高檢：上半年87名廳以上官員因貪賄落馬”，《法制日報》，2013年8月6日。

責(zé)編/韓露（實習(xí)）