“鄉(xiāng)鎮(zhèn)善治”與基層社會管理創(chuàng)新再探究

【摘要】隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，基層社會管理創(chuàng)新亟待進(jìn)一步完善。文章對前來廣元市委黨校參加學(xué)習(xí)的226名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提交的社會管理創(chuàng)新經(jīng)典案例進(jìn)行了抽樣，借此系統(tǒng)地梳理了基層社會管理的內(nèi)衍性現(xiàn)實要素，著力基層社會管理創(chuàng)新的因應(yīng)性動力機制，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)善治與基層社會管理創(chuàng)新的變革與重構(gòu)路徑。

【關(guān)鍵詞】基層社會 管理創(chuàng)新 變革 重構(gòu) 善治

社會管理，特別是基層社會管理，正日益成為當(dāng)今社會轉(zhuǎn)型時期的重要議題。黨的十八大報告明確指出要改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。①當(dāng)前，中國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，中國用幾十年的時間走完了西方發(fā)達(dá)國家上百年的發(fā)展歷程，期間積累的各種問題、矛盾也層出不窮，社會面臨“脫序”危機，這些因素嚴(yán)重?fù)p壞了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和合法性權(quán)威。治國理政的合法性既來自于人民，又根植于人民，創(chuàng)新基層社會管理不僅適應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)善治的切實需求，而且進(jìn)一步凝聚了黨執(zhí)政治國的合法性基礎(chǔ)。

在中國社會管理進(jìn)程中，基層是重點，也是難點?；鶎由鐣芾恚瑥男姓秶峡?，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的社會管理，具體而言，主要指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城鄉(xiāng)社區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的村社為載體和依托，在管理形式上以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)，居（村）民自治管理為輔助的社會管理。②近年來，基層尤其是農(nóng)村越來越受到領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)注，基層社會管理越來越成為社會管理創(chuàng)新系統(tǒng)中的一道難題。

基層社會管理的內(nèi)衍性

基層社會管理的內(nèi)衍性是指社會管理在基層孵化的內(nèi)在表現(xiàn)。甄別個案，抽象普遍，從個案到一般，從特殊到普遍是對案例進(jìn)行分析的主要方法之一，抽樣案例表現(xiàn)出的基層社會管理內(nèi)衍性主要包括以下四個方面：

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的內(nèi)衍性。抽樣顯示：由城鎮(zhèn)化、城市化內(nèi)衍的基層社會管理占整個抽樣案例的70%，特別是GDP靠前或占優(yōu)勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于經(jīng)濟社會發(fā)展較好，相應(yīng)的基層社會管理亟待創(chuàng)新。城鎮(zhèn)化這一進(jìn)程的內(nèi)衍以征地、拆遷、安置和土地流轉(zhuǎn)等為典型。一是征地、拆遷和安置的孵化。這類型基層社會管理主要是由經(jīng)濟發(fā)展過程中征地、拆遷和安置不公正、不公平等引發(fā)的群眾上訪事件，主要表現(xiàn)為在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商業(yè)開發(fā)等過程中，由于利益產(chǎn)生機制差別、個別地方風(fēng)俗習(xí)慣差異和征地、拆遷補償制度不完善等成因誘發(fā)的基層社會管理。例如，由征地、拆遷補償?shù)纫蛩貙?dǎo)致無法滿足群眾的利益訴求。

二是土地利益的孵化。隨著國家土地政策的出臺和放寬，近年來由農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)誘發(fā)的基層社會管理也逐漸增多，主要表現(xiàn)在農(nóng)村集體土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)、私人土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地承包權(quán)不明晰以及一些歷史遺留因素造成的土地使用權(quán)和承包權(quán)引起的糾紛。一些歷史遺留的集體土地由于承包權(quán)不明晰，隨著地方經(jīng)濟社會發(fā)展，早些時期經(jīng)濟價值較小的土地現(xiàn)在具有一定的或者較大的經(jīng)濟價值，利益相關(guān)者對這部分土地承包權(quán)的爭奪就成為引發(fā)這類事件的主要動因。

基層民主政治的內(nèi)衍性。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，公民民主意識逐步覺醒，由于公民的政治權(quán)利、相關(guān)利益未得到合理滿足而發(fā)生內(nèi)衍的占到整個基層社會管理的10%。與前者相似，經(jīng)濟社會發(fā)展水平越高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)爆發(fā)這一類型基層社會管理的幾率越大，它主要是由于信息透明度不高，信息發(fā)布不及時、滯后，公民的正當(dāng)權(quán)益受到侵犯以及一些領(lǐng)導(dǎo)干部知法犯法、執(zhí)政為己、以權(quán)謀私的觀念引起的?？梢姡谕七M(jìn)基層社會管理創(chuàng)新的同時，基層民主政治建設(shè)要協(xié)調(diào)同步跟進(jìn)，在基層社會管理中不僅要重視此類事件的信息公開，還要強化信息公開的責(zé)任。

突發(fā)性公共事件的內(nèi)衍性。突發(fā)性公共事件在當(dāng)前基層社會管理中的比重也比較高，占整個基層社會管理的15%。突發(fā)性是這一類型基層社會管理的典型特征，主要表現(xiàn)為：由于工業(yè)企業(yè)的快速發(fā)展，引起的生態(tài)環(huán)境突變對附近居民生產(chǎn)、生活造成嚴(yán)重影響和危害，尤其是一些以化工企業(yè)為代表的工業(yè)企業(yè)排污措施不當(dāng)對周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成惡劣影響內(nèi)衍的公共性事件；在部分偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，由自然地質(zhì)環(huán)境突變（滑坡、泥石流等）引發(fā)的對當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)、生活造成影響和危害內(nèi)衍的公共性事件；由火災(zāi)、突發(fā)性群眾聚集事件內(nèi)衍的應(yīng)急性公共事件。

多元利益同構(gòu)的內(nèi)衍性。當(dāng)前，由于各種主、客觀因素內(nèi)衍的基層社會管理問題依然較多，尤其出現(xiàn)了多元化的利益矛盾，這鏈接到基層社會管理中，主要表現(xiàn)在對各種民事糾紛的關(guān)系處理上。概括而言，基層社會管理內(nèi)衍的因素較多，如醫(yī)患關(guān)系，拖薪欠薪等問題，可見其類型也是呈現(xiàn)多樣化、多元化和無序化。

基層社會管理創(chuàng)新的因應(yīng)性

因應(yīng)性是指之所以發(fā)生基層社會管理創(chuàng)新，是由一定的因素、動力引起和推進(jìn)的。當(dāng)前，基層社會管理創(chuàng)新的因應(yīng)性因素主要有心理、體制、法律和社會四個層面。

社會轉(zhuǎn)型期傳統(tǒng)心理驟變。當(dāng)社會發(fā)展的速度超越社會發(fā)展一般規(guī)律，即處于加速或超速轉(zhuǎn)型階段，正常的自然秩序就會影響甚至危及社會發(fā)展，出現(xiàn)“脫序”或“無序”現(xiàn)象。同時，逾“度”之后的各種矛盾加劇、政治、經(jīng)濟和社會生態(tài)失衡，隱性矛盾轉(zhuǎn)化為顯性矛盾，成為社會關(guān)注的焦點。在社會轉(zhuǎn)型加速過程中，作為具體的個體的人，只有不斷改變自身，以適應(yīng)社會變化。如城市發(fā)展中經(jīng)濟利益調(diào)整的變化使城市居民之間的思想、行為方式等方面的差異性明顯增強，大量農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，人戶分離也使農(nóng)村鄉(xiāng)土、家庭、社會觀念等方面產(chǎn)生巨大差異。這種城市居民之間、城市和農(nóng)村居民、農(nóng)村居民之間的差異性，使人們在適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型過程中價值觀、心理等方面的調(diào)整速度與社會轉(zhuǎn)型速度產(chǎn)生了差距，人們的心理預(yù)期和現(xiàn)實社會轉(zhuǎn)型具體階段產(chǎn)生了巨大鴻溝，如人們權(quán)利意識的覺醒對權(quán)利、利益的需求與社會供給不足產(chǎn)生了巨大矛盾，從而在現(xiàn)實中產(chǎn)生了諸如由征地拆遷、生態(tài)安全，甚至一些無直接利益關(guān)系的以及因偶然因素引發(fā)的社會泄憤事件等社會問題。

體制機制改革的遲滯。傳統(tǒng)政治體制下，政府力量過于強大，一些“越位”、“錯位”、公共權(quán)力侵入私人領(lǐng)域現(xiàn)象時有發(fā)生。具體表現(xiàn)在：一是認(rèn)識不高、重視不夠。一些地方、單位“經(jīng)濟建設(shè)一手硬、社會建設(shè)一手軟”的現(xiàn)象仍然存在，一些領(lǐng)導(dǎo)同志對社會管理工作有講話、有批示、有態(tài)度，但對一些具體問題研究不夠、實際問題解決不夠。二是研究不透、辦法不多。對新形勢下社會管理工作缺乏深入思考、系統(tǒng)研究、整體規(guī)劃，存在著理念創(chuàng)新不夠、推進(jìn)主體單一、服務(wù)范圍不廣、管理方法滯后等問題。三是主體不明、責(zé)任不清。有些工作特別是特殊人群管理方面涉及多個部門，實際工作中存在著責(zé)任主體不明確、職責(zé)定位不清晰、工作交接不到位的現(xiàn)象。四是條塊分割、整合不夠。信息系統(tǒng)建立不全面、整合不到位、更新不及時，存在著多頭建立、條塊分割、資源浪費、實用性不強等問題。五是投入不足、隊伍不強。財力、人力、精力投入不到位，隊伍存在人手不夠、素質(zhì)不高、能力不強的問題，尤其是在基層基礎(chǔ)工作方面表現(xiàn)非常突出。

法律意識的淡漠。創(chuàng)新社會管理的一個顯著標(biāo)志是依法行政，政府要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)今仍然存在法律法規(guī)意識不強，依法行政意識不強等現(xiàn)象。一是遵法守法意識還不夠。從抽樣來看，群眾較普遍有了維權(quán)意識，但自覺遵法守法依法的意識還不夠，遇到問題不愿選擇訴訟、仲裁、行政復(fù)議等正當(dāng)?shù)木S權(quán)方式，而更多選擇“零成本、快解決”的信訪渠道，致使大量問題集中到信訪部門，一些民商事糾紛甚至已經(jīng)依法判決的訴訟案件也“信訪不信法”。二是相關(guān)政策法規(guī)不健全。有關(guān)社會管理創(chuàng)新的法律法規(guī)還未建立起來，對一些社會事件的分析不夠深入，導(dǎo)致對待社會管理問題無據(jù)可循，無法可依。三是社會保障不完善。看病難，看病貴，入園難，入園貴，養(yǎng)老難以及房價過高和改善住房條件難等問題仍然是當(dāng)前民生問題的難點冰點問題，破冰仍需要各種因素的整體性、系統(tǒng)性協(xié)調(diào)推進(jìn)。

公民社會發(fā)育不完善。公民社會是公民實現(xiàn)自治的良性途徑，創(chuàng)新社會管理，社會團(tuán)體，社會組織的作用不可磨滅。改革開放以來新成立的社會組織，政府雖然并不禁止，但是對這類組織抱有疑慮，表現(xiàn)為嚴(yán)格控制和防范，在注冊條件運行經(jīng)費等諸多方面設(shè)立門檻，手續(xù)繁雜。社會發(fā)展卻極需社會組織的自治、自發(fā)調(diào)節(jié)功能，但是由于一些主觀因素，社會組織的發(fā)展歷程卻接連受到政府的管控。例如，政府在1984年、1996年、2004年都對社會組織的情況專門發(fā)文進(jìn)行調(diào)控，嚴(yán)重影響了社會組織的成長，導(dǎo)致社會組織功能無法得到有效發(fā)揮。

基層社會管理創(chuàng)新的路徑變革與重構(gòu)

堅持以改善民生化解社會矛盾。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，人口的老齡化、核心家庭的普遍化、老人的贍養(yǎng)、子女的教育和家庭關(guān)系的調(diào)整等問題開始突顯出來，這些問題的解決都需要有一種更高層次的專業(yè)化的社會服務(wù)。根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，城鎮(zhèn)居民的服務(wù)需求依次是家政、就業(yè)、老年人、兒童、青少年、低收入家庭服務(wù)，而農(nóng)村依次是老年人、文體生活、兒童青少年、低收入家庭和殘疾人服務(wù)，城市社區(qū)服務(wù)存在的主要問題，第一位的是鄰里關(guān)系沖突，其次是缺乏場所和設(shè)施，最后才是缺乏認(rèn)同感。加強社會建設(shè)的核心就是滿足人民群眾的基本公共服務(wù)需求，解決群眾的日常生活困難。③因而要把保障和改善民生作為全部工作的出發(fā)點和落腳點，建立完善的社會保障制度，解決就業(yè)、教育醫(yī)療、養(yǎng)老等與群眾切身利益相關(guān)的突出問題，解決廣大民眾的后顧之憂，在解決人民群眾關(guān)注的熱點難點過程中保持社會穩(wěn)定，才能有效地化解社會矛盾，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟社會的進(jìn)一步發(fā)展。

堅持以轉(zhuǎn)變職能強化服務(wù)功能。創(chuàng)新基層社會管理，要破解體制機制障礙，強化制度合力，把創(chuàng)新社會管理的制度創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變政府職能生動地統(tǒng)一起來，積極調(diào)動公民、社會組織參與的積極性，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下，政府與社會組織良性互動，多元化、立體化推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。一是形成發(fā)展合力，注重社會公平。以提高居民收入為根本途徑，在社會分配中更加注重社會公平、公正，從體制機制上打破社會分配不公平的利益鏈，把實現(xiàn)社會公平正義、提高群眾幸福滿意度作為檢驗工作的根本標(biāo)準(zhǔn)，在發(fā)展中消解社會矛盾。二是強化制度合力，強調(diào)價值認(rèn)同。要把情感認(rèn)同、利益認(rèn)同和法理認(rèn)同三者有機結(jié)合，統(tǒng)一于社會管理與群眾工作創(chuàng)新的實踐中去，更正“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的錯誤導(dǎo)向，降低矛盾產(chǎn)生成本，減小風(fēng)險系數(shù)。三是強化服務(wù)導(dǎo)向，柔化行政功能。行政是對服務(wù)的指導(dǎo)，而不是對服務(wù)的干預(yù)，服務(wù)的宗旨和意識必須真真切切地入腦、入心，創(chuàng)新社會管理必須要強化行政人員的服務(wù)意識，切實轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政審批，精減服務(wù)手續(xù)。

堅持以多元參與強化協(xié)同推進(jìn)。積極建立政府主導(dǎo)下的多元主體共同參與的社會管理體制，提高政府的社會管理能力，完善社會管理格局。一是暢通群眾利益訴求渠道。群眾利益訴求不暢是產(chǎn)生社會矛盾的直接原因，創(chuàng)新社會管理，要求暢通群眾利益訴求、訴說渠道，鼓勵群眾參與社會管理應(yīng)回歸社會本體，政府尊重社會運行中廣大群眾的主體地位，變上訪為下訪，前移群眾利益訴求途徑。把群眾參與社會管理的積極性調(diào)動起來。二是培育社會組織協(xié)同參與管理。引導(dǎo)社會組織在經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、慈善公益、扶貧開發(fā)等方面發(fā)揮正能量效應(yīng)，探索社會管理中政府購買第三方服務(wù)的機制。三是借鑒國外社會組織發(fā)展的有益經(jīng)驗，解決社會階層嚴(yán)重分化且固化的問題，大力構(gòu)建各利益群體合法的訴求表達(dá)機制和公平博弈平臺，政府在社會政策制定過程中要充分接受公民合理意見，喚起民眾參與，并積極鼓勵利益相關(guān)方的參與，從源頭上化解社會不穩(wěn)定因素。

堅持以完善機制防范社會風(fēng)險。加強與創(chuàng)新社會管理的突出任務(wù)是化解社會風(fēng)險。但是現(xiàn)階段，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)劇烈變動，利益關(guān)系和利益格局深刻調(diào)整，社會群體之間存在一定利益沖突，一些社會群體利益矛盾可能激化。影響社會穩(wěn)定的不確定因素明顯增多，由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件面廣量大，已經(jīng)成為嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定的最為突出的問題。當(dāng)前，由社會矛盾所引發(fā)的群體性事件、暴力沖突乃至人身傷亡事件屢見不鮮，嚴(yán)重地影響了社會的安定和諧。而各級黨政機關(guān)在處理此類事件時往往缺乏經(jīng)驗，事到臨頭，手忙腳亂，或延誤了解決矛盾的最佳時機，或采取不當(dāng)?shù)呐e措，反而更加激化矛盾，使沖突進(jìn)一步擴大。社會沖突應(yīng)急機制不僅應(yīng)該具有全面協(xié)調(diào)、綜合治理的功能，也應(yīng)該具備緊急調(diào)動相關(guān)組織力量進(jìn)行緊急處置的權(quán)力。

結(jié)語

基層社會管理作為社會管理的主要組成部分，在方法、手段和工具上具有內(nèi)在統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、一致性和連續(xù)性?？偨Y(jié)起來，從宏觀上審視基層社會管理創(chuàng)新歸根結(jié)底與社會管理創(chuàng)新二者同樣都需要處理好以下兩個方面的關(guān)系：

頂層設(shè)計與系統(tǒng)推進(jìn)的關(guān)系。一方面，基層社會管理的頂層設(shè)計關(guān)系著社會的穩(wěn)定與和諧，基層社會管理創(chuàng)新的系統(tǒng)推進(jìn)必須以頂層設(shè)計為前提?！吧厦媲l線，下面一根針”，現(xiàn)行體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接多種服務(wù)功能，基層社會管理涉及的面廣，成分較為復(fù)雜，有效推進(jìn)基層社會管理創(chuàng)新，需要切實抓好體制上的上下聯(lián)動和部門間的橫向互動的頂層設(shè)計，還需要抓好方式、方法、工具等利用上的頂層設(shè)計。另一方面，基層社會管理創(chuàng)新的頂層設(shè)計要以系統(tǒng)推進(jìn)基層社會管理工作為目的。

經(jīng)濟發(fā)展與機制創(chuàng)新的關(guān)系?；鶎由鐣芾韯?chuàng)新的最終目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，因此基層社會管理創(chuàng)新仍然需要抓好經(jīng)濟發(fā)展這個大局與管理機制創(chuàng)新的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，破除制度藩籬，使基層社會管理創(chuàng)新既能更有效服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)，又能使經(jīng)濟發(fā)展惠及更多基層群眾，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由管理向治理轉(zhuǎn)變，最終走向善治，成為中國基層和諧與穩(wěn)定的基石。

（作者分別為中共廣元市委黨校高級講師、副校長，中共廣元市委黨校法學(xué)教研部助理講師）

【注釋】

①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年，第34頁、第38頁。

②龔維斌：“基層社會管理創(chuàng)新的探索與思考”，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第3期，第35頁。

③李德，于洪生：“社會管理創(chuàng)新：挑戰(zhàn)、重點與關(guān)系分析—基于縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部的抽樣調(diào)查分析”，《南京社會科學(xué)》，2012年第11期，第100頁。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）