領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度芻議

【摘要】21世紀(jì)之初，我國逐步建立起現(xiàn)代意義上的領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度，引咎辭職也由此成為政府對官員問責(zé)的重要方式之一。當(dāng)前，我國領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度的組織實施中存在責(zé)任不明、適用范圍狹窄、缺乏后續(xù)管理等諸多問題，需要通過轉(zhuǎn)變意識、加強自我約束、完善配套制度、健全法律法規(guī)等措施予以解決。

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導(dǎo)干部 引咎辭職 問題 策略

我國引咎辭職制度自實施以來，在一定程度上推進(jìn)了民主政治的發(fā)展，得到了各級領(lǐng)導(dǎo)干部、組織人事部門和社會公眾的廣泛支持，通過引咎辭職追究“有咎”領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的做法取得了良好的成效。

在中國領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職具有悠久的歷史淵源

領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度是一種官員問責(zé)制。對于官員責(zé)任，我國古代先賢就曾經(jīng)進(jìn)行過許多闡述?！吨芏Y》中認(rèn)為，司徒的職責(zé)在于保息萬民；《尚書》云：“百姓不親，五品不訓(xùn)，則責(zé)司徒”，也就是要責(zé)難、問責(zé)司徒的失職；《韓詩外傳》云：“群臣不正，人道不和，國多導(dǎo)則，人怨其上，則責(zé)之司徒”，也是指要問司徒的責(zé)；此外，《上述》、《尚術(shù)大傳》、《孔子家語》等古書中多有問責(zé)司空的闡述，表明我國自古以來就有問責(zé)官員的意識和理論依據(jù)。

我國領(lǐng)導(dǎo)干部的引咎辭職制度具有十分悠久的歷史淵源。據(jù)《史記》記載，早在2000多年前的春秋時期，晉國的一名典獄長李離在具體審判工作中能夠執(zhí)法如山、秉公執(zhí)法，有次，李離在看過去他的手下審理的一件案件，發(fā)現(xiàn)這起案件是錯判死刑的冤案，李離感到十分惶恐不安，脫下自己的官袍讓衛(wèi)兵將自己捆綁起來送到晉文公面前，并請求晉文公判處自己死刑。而晉文公認(rèn)為那個錯案是李離手下弄錯的，所以不是李離的錯。晉文公說服不了李離，李離說自己作為典獄長，享受了比下屬要高的俸祿，下屬做錯事自己必須負(fù)責(zé)。晉文公說：“照你這么講，下屬犯罪，上司有責(zé)，難道連寡人也有罪了嗎？”而李離始終認(rèn)為他的手下造成了冤假錯案，罪該處死，于是不顧晉文公和身邊衛(wèi)兵的阻攔自刎死于堂前。

在我國歷史上，出現(xiàn)過像海瑞、包拯等一大批鐵面無私、執(zhí)法如山、不畏權(quán)貴的法官，但是像李離一樣以身循法的事例確實不多見。李離的故事值得我們每一名執(zhí)法者反思。但是，目前我國許多高官卻無李離的半點風(fēng)范，不僅下屬失職之時推脫自己的責(zé)任，而且在自己因為工作的失誤造成巨大損失之時仍然將過失和責(zé)任推脫在下屬身上，而下屬一旦做出一些工作上的成績，就認(rèn)為是自己領(lǐng)導(dǎo)有方，甚至直接將下屬的功勞視為自己的功勞，這些當(dāng)今時代“貪功諉過”的官員和李離敢于為下屬的過錯負(fù)責(zé)的精神形成鮮明對比。領(lǐng)導(dǎo)干部手中擁有人民賦予的權(quán)力，在行使權(quán)力的同時也必須切實對人民負(fù)責(zé)，“責(zé)任”二字重于泰山，為官者絲毫馬虎不得，領(lǐng)導(dǎo)干部一旦做出違背民心民意的行為，只行使權(quán)力而不勇敢肩負(fù)責(zé)任，就會遭到人民的唾棄和拋棄。

引咎辭職制度成為當(dāng)前我國官員問責(zé)的重要方式

雖然我國領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度的歷史淵源非常久遠(yuǎn)，但是現(xiàn)代意義上的領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度則開始于1995年，是年，中共中央發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條列》，首次建立了領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度。隨著我國干部人事制度改革的不斷推進(jìn)，領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度不斷得到完善。我國于2004年出臺《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職暫行規(guī)定》，該“暫行規(guī)定”明確提出9種黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)引咎辭職，并規(guī)定了辭職的程序。全國人大常委會于2005年通過的《公務(wù)員法》亦規(guī)定了引咎辭職制度，從此，我國開始通過法律途徑規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度，領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度正式步入法制化軌道。

在相關(guān)制度和法律法規(guī)的推動下，我國領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度于新世紀(jì)初期開始進(jìn)入正式實施階段。2002年年初，重慶市彭水縣副縣長蔣成谷主動向組織遞交了申請并引咎辭職，原因是其在代管生產(chǎn)安全工作期間，彭水縣于2002年7月、8月期間先后發(fā)生了兩起重大的交通事故，共造成38人死亡，蔣成谷成為我國引咎辭職制度建立以來率先引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部之一。①蔣成谷的引咎辭職在當(dāng)?shù)厣踔寥珖鞯禺a(chǎn)生了較大影響，許多人認(rèn)為引咎辭職制度已經(jīng)開始正式實施，這樣有利于對重大事故進(jìn)行處理，同時也是干部人事制度改革、推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部“能下”的有力舉措，有利于增強領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任感。

2003年，剛剛就任北京市市長3個月的孟學(xué)農(nóng)因為“非典”事件引咎辭職，孟學(xué)農(nóng)后來于2007年復(fù)出擔(dān)任陜西省省長，又因為2008年的山西省的重大潰壩事件而引咎辭職。2003年的“非典”危機中，除了孟學(xué)農(nóng)之外，時任衛(wèi)生部部長的張文康也被免職，“非典”事件的原因查明后，中國疾控中心主任李立明于2004年引咎辭職，由于同一件危機事件而同時免去兩名正部級官員，在新中國的歷史上非常罕見。②2004年，我國眾多領(lǐng)導(dǎo)干部由于相關(guān)重大惡性事件而引咎辭職，引咎辭職一時間成為追究官員責(zé)任的重要方式之一。

在上述事件和引咎辭職相關(guān)制度、法律法規(guī)的推動下，我國各地開始對某些群體性事件和重大安全事故通過“引咎辭職”的方式進(jìn)行問責(zé)。2004年2月15日，浙江省海寧市某村由于村民焚燒紙張疊成的“元寶”而引發(fā)火災(zāi)，共造成40人在這場火災(zāi)中死亡?；馂?zāi)事故后，浙江省委、省政府認(rèn)為該次火災(zāi)事故反映了當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)以及政府管理部門的工作中存在薄弱環(huán)節(jié)和相應(yīng)問題，對迷信活動整治不力、對精神文明建設(shè)和綜治工作責(zé)任不落實到位、農(nóng)村文化建設(shè)薄弱等，為此，浙江省委、省政府按照調(diào)查得出的結(jié)果，依據(jù)相關(guān)的制度、法律法規(guī)對“2·15”火災(zāi)事故的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了責(zé)任追究，海寧市市長張仁貴也因此引咎辭職。③2004年4月，因沱江特大污染事故造成十分惡劣影響，四川川化集團(tuán)有限責(zé)任公司總裁謝木喜引咎辭職。2009年，內(nèi)蒙古阿榮旗人民檢察院檢察長劉麗潔由于乘坐“豪車”問題而引咎辭職。相關(guān)部門調(diào)查認(rèn)為，劉麗潔乘坐價值78萬元“豪車”的行為違反了中央廉潔從政的要求。④

上述事件的處理，表明引咎辭職已經(jīng)成為我國對官員責(zé)任進(jìn)行追究的重要制度，引咎辭職制度從個案逐步走向了制度化、長效化、法制化的軌道。全國人大常委會于2005年審議通過、于2006年開始施行的《公務(wù)員法》明確規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”《公務(wù)員法》的正式施行，使我國的領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度步入法制化、規(guī)范化軌道，從而使引咎辭職制度具有明確法律依據(jù)，增強了引咎辭職制度的權(quán)威性、可行性、強制性。

完善領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度是順應(yīng)民心民意的必然要求

引咎辭職，是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因為在工作上的嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，由本人主動提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為。⑤隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和改革的不斷深入推進(jìn)，加快政治行政體制改革的呼聲越來越高，我們推進(jìn)政治改革的重要一環(huán)就是建立對領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究制度，而引咎辭職制度在西方發(fā)達(dá)國家的政治管理中取得成功經(jīng)驗，在我國實施引咎辭職制度也有許多合理的因素。在西方國家的政治生活中，引咎辭職制度已經(jīng)成為一種常見的現(xiàn)象，并且是和憲法政治緊密相連的重要制度。當(dāng)前，我國已將引咎辭職制度通過《公務(wù)員法》等相關(guān)法律法規(guī)和黨的政策、組織規(guī)則等予以實施，在引咎辭職的實施過程中還綜合應(yīng)用民主評議、民意測驗等方法，推進(jìn)干部工作的民主化進(jìn)程，充分尊重廣大人民群眾和基層一線干部的意見建議。

健全完善領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度是順應(yīng)民意的必然要求，是當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，有利于樹立黨政部門的良好形象，有利于加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約，有利于切實提升黨政工作效能。組織所任命的領(lǐng)導(dǎo)干部，大多數(shù)是符合擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部的要求的，但是由于領(lǐng)導(dǎo)干部也不可能是完人，其在具體的行使領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)的過程中可能產(chǎn)生這樣那樣的偏差和失誤，如果對造成巨大負(fù)面影響的領(lǐng)導(dǎo)干部不進(jìn)行問責(zé)，必定影響黨政機關(guān)的良好形象。國家施政產(chǎn)生相應(yīng)偏差、失誤造成重大損失，如果具體負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，黨政部門就會失去人民群眾的信任，認(rèn)為是黨和政府在包庇責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)，長期持續(xù)下去就會影響我黨執(zhí)政的合法性和群眾基礎(chǔ)。近年來，我國黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)濫用職權(quán)、行政不作為而導(dǎo)致許多干部下馬，由于對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約不到位而導(dǎo)致的群體性事件、重大安全事件時有發(fā)生，從而導(dǎo)致黨政部門產(chǎn)生一定的信任危機，黨政機關(guān)在社會公眾中的形象受到了極大的負(fù)面影響。越是在這樣的情形下，我們越發(fā)需要想方設(shè)法改善自身形象。引咎辭職制度的實施，是領(lǐng)導(dǎo)干部通過選擇辭職維護(hù)黨政部門良好形象的重要舉措，能夠有效恢復(fù)黨政部門的信任，使得社會公眾的不滿情緒得到一定釋放。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度還有利于切實加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約，讓有問題的領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，警示和鼓勵在位領(lǐng)導(dǎo)以對黨和人民高度負(fù)責(zé)的精神履行好自身職責(zé)，提升黨政工作效能。

我國領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度存在的問題

領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度在我國推進(jìn)民主政治的過程中具有十分重要的功能作用，是一種對權(quán)力進(jìn)行約束的制度安排，同時也是確保領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任真正得到落實的重要保障。然而，作為一種新興的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度，領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度在具體實施的過程中可能遇到來自各方面的阻撓，給引咎辭職制度的組織實施及其成效帶來破壞，當(dāng)前引咎辭職制度已經(jīng)成為我國對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究的重要方式之一，但是其成效并不令人滿意，還存在許多困難和問題需要解決，否則必定影響《公務(wù)員法》及其他相關(guān)引咎辭職制度的真正推行，有損我國法律制度、政治制度和領(lǐng)導(dǎo)干部在廣大人民群眾心目中良好的形象。西方發(fā)達(dá)國家由于有著法治和民主的政治土壤，所以領(lǐng)導(dǎo)干部的引咎辭職制度已經(jīng)較為完善，并成為推進(jìn)民主政治的重要舉措。但是，我國因為受到傳統(tǒng)的官本位等觀念以及官僚作風(fēng)的影響，加之社會公眾監(jiān)督體系和民眾的監(jiān)督意識落后，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度的作用發(fā)揮十分有限，在組織實施領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度的過程中仍然存在一些問題。

具體而言，我國領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度的組織實施中存在的問題主要有：第一，相關(guān)黨政機關(guān)的權(quán)責(zé)劃分不明，無法追究領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。有明確的權(quán)責(zé)劃分，是追究領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的前提，在責(zé)任和權(quán)力劃分不明的情形下，也就無法追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。權(quán)責(zé)不分的具體方面主要體現(xiàn)在黨政不分、黨政機構(gòu)設(shè)置不合理、缺乏黨政領(lǐng)導(dǎo)的硬性個人負(fù)責(zé)制等方面；第二，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度的適用范圍過于狹窄，我國《公務(wù)員法》及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章、黨紀(jì)規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該引咎辭職的具體情形，給引咎辭職制度的執(zhí)行提供了較為明確的依據(jù)，然而，究竟何種情形屬于領(lǐng)導(dǎo)干部的“咎”的問題，目前的相關(guān)規(guī)定不夠明確、不夠具體、缺乏可操作性，因此導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度的適用范圍極其有限，其范圍僅僅局限于重特大安全事故以及嚴(yán)重違法違紀(jì)事件的責(zé)任追究，在領(lǐng)導(dǎo)干部的決策錯誤、決策失誤而導(dǎo)致黨和國家重大利益損失時如何追究責(zé)任，以及在用人失察、行政不作為等方面缺乏必要的責(zé)任追究制度；第三，在某些地區(qū)、極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的引咎辭職異化為“有咎”的領(lǐng)導(dǎo)干部的“避風(fēng)港”，甚至有人毫不客氣地指出：“被引咎辭職的官員大部分低調(diào)復(fù)出，甚至許多領(lǐng)導(dǎo)干部反而得到升遷，引咎辭職成官員的‘帶薪休假’，在民眾中造成了極大危害。”⑥第四，缺乏領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職的后續(xù)管理，我國大部分領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職之后均保留公務(wù)員身份，并且有許多領(lǐng)導(dǎo)干部在引咎辭職不久之后復(fù)出為官，重新得到重用，和西方大部分發(fā)達(dá)國家領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職之后必須退出公務(wù)員隊伍的做法有較大差距，從而使引咎辭職制度喪失或者大大減小了“問責(zé)”官員的功能作用。

完善領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度的建議

由于受到傳統(tǒng)思維觀念的強勢影響，我國目前雖然通過法律法規(guī)以及黨紀(jì)、規(guī)章等形式建立了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度，并且使引咎辭職制度成為對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)的重要方式之一。然而，領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度作為一項十分復(fù)雜繁瑣的系統(tǒng)性工程，其應(yīng)有的作用無法在短期之內(nèi)得到實現(xiàn)。

針對當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職中存在的各種問題，筆者設(shè)想從如下幾個方面完善領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度：第一，在全體領(lǐng)導(dǎo)干部中著力加強思想政治教育，主動擯棄和現(xiàn)代政治制度不相適應(yīng)的“官本位”意識，切實轉(zhuǎn)變官員的執(zhí)政意識，牢固樹立為人民服務(wù)的宗旨意識、服務(wù)意識，同時，切實轉(zhuǎn)變社會公眾輿論的權(quán)責(zé)觀、政治觀，對領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的行為進(jìn)行全方位、立體化監(jiān)督；第二，著力提升領(lǐng)導(dǎo)干部的自我約束能力，更好地發(fā)揮道德約束、自我約束在黨政權(quán)力中獨特的功能作用，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的社會責(zé)任感和道德良知；第三，健全完善領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職的相關(guān)配套制度設(shè)計，包括：健全和完善明確的崗位責(zé)任制度，實現(xiàn)“職、權(quán)、責(zé)”的一致和統(tǒng)一，并正確處理好各種領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任之間的關(guān)系問題；健全完善黨政重大決策的社會公眾參與機制體制，在重大決策的論證、執(zhí)行等各程序均保證有社會公眾的廣泛參與、體現(xiàn)民意；從制度設(shè)計上解決引咎辭職領(lǐng)導(dǎo)干部的后續(xù)管理，并解決其后續(xù)出路問題，對造成特別重大損害的領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職之后，須永久或者在較長時間內(nèi)對其“復(fù)出”進(jìn)行合理限制，推進(jìn)引咎辭職領(lǐng)導(dǎo)干部的出路步入程序化、規(guī)范化軌道。第四，進(jìn)一步健全法律法規(guī)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度的完善。當(dāng)前我國的《公務(wù)員法》以及《行政監(jiān)察法》等相關(guān)的法律法規(guī)對公務(wù)員引咎辭職制度進(jìn)行了規(guī)定，但是當(dāng)前法律的規(guī)定還不夠健全、不夠完善，為此，需要對引咎辭職的具體標(biāo)準(zhǔn)、批準(zhǔn)主體、批準(zhǔn)程序、后續(xù)管理等做出更為詳細(xì)的規(guī)定，便于在實際操作中執(zhí)行。

（作者為蘇州大學(xué)副教授）

【注釋】

①黃少非：“喜聞副縣長引咎辭職”，《南方日報》，2003年4月8日。

②洪佳茗：“兩起兩落孟學(xué)農(nóng)：任北京市長93天因非典引咎辭職”，《南都周刊》，2013年3月26日。

③柴驥程，傅丕毅：“浙江海寧‘2·15’特大火災(zāi)事故處理 市長引咎辭職”，《半月談》，2004年第8期。

④湯計：“內(nèi)蒙女檢察長因豪車事件受處分并引咎辭職”，新華網(wǎng)，2009年12月20日。

⑤佘海軍：“緣何官員‘引咎辭職’落實難”，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2011年12月9日。

⑥“問責(zé)官員免職被指成‘帶薪休假’”，《新京報》，2013年8月2日。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）