尋找突破：基層人大制度改革實驗

基層人大代表專職化是保障和完善公民政治參與的重要探索，是化解基層矛盾、促進社會和諧穩(wěn)定的重要舉措，是實現(xiàn)社會主義民主的重要形式，它將對改善基層治理具有深遠的影響。通過強化人大代表在閉會期間的職責，強化人大代表與選民的聯(lián)系紐帶，強化選民對人大代表的監(jiān)督，人大代表將能更好、更充分地發(fā)揮其應有的作用，人大及人大制度才能有實質(zhì)性的發(fā)展，中國特色社會主義民主才能有序而堅實地前進。

社會各界在中國政治改革的突破口問題上存在較大爭議，有些人關注頂層制度設計，有些人主張從行政體制改革入手。筆者幾年前曾提出，中國政治改革的重心在于縣級政權建設，重要的突破口在于人大代表的職業(yè)化。人大制度是我國的根本政治制度，是人民與政權之間最具有合法性和制度化的聯(lián)系機制。學術界對基層人大制度的研究較薄弱，在實踐中，基層人大的應有功能也未充分發(fā)揮出來，“地方人大在整個國家的政治生活中的地位還有待進一步提高和完善?！雹僮罱鼛啄?，一些地方人大進行了探索，其中四川省羅江縣人大代表專職化實驗和四川省廣漢市人大代表履職實驗有較大的創(chuàng)新，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

羅江縣人大代表專職化實驗及其意義

2010年6月至7月，四川省德陽市羅江縣進行了縣人大代表專職化實驗，引起了社會各界的關注。

實驗方案的設計。羅江縣人大代表專職化實驗（以下簡稱為“羅江實驗”）的方案由中國社會科學院農(nóng)村所社會問題研究中心設計，推行這項改革實驗的主導人物是時任羅江縣委書記盧也和縣人大常委會有關領導。羅江縣為此制定了一個指導性文件：《羅江縣人大常委會黨組關于試行專職縣人大代表的意見》（以下簡稱《意見》）。這次實驗的主要做法如下：一是界定專職人大代表。專職縣人大代表是指在縣人代會閉會期間，專門在縣人大代表工作室履行定時接待所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民的縣人大代表。專職縣人大代表由現(xiàn)任的縣人大代表自愿申請，經(jīng)所在縣人大代表小組選舉產(chǎn)生，報縣人大常委會備案；在不改變現(xiàn)有人大代表的產(chǎn)生方式、代表數(shù)量等方面的前提下，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選出1名專職人大代表。專職代表在原有的人大代表中產(chǎn)生，但不再兼任行政職務。二是設立縣人大代表工作室。人大代表工作室是縣人大常委會設在各鎮(zhèn)、供專職縣人大代表接待選民的辦事機構，其辦公經(jīng)費由縣財政負擔，代表的生活補助和調(diào)研經(jīng)費納入縣財政預算體系，誤工補貼和調(diào)研經(jīng)費參照正科級經(jīng)濟待遇發(fā)放。三是明確專職人大代表工作制度。專職人大代表的主要職責是接待所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（選區(qū)）群眾，收集民意、提議和建議、開展重大事項專題調(diào)研、督促政府工作和定期匯報履職情況，詳細登記每個來訪群眾所反映的問題，登記問題的處理結果和回訪記錄，由來訪群眾簽字確認；每月底須向縣人大常委會匯報本片區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、政府機關履職以及社情民意等情況；群眾所反映的問題能夠在村或鎮(zhèn)范圍內(nèi)解決的則就地解決，村鎮(zhèn)不能解決的，則由各鎮(zhèn)的專職人大代表工作室上報到縣人大常委會，由人大常委會向政府提出提案；周一到周五上班，其中，上午在工作室接待來訪群眾，下午走村入戶開展調(diào)研。②

羅江實驗的過程。汶川地震后，當?shù)夭糠置癖妼φ墓ぷ鞔嬖诓粷M，產(chǎn)生了一些社會糾紛。羅江縣領導認為應該構建一個群眾反映意見的渠道，由專人收集群眾意見，從而為縣鄉(xiāng)政府更好地進行決策提供依據(jù)。為此，羅江縣征求了各方的意見，在北京召開了專家研討會，草擬了《試行設立專職縣人大代表的意見》。2010年6月23日，來自御營鎮(zhèn)的縣人大代表李國喜被該鎮(zhèn)8位縣人大代表投票選為縣專職人大代表，他成為第一位羅江縣專職人大代表。6月24日，羅江縣調(diào)元鎮(zhèn)專職人大代表工作室掛牌成立，不久劉圣會成為調(diào)元鎮(zhèn)專職人大代表。6月29日，御營鎮(zhèn)專職人大代表工作室掛牌成立，6月30日，李國喜正式開始履行專職人大代表工作，他在羅江縣御營鎮(zhèn)場鎮(zhèn)中心街區(qū)設置“專職人大代表工作室”，接待選區(qū)群眾，集中聽取、收集民意。7月14日，羅江縣第三位專職人大代表羅剛模在蟠龍鎮(zhèn)上任。當?shù)厝罕姺e極主動到專職人大代表工作室反映問題，提出意見和建議。專職人大代表履職僅半月有余，收到群眾意見近百條。7月上旬和中旬，全國各界日益關注羅江改革，一些人開始質(zhì)疑羅江人大代表專職實驗。7月17日，羅江縣人大接到四川省人大傳真，要求暫停專職人大代表試點，同時停止一切新聞宣傳。7月19日，“羅江縣專職人大代表工作室”被摘牌，專職人大代表改為調(diào)解員，自主調(diào)研改為受鎮(zhèn)黨委委托調(diào)研。7月22日，四川省政研室專家、德陽市、羅江縣有關領導召開了人大代表專職化改革匯報會，轟動一時的羅江縣人大代表專職實驗就此偃旗息鼓。③

羅江實驗的總結評價。針對當前政府與民眾之間缺乏有效溝通中介，從而使小問題演化為大沖突的局面，這項改革的主要成效是初步建立了一個民情上達的渠道。相比于傳統(tǒng)的兼職人大代表，專職代表優(yōu)勢明顯：辦公地點固定，群眾可以很方便地向其反映情況；時間充裕，代表有條件及時處理群眾意見，提出切合實際的高質(zhì)量議案和建議；工作成果一目了然，直接與代表的能力和工作態(tài)度掛鉤，代表既有壓力也有動力，有助于增強職業(yè)精神和責任感。專職人大代表李國喜就曾坦言，在23天的履職過程中，他接待和走訪群眾的數(shù)量超過了其之前擔任羅江縣兩屆人大代表期間所走訪的群眾數(shù)量。羅江縣人大代表專職化實驗是近些年來我國基層政治體制改革最重要的探索之一。第一，它適應了社會對專職代表的需求，突破了思維定勢和習慣做法，證明代表專職化的條件并非高不可攀。第二，它無需突破現(xiàn)有法律制度和政治框架，是進行人大改革的突破口和較為穩(wěn)妥的方式。第三，代表專職化還可以帶動人民代表大會的其他改革，最終實現(xiàn)高質(zhì)量的地方立法和對政府工作的專業(yè)化監(jiān)督。第四，縣人大代表的專職化，可以實現(xiàn)人大“去官僚化”的目標，同時又可以保持現(xiàn)有政策、人事的穩(wěn)定性，實現(xiàn)縣政賦權的穩(wěn)定過渡。④

羅江實驗的消息傳播開來之后，引起各界關注，許多人對此表示支持和贊賞。也有一些人撰文表示質(zhì)疑，質(zhì)疑的理由大致是政府財力不允許、專職人大代表的待遇問題、落選之后的安置問題、擔心專職化會導致人大代表數(shù)量和民主的廣泛性會減少。應該說，上述擔憂不足以從學理上否定人大代表專職化實驗。遺憾的是，這次寶貴的改革觸動了某些部門敏感的神經(jīng)，遭到勒令停止。雖然羅江實驗停止了，但它成為人大代表專職化歷史進程和人大制度發(fā)展史上不可抹去的一筆。

人大代表專職化改革的重大意義。有關人大代表專職化的討論由來已久，目前學術界普遍認為人大代表專職化是人大制度未來發(fā)展的趨勢，認同人大代表專職制對社會治理、人大制度和民主政治的推動作用。學術界主要分歧在于如何逐漸實現(xiàn)專職化。我們必須認識到，人大代表專職化改革具有非常重要的政治功能。第一，人大代表專職化可以加強人大對一府兩院的監(jiān)督，實現(xiàn)對權力的必要約束。第二，有利于提高人大代表的業(yè)務素質(zhì)，促使人大代表更好地履行職責。第三，將對人大在中國政治結構中的地位和作用產(chǎn)生實在的影響，有助于人大真正行使最高權力，也有助于鞏固政權合法性和社會穩(wěn)定。第四，保障和促進公民政治參與。有了人大代表這個合法溝通渠道，人民的建議和意見得到了傳遞，黨和政府了解到了真正的民情民意，所謂的越級上訪和非法集會自然會減少。也只有這樣，人大代表才能夠更真正代表人民行使立法權，罷免權，監(jiān)督權。這對于當前中國正處在多事之秋就顯得更為重要。⑤

總之，人大代表專職化改革從基層人大做起可能是一條更加現(xiàn)實而富有成效的道路，將對改善基層治理具有深遠影響?；鶎尤舜蟠韺Ｂ毣峭晟迫舜笾贫鹊膽兄x，是實現(xiàn)社會主義民主的重要形式，是保障和完善公民政治參與的重要探索，也是化解基層矛盾、促進社會和諧穩(wěn)定的重要舉措。⑥

四川廣漢人大代表履職實驗

幾乎在四川省羅江縣進行縣人大代表專職化實驗的同時，四川省廣漢市人大開始在代表兼職制基礎上探索基層人大代表履職的新實驗。

廣漢人大代表履職實驗簡介。廣漢人大代表履職改革實驗自2010年6月開始，持續(xù)至今。改革的初始方案由中國社會科學院農(nóng)村研究所社會問題研究中心設計，后經(jīng)廣漢市及有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷完善成型。廣漢市人大常委會和廣漢市向陽鎮(zhèn)（黨委和人大主席團）是這項改革試驗的主力軍，它們分別制定了兩份有關履職制度改革的指導性文件：《廣漢市人民代表大會常務委員會關于市鄉(xiāng)人大代表聯(lián)系群眾制度的有關規(guī)定》和《中共向陽鎮(zhèn)委員會關于建立代表聯(lián)系群眾服務平臺的實施意見（試行）》。廣漢人大代表履職制度改革的著力點是在人大代表兼職制的基礎上，強調(diào)人大代表在閉會期間的履職職責；改革的體目標是發(fā)揮人民大表制度的作用，加強基層政權建設；主要任務是為人大代表履行法定職責創(chuàng)造條件并建立制度規(guī)范。

廣漢人大代表履職制度設計。為了讓人大代表在閉會期間更好的履職，廣漢人大代表履職制度改革實驗設置了一些履職平臺。一是在市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分別建立人大代表工作室，工作室公布人大代表的基本信息和聯(lián)系方式，由工作室工作人員為來訪選民預約、聯(lián)系人大代表。二是在行政村建立市、鄉(xiāng)兩級人大代表活動室，通常是在村委會辦公樓內(nèi)專門設置人大代表活動室，作為該村人大代表與村民們聯(lián)系的固定場所。三是經(jīng)人大代表申請，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團或縣人大常委會批準之后，人大代表在家中建立代表聯(lián)系群眾服務點，便于群眾就近與人大代表聯(lián)系。四是設立輔助組織，在各人大代表工作室設立社會專家志愿者團隊，為人大代表履職提供知識和技術支持。

廣漢代表履職改革實驗的核心制度設計是將代表聯(lián)系選民的職責制度化，實行代表履職登記與公式制度。相關文件對每位市、鄉(xiāng)人大代表走訪選區(qū)的頻率和聯(lián)系選民的次數(shù)做出硬性規(guī)定。人大代表履職需要建立工作臺賬，登記來訪群眾反映的問題、代表調(diào)查摸底的情況、解決措施和落實情況等重要信息。工作臺賬對外公布，接受群眾和社會各界的監(jiān)督。

廣漢人大代表閉會期間履職主要的工作方式是群眾約見人大代表、人大代表主動走訪群眾、定期與不定期的代表與群眾的座談會。按照廣漢市人大常委會的規(guī)定，縣人大代表在工作室的主要工作流程是：群眾—人大代表收集意見—梳理問題—志愿者進入會商—向上級部門反映問題—上級部門反饋—人大代表提出解決建議或答復—群眾。向陽鎮(zhèn)人大代表履職的基本工作流程如下：群眾—代表服務點—鎮(zhèn)黨政相關職能部門、市黨政職能部門—代表服務點—群眾。如果人大代表對群眾反映的相關問題不了解，則可能借助于志愿者的幫助來解決問題，工作流程也相應變?yōu)椋喝罕姟矸拯c—志愿者—鎮(zhèn)人大、鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)政府下派機構與職能部門、村委會（或居委會）—志愿者—代表服務點—群眾。通過人大代表接見人民群眾、反映群眾心聲、調(diào)查研究并向有關部門提出建議，許多社會糾紛可以得到及時的處置，避免演化為激烈的官民沖突，有利于維護人民群眾的利益和社會穩(wěn)定。廣漢人大代表履職實驗的初步效果良好。群眾到代表工作室、代表服務點反映問題比較積極。通過人大代表的中間作用，一些困擾人民群眾生活的問題得到了解決。廣漢人大代表閉會期間的履職起到了暢通信息渠道，服務群眾生活的功能，受到當?shù)厝罕姷恼J可。

廣漢人大代表履職實驗的評價。人大代表在人大會議期間發(fā)揮功能的基礎和源泉在于其閉會期間的活動，如果人大代表在閉會期間不緊密聯(lián)系選民、不認真調(diào)查研究，那么他們在人大會議上幾乎不可能有稱職表現(xiàn)。在人大代表兼職制的大環(huán)境下，人民代表大會的會議期很短，大多數(shù)人大代表閉會期間除了偶爾參加人大常委會和代表小組組織的一些活動以外，很少與選民聯(lián)系，造成民意表達不暢，人大代表的代議職能虛化。我們應重視人大代表在閉會期間的履職活動，應明確規(guī)定其閉會期間的職責，促使其多傾聽人民群眾的意見和心聲。廣漢人大代表履職實驗正是專門針對目前人大代表在閉會期間聯(lián)系選民少、履職活動虛化的現(xiàn)實而展開的重要改革。

關于基層政權建設的思考

當前我國面臨一系列社會和政治問題，出現(xiàn)“政令不出中南?！?、“上有政策，下有對策”、地方官員大量尋租等現(xiàn)象。造成這些現(xiàn)象的一個主要原因是民眾無法對各級政府進行有效監(jiān)督，中央和地方之間“上下”不通暢，中央制定的政策往往不符合地方的實際，而各地群眾的意見又難以通過制度化的方式系統(tǒng)地向中央傳輸。近年來，筆者一直強調(diào)中國政治發(fā)展應以縣級政權改革為重要突破口，建立自治性縣政體制。筆者反復呼吁縣政改革，主張在地方自治原則上打造責任政府，使其既向上級負責，保證法制的統(tǒng)一性，也向縣域居民負責，滿足當?shù)厝罕姷男枨?。從根本上講，服務當?shù)厝罕娕c滿足上級乃至中央政府的要求具有一致性，協(xié)調(diào)好二者的關系是鞏固政權合法性和維護社會秩序的必然要求。

當前的現(xiàn)實是基層政治改革缺乏動力，地方領導干部通常不愿意進行政治方面的改革。許多地方政府及其領導人不愿推進改革，因為他們面臨兩大風險：政治風險和利益損失。為此，我們有必要思考將民間力量有序地引入到政治改革之中，構建人民與政權之間的銜接機制、公民的意見表達和整合機制，從而實現(xiàn)縣級政權權力來源和責任體制的轉(zhuǎn)變。因此，完善縣政的一個重要路徑就是完善基層人大制度。而基層人大代表專職化是現(xiàn)行體制中具有操作性的改革突破口。人大代表專職化能使人大代表更好地了解和反映民意，更專業(yè)地對政府進行監(jiān)督，使政府的政策符合群眾的利益和意愿，最大限度預防和減少腐敗，維持社會正義。

縣人大代表專職化改革作為中國基層政治改革的現(xiàn)實切入點，不但非常緊迫和必要，而且還將大有可為。當然，如何根據(jù)縣域政治的相關特性及改革目標來選擇縣級人大制度改革的方案，則是一個需要認真探索和解決的問題，因為縣級人大代表專職化改革作為一種制度創(chuàng)新，要想在實踐中具有可操作性，必須制定出一套新的規(guī)則和實施辦法，需要一系列配套改革措施的跟進。

基層政治和公共治理作為一個復雜的系統(tǒng)工程的改革，需要循序漸進，分步驟實行。各地的情況千差萬別，改革不可能一蹴而就，需要各地黨政機關積極探索，大膽實踐。羅江縣的人大代表專職化改革實踐，為中國的基層政治和公共治理尋找了一條具有中國特色的發(fā)展之路。筆者期待羅江改革能逐步影響到整個人大制度的改革，讓人大更好地實現(xiàn)對一府兩院的監(jiān)督。盧也這樣的開明地方官員希望能借此逐步“還權于民，從替民做主變?yōu)橐悦駷橹?，讓民主不只是一種管理方式還是一種生活方式”⑦。李國喜這樣的專職代表希望能有平臺做好反映和代表人民群眾意見的工作。不少當?shù)孛癖娪梅e極反映訴求的行動對這項實驗表示認可和支持。三名專職代表身上集中了社會不同群體的希望，在社會矛盾多發(fā)、缺少表達渠道的現(xiàn)狀下，羅江改革若能得到高層肯定和推廣，民眾將認為黨和國家在積極回應他們的民主需求，這樣可以增加全國人民對黨和國家的信心，對鞏固政權合法性大有益處。

實際上，專職的人大代表早已存在。身為人大代表的各級人大常委會主要領導成員通常是專職的。我國現(xiàn)有的法律并未禁止人大代表專職制?！洞矸ā返谖鍡l規(guī)定：“代表依照本法的規(guī)定在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動，都是執(zhí)行代表職務。國家和社會為代表執(zhí)行代表職務提供保障。代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作。代表出席本級人民代表大會會議，參加閉會期間統(tǒng)一組織的履職活動，應當安排好本人的生產(chǎn)和工作，優(yōu)先執(zhí)行代表職務。”許多人將這條理解為禁止人大代表專職制。而全國人大常委會早在2003年就已開始試驗常委會委員專職化，信春鷹等十位全國常委會委員卸去原有職務，將工作關系轉(zhuǎn)到人大常委會，專門從事立法和監(jiān)督工作，2008年和2013年延續(xù)并且擴大了這種改革。⑧如果說嚴格禁止人大代表離開原有工作崗位，那么全國人大常委會就不該允許部分常委會委員專職化改革。全國人大常委會在此可謂是自相矛盾。在羅江人大代表改革實驗中，只是極少數(shù)人大代表成為專職代表，實驗計劃是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選出一個專職縣人大代表，這樣的改革力度和規(guī)模不僅不會對現(xiàn)有的政治格局和社會秩序造成沖擊，反而可以提升現(xiàn)有制度的合法性。我們并未要求所有人大代表都放棄已有工作而專門去履行人大代表職務。有關部門不應禁止人大代表自愿辭職專門投入到代表工作中去。如果禁止人大代表專職化的可能性，是對人大制度精神的叛逆，是對社會主義民主的背離。人大代表專職制實驗并非西方式議會民主的翻版，我們的改革可以在現(xiàn)有的基本制度框架下進行。有關部門也大可不必緊張，因為進行人大代表專職化實驗并非要求全部人大代表都專職化。部分人大代表的專職化并不會對現(xiàn)有政治格局產(chǎn)生沖擊，反而可以推動人大制度和社會治理創(chuàng)新。

退一步說，我們即使暫時不實行人大代表的專職化實驗，也應該對兼職人大代表的履職活動作出一些革新，應該明確和強化人大代表聯(lián)系選民的職責。要求基層人大代表在保留原有工作的基礎上利用一些節(jié)假日時間與人民群眾保持聯(lián)系是激活當前人大制度的必要之舉。在世界各國，代議人員都有義務花大量時間與選民保持聯(lián)系，傾聽選民的意見。當前各地人大常委會在閉會期間雖然也組織一些零星的代表活動，但大多是走形式，代表個人的職責不明晰，群眾難以對人大代表進行監(jiān)督。因此，筆者認為在目前專職化實驗不被有關部門容許的情況下，四川廣漢人大代表履職實驗的經(jīng)驗值得學習和推廣，我們必須強化人大代表的職責，要求人大代表拿出一定的時間單獨與選民接觸，使選民的意見有合法的、固定的表達渠道，維護人大制度的尊嚴和人民群眾的根本利益。

基層民主推進的結構性障礙在于中央集權體制下的央地關系，地方缺乏自主性和開展基層民主的相應權力資源，地方官員只能在現(xiàn)有制度框架內(nèi)盡可能地將政治問題行政化、技術化處理。這一點在羅江縣改革被緊急叫停而夭折中體現(xiàn)得十分明顯。無論是人大代表專職化改革還是代表聯(lián)系群眾制度，加強的都是人大凝聚偏好和表達利益的作用，對“一府兩院”的監(jiān)督作用仍然無法落實。羅江實驗和廣漢實驗在加強政府與群眾的溝通，化解社會矛盾方面所取得的成效是應該肯定的。在改革的過程中，應當充分尊重社會自發(fā)的制度創(chuàng)新和改革舉措，給予其試錯和發(fā)展的機會。執(zhí)政者應當有勇氣將改革不再僅局限于行政層面，開啟政治層面的改革破冰之旅。我們必須認清法律合法性與政治合法性的關系，追求群民的認可以獲得政治合法性，修改不適宜的法律使法律合法性順應政治合法性的要求，鼓勵符合人民群眾利益的改革創(chuàng)新行。⑨

無論是羅江實驗還是廣漢實驗，其實都是在現(xiàn)有人大制度框架內(nèi)進行的改革，并未否定現(xiàn)有的制度，這些改革的核心在于強化人大代表在閉會期間履行職責、強化選民與人大代表的聯(lián)系紐帶、強化選民對人大代表的監(jiān)督，以促使人大代表更好地發(fā)揮其民主功能。民主是社會主義的生命所在，我國的社會主義民主建設任重道遠。我們必須重視基層民主建設，逐步推進村民自治、基層人大制度改革，必須讓公眾有渠道參與公共事務，表達意見。我們要認清社會發(fā)展的大勢，把握政治發(fā)展的規(guī)律，面對社會形勢的發(fā)展和廣大群眾的迫切需求而做出有益的探索，而不是固步自封。從基層人大開始改革，刻不容緩，勢在必行。

【注釋】

①何俊志：“中國地方人大制度的研究現(xiàn)狀與展望”，《法制與社會發(fā)展》，2004年第5期。

②張紅霞：“全國首位專職人大代表走馬上任—羅江專職人大代表開門聽取民意”，《四川日報》，2010年7月5日；張靜：“四川羅江縣率先設專職人大代表”，《新京報》，2010年7月15日。

③參見張靜：“四川羅江縣率先設專職人大代表”，《新京報》，2010年7月15日；申恒勝、王玲：“基層政治運作過程中的行政化邏輯—對S省L縣人大代表專職化改革的考察”，《當代世界社會主義問題》，2010年第4期；申恒勝：“基層政治改革的風險與啟示—對四川省羅江縣人大代表專職化改革的觀察”，《領導科學》，2010年第32期。

④于建嶸：“專職人大代表改革值得期待”，《南方都市報》，2010年7月7日。

⑤于建嶸：“人大代表專職化是基層政治發(fā)展的方向”，《東方早報》，2010年7月6日。

⑥于建嶸：“專職人大代表是社會主義民主的創(chuàng)新”，《東方早報》，2010年7月19日。

⑦張靜：“四川羅江縣率先設專職人大代表”，《新京報》，2010年7月15日。

⑧陳寶成：“兩會觀察：人大‘專職委員’有望擴編”，財新網(wǎng)，2013年3月4日。

⑨俞可平：“喜歡作秀已成部分地方官員頑疾”，《南方都市報》，2008年3月27日。

責編/張蕾