村民自治：中國(guó)民主政治實(shí)踐的重要組成部分

20世紀(jì)70年代末開(kāi)啟的改革開(kāi)放實(shí)踐始于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度和村民自治制度從經(jīng)濟(jì)民主和政治民主兩個(gè)維度體現(xiàn)和保障了農(nóng)民的民主權(quán)利，激發(fā)了農(nóng)民作為自治主體的積極性和活力。以“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”為內(nèi)容的村民自治實(shí)踐為我國(guó)政治民主的發(fā)展提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一人一票平等投票權(quán)對(duì)政權(quán)建設(shè)具有基礎(chǔ)性作用，應(yīng)高度重視國(guó)家制度結(jié)構(gòu)設(shè)置中的地方自治制度及其意義。

從人民公社到村民自治

長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理有“皇權(quán)止于縣”的講法，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村依靠村規(guī)民約和源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的家族管理模式具有自治的習(xí)慣性權(quán)力，并與國(guó)家權(quán)力保持一種互為支撐的弱平衡關(guān)系。新中國(guó)成立后，隨著社會(huì)主義改造的完成，國(guó)家權(quán)力以“嵌入”方式深入到最基層的鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治權(quán)被收編為國(guó)家政權(quán)的組成部分，最終形成了以“政社合一”為標(biāo)志的人民公社制度。人民公社是社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村的基層單位和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的集體合作組織，它把基層政權(quán)機(jī)構(gòu)（鄉(xiāng)人民委員會(huì)）和集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（社管理委員會(huì)）合為一體，全方位地統(tǒng)一管理全鄉(xiāng)、全社的各種事務(wù)，取消了政治與經(jīng)濟(jì)的界限，混淆了社會(huì)和國(guó)家的差別，形成了歷史上絕無(wú)僅有的、高度集權(quán)的鄉(xiāng)村管理體制。

20世紀(jì)70年代末，我國(guó)開(kāi)啟了具有深遠(yuǎn)歷史影響的改革開(kāi)放偉大實(shí)踐，它從農(nóng)村地區(qū)率先發(fā)起，經(jīng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革走向城市的經(jīng)濟(jì)改革，從而全面啟動(dòng)了全國(guó)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體制改革。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的核心，否定了人民公社“一大二公”單一的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和管理模式，預(yù)示著國(guó)家對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的管理秩序發(fā)生了重大變化，它釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)活力和發(fā)展?jié)撃埽隙宿r(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的自主權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。

“鄉(xiāng)村不僅成為經(jīng)濟(jì)改革的策源地，而且成為政治改革的策源地。”①國(guó)家公權(quán)力開(kāi)始從農(nóng)村“抽離”，農(nóng)村土地、勞力和資本的最高決策者、支配者和收益者不是政府，而是由農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)和決策，支持和承認(rèn)了農(nóng)民的自治權(quán)利。1982年12月4日重新修訂并頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》首次載明：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！睆娜嗣窆绲酱迕褡灾蔚霓D(zhuǎn)變標(biāo)志著農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)方面的巨大突破，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治制度的持續(xù)有效實(shí)施，成功解決了中國(guó)人的吃飯問(wèn)題，結(jié)束了中國(guó)社會(huì)百年來(lái)挨餓的歷史。農(nóng)民在中國(guó)人口構(gòu)成中占大多數(shù)，解決中國(guó)人的吃飯問(wèn)題首先要解決農(nóng)民的吃飯問(wèn)題。為什么被廣大農(nóng)民稱為“好政策”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和村民自治制度可以上演農(nóng)村變局的好戲？為什么是放權(quán)而不是集權(quán)就可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展？家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治制度是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。討論中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，只把成就賦予家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是不夠的，也是片面的，村民自治制度不僅從規(guī)范的角度確認(rèn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任的歷史運(yùn)動(dòng)成果，也是成就這一偉大實(shí)踐的重要原因。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民主政治具有正比例關(guān)系。一種典型的觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)先經(jīng)濟(jì)后政治的改革路線是改革開(kāi)放大發(fā)展的主因，但不承認(rèn)政治改革特別是民主政治的成就。阿瑪?shù)賮啞ど赋?，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件漸漸形成了一個(gè)被學(xué)者們公認(rèn)的“經(jīng)濟(jì)政策清單”，大致包括：開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)、利用國(guó)際市場(chǎng)、由公共部門(mén)對(duì)投資和出口提供激勵(lì)、高識(shí)字率和中小學(xué)入學(xué)率、成功的土地改革以及其他促進(jìn)廣泛參與經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張活動(dòng)的社會(huì)條件等。②用這份清單衡量改革開(kāi)放三十年，由農(nóng)村開(kāi)啟的我國(guó)改革開(kāi)放的方法和成果包含濃厚的民主成分，是民主制度在實(shí)踐中的有序發(fā)展。從對(duì)民主的科學(xué)化認(rèn)識(shí)和民主的自治內(nèi)涵角度，結(jié)合村民自治和其他不同類型的民主實(shí)踐，“松綁”、“放權(quán)讓利”、“精兵簡(jiǎn)政”、“搞活”、“激發(fā)社會(huì)主體的活力”等一系列時(shí)代關(guān)鍵詞都體現(xiàn)了民主實(shí)踐理性對(duì)改革開(kāi)放的推動(dòng)作用。

“四個(gè)民主”、基礎(chǔ)民主與自治

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以家庭為基本單位，村民自治的重心是村民個(gè)體的憲法權(quán)利。村民個(gè)體作為自治的主體依法享有自治的民主權(quán)利，這在我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理史上尚屬首次。在1982年村民自治入憲之前，“自治”一詞在我國(guó)憲法法律文件中主要指少數(shù)民族地區(qū)的自治及其自治組織，在次要的意義上指城市居民自治制度。1982年彭真在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》中指出：“改變農(nóng)村人民公社的政社合一的體制，設(shè)立鄉(xiāng)政府。人民公社將只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。這種改變將有利于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)的建設(shè)，也有利于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”③從修憲的最初動(dòng)因看，確立村民自治是為了政社分開(kāi)，恢復(fù)農(nóng)村單純的集體經(jīng)濟(jì)形式地位，填補(bǔ)人民公社解體后留下的權(quán)力真空。在這種制度設(shè)計(jì)意圖下，制度設(shè)計(jì)者采用了對(duì)農(nóng)村放權(quán)和對(duì)農(nóng)民賦權(quán)的新的治理方式，革命性動(dòng)員的參與治理模式讓位于村民的自主型參與治理模式。

放權(quán)讓利成為國(guó)家治理鄉(xiāng)村的新的方式，開(kāi)創(chuàng)了農(nóng)村建設(shè)的新局面。在村民自治入憲前后，不少人特別是一些基層黨政干部對(duì)村民自治抱有擔(dān)憂、懷疑甚至抵制的情緒，他們或者不相信村民的自治能力，或者擔(dān)心削弱黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位等。④制度設(shè)計(jì)者頂住了各種壓力，繼續(xù)果斷地推行村民自治制度。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》規(guī)定村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，規(guī)定了“農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)自治”、村民“依法辦理自己的事情”等基本內(nèi)容。村民自治的范圍不限于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是涉及與農(nóng)民切身利益有關(guān)的所有事務(wù)，這就使得自治在廣大農(nóng)村地區(qū)具有了本真和切實(shí)的意義。

村民依法辦理自己的事情并沒(méi)有使國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村出現(xiàn)真空局面，相反，國(guó)家權(quán)力通過(guò)法律治理的方式重新確立了它在農(nóng)村社會(huì)的地位。村民自治的法律規(guī)定是不斷發(fā)展完善的過(guò)程，其目的最終指向村民的民主權(quán)利。1998年10月，黨的十五屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決議》，明確了擴(kuò)大農(nóng)村基層民主的核心內(nèi)容是“四個(gè)全面推進(jìn)”，即全面推進(jìn)村級(jí)民主選舉、全面推進(jìn)村級(jí)民主決策、全面推進(jìn)村級(jí)民主管理、全面推進(jìn)村級(jí)民主監(jiān)督。1998年11月修訂后的村民委員會(huì)組織法將“四個(gè)民主”入法，賦予了“四個(gè)民主”的規(guī)范效力。該法第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！笔状螐姆缮洗_立村民自治與農(nóng)民的民主權(quán)利之間的內(nèi)在聯(lián)系。村民自治不是單純建立村民委員會(huì)，而是通過(guò)自治組織保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參與本村公共事務(wù)的民主權(quán)利，在農(nóng)村范圍內(nèi)履行人民當(dāng)家作主的權(quán)利。

“四個(gè)民主”的規(guī)定從財(cái)權(quán)、物權(quán)、人事權(quán)和監(jiān)督權(quán)等方面體現(xiàn)了農(nóng)民的直接民主權(quán)利。作為基層民主的重要方面，“四個(gè)民主”幾乎涵蓋了現(xiàn)代民主的主要方面，也是鄧小平提出的民主制度“四化”建設(shè)（黨的民主、國(guó)家民主、經(jīng)濟(jì)民主和社會(huì)民主）的主要方面。⑤基層民主與黨內(nèi)民主、國(guó)家民主等共同構(gòu)成我國(guó)社會(huì)主義政治民主的基本內(nèi)容。雖然基層民主不指向國(guó)家權(quán)力的分配和劃分，但基層民主的基礎(chǔ)作用決定了黨內(nèi)民主和國(guó)家民主的性質(zhì)、質(zhì)量和方向，從基層民主走向國(guó)家民主體現(xiàn)了民主建設(shè)自下而上的發(fā)展路徑。⑥民主沒(méi)有統(tǒng)一的定義，也沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，然而，作為一個(gè)概念，民主應(yīng)當(dāng)有其基本的內(nèi)涵。根據(jù)大多數(shù)學(xué)者和政治家的理解，民主在詞源上具有“人民的統(tǒng)治”的基本意思。民主與自我統(tǒng)治相關(guān)，與他人統(tǒng)治絕緣。自我統(tǒng)治的人群有大有小，大至一國(guó)，小到一村，都會(huì)程度不等地體現(xiàn)出自治的性質(zhì)。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)沒(méi)有自治的傳統(tǒng)，也就沒(méi)有自我統(tǒng)治的傳統(tǒng)，我們切莫夸大“皇權(quán)不下縣”的說(shuō)法，更不能將之與所謂的古代民主相聯(lián)系。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是現(xiàn)代民主產(chǎn)生的根源和社會(huì)基礎(chǔ)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主走向國(guó)家民主是現(xiàn)代民主發(fā)展的必由之路。

美國(guó)是世界第一個(gè)建立現(xiàn)代民主制度的國(guó)家，美國(guó)民主的特色不僅在于總統(tǒng)和國(guó)會(huì)議員大選、三權(quán)分立和司法獨(dú)立，而且從一開(kāi)始就堅(jiān)持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的民主原則。美國(guó)的大多數(shù)人生活在特定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)格局中—盡管生活于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人不必一定是農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主先于國(guó)家民主，19世紀(jì)30年代法國(guó)思想家托克維爾對(duì)美國(guó)民主的觀察和結(jié)論至今依然有效：“在美國(guó)，……鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州又成立于聯(lián)邦之前，……在新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，凡涉及全體居民利益的事務(wù)，也像在古雅典一樣，均在公眾場(chǎng)所召開(kāi)公民大會(huì)討論決定?！雹哙l(xiāng)鎮(zhèn)是培養(yǎng)公民的地方，只有允許人人或大多數(shù)人參與決定與他們自身有關(guān)的事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主才是可欲和值得追求的。美國(guó)哲學(xué)家杜威認(rèn)為：“民主較一種特殊的政治形式要寬泛得多，它不只是通過(guò)普選和被選舉的官員來(lái)治理政府、制定法律和執(zhí)行行政管理的一種方法?！雹嗳魏我粋€(gè)人群中，無(wú)論這個(gè)人群的規(guī)模是大還是小，只要人人或大多數(shù)人共同決定與自己利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，就是民主現(xiàn)形并產(chǎn)生效力的地方。在這個(gè)意義上，民主不是有無(wú)的問(wèn)題，而是程度深淺的問(wèn)題。

美國(guó)的民主模式是不可復(fù)制的，正如托克維爾所言：“我們把視線轉(zhuǎn)向美國(guó)，并不是為了亦步亦趨地仿效它所建立的制度，而是為了更好地學(xué)習(xí)適用于我們的東西?！雹崛缃?，美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主傳統(tǒng)通過(guò)家庭、學(xué)校、非政府組織、工廠、社區(qū)等方式體現(xiàn)出來(lái)。不同形式的民主反映了人們?cè)谌粘Ｉa(chǎn)和生活中自我決定、自我管理和自我監(jiān)督的自治權(quán)，激發(fā)了人們?cè)诠彩聞?wù)和公共領(lǐng)域中的發(fā)展?jié)撡|(zhì)。不過(guò)，自我統(tǒng)治權(quán)絕不是不受制約的另外一種專制權(quán)，它體現(xiàn)了權(quán)力和責(zé)任的雙重屬性。自我統(tǒng)治者既是權(quán)力的行使者和支配者，也是權(quán)力行使后果的承擔(dān)者，這體現(xiàn)了社會(huì)科學(xué)的一個(gè)法則：有權(quán)者有責(zé)任，無(wú)權(quán)者無(wú)責(zé)任。擁有無(wú)限的權(quán)力，就要對(duì)無(wú)限的權(quán)力所產(chǎn)生的任何后果承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。如果統(tǒng)治者一方面享有權(quán)力帶來(lái)的利益和榮耀，另一方面又指責(zé)被統(tǒng)治者對(duì)公共事務(wù)不感興趣或冷漠，便是違反了社會(huì)科學(xué)的基本法則。

農(nóng)民與民主政治

黨的十八大報(bào)告提出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。”“依法直接行使民主權(quán)利”是各種形式的基層民主的特色和實(shí)質(zhì)，肯定了包括村民自治在內(nèi)的基層民主制度的合法性和地位，真實(shí)反映了我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民三十多年來(lái)的直接民主實(shí)踐和偉大成果。

三十多年來(lái)，億萬(wàn)農(nóng)民在廣大的農(nóng)村地區(qū)，依照法定的期限和程序，每年、每月甚至每天都在履行“四民主”的實(shí)踐，投票、會(huì)議討論、日常監(jiān)督等成為農(nóng)民日常生活和生產(chǎn)的組成部分，提升了農(nóng)民的民主素養(yǎng)，鍛煉了農(nóng)民通過(guò)民主方式自我管理的能力。應(yīng)當(dāng)看到，在一個(gè)農(nóng)民占大多數(shù)人口的國(guó)度內(nèi)實(shí)施民主具有難以預(yù)料的復(fù)雜性，出現(xiàn)民主過(guò)程中的常見(jiàn)問(wèn)題：違法或犯罪性的拉選票行為、投票率不足、民主監(jiān)督不到位、選舉權(quán)和被選舉權(quán)救濟(jì)制度欠缺等。然而，這些問(wèn)題不能認(rèn)為是民主的固有問(wèn)題，更不能成為不搞民主的理由，只有在踐行民主的實(shí)踐過(guò)程中，才能完善和發(fā)展適合國(guó)情的民主制度。

農(nóng)民素質(zhì)與直接民主?！爸袊?guó)經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)民素質(zhì)太差”，這是經(jīng)常可以聽(tīng)到中國(guó)不能推行民主，尤其不能實(shí)施直接民主的說(shuō)辭。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命期間，陳獨(dú)秀、王明等“理論高手”看不起毛澤東領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民革命，認(rèn)為農(nóng)民政治素質(zhì)低下、落后，反對(duì)農(nóng)村包圍城市的革命路線。然而，以農(nóng)民為主要成員的蘇維埃共和國(guó)和陜甘寧邊區(qū)通過(guò)選舉產(chǎn)生了人民的民主政府。在陜甘寧邊區(qū)，農(nóng)民不識(shí)字，則用黃豆或黑豆作為選票，實(shí)行豆選法。比之六十多年前的建國(guó)初期、八十年前國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期以及百年前的共和國(guó)創(chuàng)立之時(shí)，21世紀(jì)初的中國(guó)已成為全世界僅次于美國(guó)的第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，人民的物質(zhì)文化生活也得到了顯著提升，中國(guó)社會(huì)正處于百年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的時(shí)期。

農(nóng)民民主素質(zhì)低下論者提倡一種與社會(huì)主義政治話語(yǔ)相抵觸的精英治國(guó)論，無(wú)視在神州大地上踐行并持續(xù)不斷的以村民直接民主實(shí)踐。他們只觀察到西方大選的民主形式，簡(jiǎn)單地將民主與直接選舉國(guó)會(huì)議員和總統(tǒng)掛鉤。2000年初，北京大學(xué)人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心的一項(xiàng)調(diào)查問(wèn)卷顯示，農(nóng)民對(duì)選舉的積極性、參與選舉的主動(dòng)性和對(duì)選舉改革的態(tài)度和信心等方面指標(biāo)都高于城市居民、大學(xué)生和知識(shí)分子等人群。“為什么農(nóng)民的民主意識(shí)、選舉積極性和選舉改革精神比大學(xué)生和市民要強(qiáng)？重要的原因之一，是因?yàn)榻┠贽r(nóng)村的村民委員會(huì)選舉激發(fā)了他們的民主意識(shí)，使他們嘗到了選舉的利益和甜頭，這種民主選舉實(shí)踐就是最好的民主教育。而城市居民和大學(xué)生參加的是與他們幾乎毫無(wú)關(guān)系的、形式主義的選舉，他們對(duì)這種形式主義的選舉和厭煩?！雹饷裰魉刭|(zhì)與選民的切實(shí)利益直接相關(guān)，而與他們的民主知識(shí)、政治理論和學(xué)歷水平等沒(méi)有必然的聯(lián)系。一個(gè)文化和理論素質(zhì)很高的知識(shí)分子未必就具有良好的民主素質(zhì)，這已是被實(shí)踐反復(fù)證明的事實(shí)，雖然這一事實(shí)令人難過(guò)。

一人一票制與我國(guó)的選舉制度。“一人一票制，會(huì)把中國(guó)拉入萬(wàn)劫不復(fù)的場(chǎng)景?！边@種說(shuō)法往往出自于有產(chǎn)者的擔(dān)憂，以為選舉實(shí)施一人一票制，就會(huì)使人數(shù)眾多的無(wú)產(chǎn)者通過(guò)民主方式發(fā)生剝奪有產(chǎn)者的運(yùn)動(dòng)，它將民主制度等同于變態(tài)民主制—一種大眾民主，如同文革時(shí)期的大民主。這種誤解更多地出自對(duì)我國(guó)民主制度的無(wú)知，人為割裂了直接民主和間接民主之間的辯證關(guān)系。一人一票是指平等投票權(quán)，而不是人人完全平等的決策參與權(quán)，后者使代議民主制度有了合理存在的空間。村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村民委員會(huì)的設(shè)置及其相互關(guān)系就是一種直接民主和間接民主的結(jié)合體。

村民委員會(huì)選舉從其誕生之日起就是一人一票制，凡是年滿十八歲以上的村民，除了依照法律被剝奪政治權(quán)利的人，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。一人一票制在農(nóng)村連續(xù)實(shí)施的三十多年時(shí)間為培育大多數(shù)中國(guó)人成為現(xiàn)代意義上的合格選民提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。村民委員會(huì)和城市居民委員會(huì)的選民構(gòu)成了我國(guó)適格選民的大多數(shù)人，他們通過(guò)一人一票方式踐行直接民主，履行雙重職責(zé)：一方面享有村民和居民自治權(quán)，選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，一方面選舉產(chǎn)生縣鄉(xiāng)人大代表。選民既是直接選舉村民委員會(huì)的主體，也是直接選舉縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的主體，選民的同一主體身份在基層群眾自治與政權(quán)民主建設(shè)之間發(fā)揮了承上啟下的功能。如果認(rèn)識(shí)到縣級(jí)人大及其代表制度是我國(guó)根本政治制度的基礎(chǔ)，基層群眾的一人一票制就與我國(guó)政權(quán)選舉制度有了內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。

根據(jù)選舉法律的規(guī)定，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的代表選舉設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)的代表，設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)的代表選舉省、自治區(qū)、直轄市的代表，省、自治區(qū)、直轄市的代表選舉全國(guó)人民代表大會(huì)代表。除了不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)之外，每一級(jí)人民代表大會(huì)的權(quán)力來(lái)自于下一級(jí)人民代表大會(huì)。根據(jù)這種自下而上的人民代表大會(huì)產(chǎn)生方式—一種金字塔式的巴黎公社模式，我們不妨推測(cè)，當(dāng)縣級(jí)人民代表大會(huì)沒(méi)有選舉產(chǎn)生出上一級(jí)人民代表大會(huì)的代表，就不會(huì)產(chǎn)生省、直轄市、自治區(qū)的人民代表大會(huì)的代表，最終全國(guó)人民代表大會(huì)的代表也無(wú)法產(chǎn)生，將會(huì)產(chǎn)生真正意義上的憲法危機(jī)。

地方自治與國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)。村民自治屬于非國(guó)家型自治，但它與國(guó)家型自治形成了具有中國(guó)特色的地方自治制度，此結(jié)論是建立在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)視野下的權(quán)力劃分和分配的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間的辯證法。我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)在制度文本上采用地方自治的模式，它不僅限于少數(shù)民族區(qū)域自治和基層群眾自治，這是理解村民自治的重要制度背景。

即使從民族國(guó)家的角度看，我國(guó)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)也不是純粹的單一制國(guó)家，而是統(tǒng)一、多民族的自治國(guó)家。國(guó)家權(quán)力屬于人民權(quán)力，然而，人民權(quán)力不能等同于國(guó)家權(quán)力，國(guó)家權(quán)力也不等同于中央權(quán)力。根據(jù)憲法規(guī)定，依托于人民權(quán)力的國(guó)家權(quán)力被有效地分為“中央國(guó)家權(quán)力”和“地方國(guó)家權(quán)力”，后者作為一個(gè)專門(mén)的法律術(shù)語(yǔ)意味著人民權(quán)力被平行地分配給中央和地方，由中央和地方兩級(jí)治理主體共同分享。地方享有固有的自治權(quán)力，它與中央權(quán)力一樣，來(lái)自于通過(guò)憲法性文件的人民授權(quán)。換言之，地方固有的自治權(quán)力是國(guó)家權(quán)力的組成部分，它通過(guò)法律規(guī)定的權(quán)限和運(yùn)行方式體現(xiàn)了人民意志。

中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，雖然從權(quán)利角度看是由一個(gè)個(gè)具體公民構(gòu)成，但他們每個(gè)人都不是孤立的個(gè)體，而是分屬于省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等共同體中的“有組織的人”。每一個(gè)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是一個(gè)完整的區(qū)域自治單位，有權(quán)在不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下實(shí)施自我治理。各區(qū)域自治單位范圍內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)（各級(jí)人民代表大會(huì)）和最高行政長(zhǎng)官（如省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)等）與村長(zhǎng)一樣都是選舉產(chǎn)生，被選11519c809dab044b9a01e60ed43d39b6舉的機(jī)構(gòu)和人員在法定范圍內(nèi)履行職責(zé)。根據(jù)自治程度的高低，不同的區(qū)域自治單位享有不同自治權(quán)限，具體分為普通地方區(qū)域自治、少數(shù)民族區(qū)域地方自治和香港、澳門(mén)特別行政區(qū)地方自治三種類型。農(nóng)民在自然村或行政村的范圍內(nèi)享有與城市居民自治性質(zhì)相同的基層群眾自治，形成第四種類型的我國(guó)地方自治制度形式。以上四種類型的自治制度在自治性質(zhì)、自治程度和自治權(quán)等方面各有差異，但無(wú)不體現(xiàn)了不同自治區(qū)域單位依法自我治理的共性，反映了具有中國(guó)特色的國(guó)家民主治理結(jié)構(gòu)。更為重要的是，自治不是無(wú)政府主義，不同的自治制度都是法律下的自治，沒(méi)有法律就沒(méi)有自治。通過(guò)法律，國(guó)家在不同類型的自治區(qū)域中體現(xiàn)了更高層次的統(tǒng)一性。

結(jié)語(yǔ)

學(xué)習(xí)村民自治好榜樣。三十多年來(lái)的村民自治實(shí)踐是我國(guó)民主政治活生生的教科書(shū)，是我國(guó)大多數(shù)人實(shí)踐民主的生動(dòng)事例，引起了海內(nèi)外民主觀察家的高度注意，獲得了普遍的好評(píng)和贊譽(yù)。村民依法實(shí)施鄉(xiāng)村治理在原理上與全體公民依法實(shí)施的國(guó)家治理相同。廣東烏坎事件得以妥善解決的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是依法尊重和保障村民的民主權(quán)利，正確處理村民自治組織與黨的基層組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織等權(quán)利義務(wù)關(guān)系。村民自治過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題只能通過(guò)法律以保障民主的方法來(lái)解決。在新的歷史時(shí)期，作為我國(guó)基本政治制度之一的基層群眾自治制度應(yīng)當(dāng)服務(wù)于人民代表大會(huì)的根本制度，對(duì)包括村民自治制度在內(nèi)的任何改革和完善都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的本色，更加重視農(nóng)民的公民身份，將公民的憲法權(quán)利和農(nóng)民的自治權(quán)利有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，為新一輪的改革開(kāi)放以及正在孕育中的城鎮(zhèn)化改革方案提供政治和法律的制度性背景。

【注釋】

①夏勇：“鄉(xiāng)民公法權(quán)利的生成”，載夏勇主編：《走向權(quán)利的時(shí)代：中國(guó)公民權(quán)利發(fā)展研究》（修訂版），中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年。

②[印度]阿瑪?shù)賮啞ど骸懊裰鞯膬r(jià)值觀放之四海而皆準(zhǔn)”，載夏中義主編：《人與國(guó)家》，南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2002年，第197頁(yè)。

③《彭真文選》（1941～1990），北京：人民出版社，1991年，第454頁(yè)。

④袁金輝：《鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村現(xiàn)代化》，鄭州大學(xué)出版社，2007年，第173頁(yè)。

⑤鄧小平對(duì)民主“四化”的完整提法是：“從制度上保證黨與國(guó)家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個(gè)社會(huì)生活的民主化，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。”參見(jiàn)《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第336頁(yè)。

⑥參見(jiàn)俞可平：“增量民主與善治：對(duì)民主與治理的一種中國(guó)式的理解”，載俞可平主編：《中國(guó)學(xué)者論民主與法治》，重慶出版社，2008年，第16頁(yè)。

⑦⑨[法]托克維爾：《論美國(guó)的民主》（上卷），董果良譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1996年，第45頁(yè)，第3頁(yè)。

⑧[美]杜威：《新舊個(gè)人主義》，上海人民出版社，1997年，第3頁(yè)。

⑩蔡定劍：“公民素質(zhì)與選舉改革調(diào)查”，載俞可平主編：《中國(guó)學(xué)者論民主和法治》，重慶出版社，2008年，第121～122頁(yè)。

責(zé)編/邊文鋒