農(nóng)村社會的結(jié)構(gòu)性變遷與治權(quán)弱化

十多年前，當(dāng)村民自治成為眾人矚目的公共話題之時，它的推行與運作面臨著一個明顯的結(jié)構(gòu)性障礙，那就是村民自治組織實際上不得不承擔(dān)向農(nóng)民征收費稅的艱難任務(wù)。今天，這個任務(wù)及其所派生出的諸多矛盾已不復(fù)存在；但農(nóng)村社會正發(fā)生著的一系列深刻變化，使得鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出與以往不同的樣態(tài)。

回歸鄉(xiāng)村社會本身理解村民自治

如果從1982年憲法第一百一十條規(guī)定“村民委員會是基層群眾性自治組織”算起，村民自治制度已經(jīng)存在三十多年了；而這個政治實踐真正大規(guī)模地運作并進(jìn)入公共視野，則是20世紀(jì)90年代末的事情，距今約十余個年頭。當(dāng)相關(guān)政府部門、學(xué)界、媒體關(guān)注并推動村民自治的時候，人們更多地是用民主的視角理解它，期待它。在政界，“村民自治就被用來作為一個政治改革的樣板，以此證明中國對國際社會的民主化承諾，并駁斥西方對中國沒有人權(quán)的攻擊”；而在學(xué)界，不少人在期待它能成為“中國政治改革的突破口”和“中國民主建設(shè)的微觀社會基礎(chǔ)”，至少也要成為“民主政治文化的培訓(xùn)基地”①。

也正是在這一時期，我們開始進(jìn)入各地農(nóng)村，觀察、研究村民自治和村委會選舉。真正入場后，我們才發(fā)現(xiàn)，在很多地方村民（選民）對選舉并不在意，他們當(dāng)時更關(guān)注糧食價格和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題；他們雖然也憎惡干部腐敗，但是大多數(shù)人并沒有指望能通過“民主選舉”來解決問題—他們樸素的回答是“條條蛇都咬人”；當(dāng)我們質(zhì)疑基層干部不能很好地發(fā)動群眾參與民主選舉時，他們狡黠而又犀利的反問讓我們啞口無言：“你們會積極參與你們的居委會選舉嗎？”村民自治實踐中農(nóng)民為什么會表現(xiàn)出政治冷漠？我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年羅伯特·達(dá)爾《現(xiàn)代政治分析》里對人們不參與政治所概括出的六個原因在這里同樣具有解釋力。

經(jīng)過一段時間之后，我們意識到“村民自治的理念和結(jié)構(gòu)作為一種建構(gòu)之物在體現(xiàn)知識分子的價值關(guān)懷之時卻可能無法容納村莊內(nèi)生發(fā)展的復(fù)雜需求，從而在衍生出連接宏觀政治的需求機(jī)制時卻可能與微觀的村莊發(fā)展形成兩張皮”；這樣的困惑誘使我們“通過對村委會選舉及村民自治的祛民主化想象而進(jìn)入到對鄉(xiāng)村社會本身的理解之中，力圖尋找村民自治在村莊社會內(nèi)部生存和發(fā)展的依據(jù)；也都難免不僅想知道村委會選舉在鄉(xiāng)村社會如何展開，更希望理解村委會選舉為何會這般地而不是那般地在鄉(xiāng)村社會展開。由此，村委會換屆選舉觀察就歷史地成為中國政治學(xué)界一批村民自治研究者改變研究視域，進(jìn)入一個更為寬廣的鄉(xiāng)村社會研究領(lǐng)域的切口、路徑和策略”②。

當(dāng)我們在村莊治理的視角下來審視村民自治時，便有了更豐富、深刻的發(fā)現(xiàn)：村民自治本質(zhì)上不過是浮在鄉(xiāng)村關(guān)系水面上的一層油③；“在低度社會關(guān)聯(lián)村莊的民主化村級治理，竟然可能出現(xiàn)的一種理論上的結(jié)果，是村莊治理陷于癱瘓狀態(tài)與贏利經(jīng)紀(jì)的交替循環(huán)。細(xì)心觀察當(dāng)前中國農(nóng)村的村級治理，若干地區(qū)已有了這種循環(huán)的苗頭”④。

也正是在這樣的視角下，我們發(fā)現(xiàn)村民自治在絕大多數(shù)地方并未能有效地改善鄉(xiāng)村治理，之所以如此，不僅僅是由于沈延生所說的“小社區(qū)的自治機(jī)制根本影響不了大環(huán)境的不民主決策對農(nóng)民切身利益的侵害”，“不要設(shè)想它會一錘定音，在解決‘三農(nóng)’問題上起到開創(chuàng)性的作用”⑤；更由于村民自治制度缺乏對那些搭便車者的約束能力，不能真正通過民主的辦法來解決村莊內(nèi)部的事務(wù)，不能提供村莊秩序尤其是村莊公共物品的有效供給；更由于在向農(nóng)民征收費稅的過程中，形成了“鄉(xiāng)村利益共同體”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了從農(nóng)民那里將稅費收取上來，而縱容乃至鼓勵村干部獲取灰色利益，包括搭車收費，變賣公產(chǎn)，貪污公款等。村干部的謀利行為，引起村民的強(qiáng)烈不滿，村民上訪告狀，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻想方設(shè)法保護(hù)村干部、包庇村干部。得到灰色好處且受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)包庇的村干部，會竭力完成縣鄉(xiāng)下達(dá)的稅費任務(wù)⑥。

取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)村利益共同體的鏈條基本被斬斷了，但是村民自治并未有明顯的改善，因為這個時候農(nóng)村社會又面臨著一系列新的問題：基層組織資源匱乏、人口進(jìn)一步外流、村民間的互動減少，鄉(xiāng)村“去熟人社會化”等等。因此，在村莊共同體趨于解體，“村將不村”的背景下，鄉(xiāng)村治理面臨著新的困境，村民自治制度依舊失靈；而這些，可以規(guī)約為一句話，那就是鄉(xiāng)村治權(quán)的弱化。

鄉(xiāng)村治理的新變量

近十多年間，大量的農(nóng)村人口外出務(wù)工經(jīng)商，就業(yè)多元化、收入多元化，村莊邊界開放，村莊復(fù)雜性極大地增加。農(nóng)民生計模式的變化導(dǎo)致農(nóng)民的生活方式、交往模式、價值觀念等均發(fā)生了深刻變遷，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村治理模式也因之改變。

由于家庭經(jīng)濟(jì)收入的重心移向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民傳統(tǒng)的依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而形成的生活方式也發(fā)生了改變，他們的時間觀念，及時兌現(xiàn)、結(jié)算金錢的意識已經(jīng)形成，生活的面向轉(zhuǎn)向村莊之外。與此同時，村民之間的交往方式也逐漸不同于以往，彼此間的互助合作日益減少，村莊的公共空間不斷萎縮而私密空間不斷拓展。這樣就使得農(nóng)村從熟人社會走向了“半熟人社會”，村莊共同體趨于解體⑦。比如近年來我們在農(nóng)村調(diào)研，就發(fā)現(xiàn)村民的日常糾紛大大減少，這種減少并不簡單的是由于農(nóng)民“文明”了、“不計較”了，更由于農(nóng)民之間的互動減少，合作減少，彼此間的期待下降了，這是“社會解組”的前兆。

同時，近年來國家不斷推動土地集約經(jīng)營，鼓勵資本下鄉(xiāng)，培植、扶持種田大戶與家庭農(nóng)場，而所有這些都是在大量農(nóng)民并未轉(zhuǎn)移進(jìn)城，或即使進(jìn)城也并未能安居背景下發(fā)生的。國家出錢支持資本農(nóng)業(yè)，使之前以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕家計模式無法維持；之前依靠土地自發(fā)流轉(zhuǎn)形成的農(nóng)村中農(nóng)也無法繼續(xù)存在。在原先的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)中，一方面是老人農(nóng)業(yè)，一方面是收入關(guān)系和社會關(guān)系都在村莊的中農(nóng)，他們構(gòu)成了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定性力量，是鄉(xiāng)村社會秩序、公共品和文化維持的基礎(chǔ)性載體?，F(xiàn)在，資本、家庭農(nóng)場這些與農(nóng)民幾乎完全不相關(guān)的外生力量大量進(jìn)入，他們的目的就是來獲取利潤；這樣的外生力量不可能與其他農(nóng)村留守人員一起形成穩(wěn)定的力量，甚至可能會成為農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、社會秩序、社會文化強(qiáng)大的解構(gòu)性力量，這勢必會導(dǎo)致基層社會秩序加速解體。農(nóng)村治權(quán)更成問題，之前作為全社會穩(wěn)定器的農(nóng)村不再穩(wěn)定了。

可以說，今天的農(nóng)村社會市場化、工業(yè)化的因素已經(jīng)全面而深刻地浸透其中，“千年未有之變局”已經(jīng)形成。而就在這種結(jié)構(gòu)性巨變發(fā)生之際，“三農(nóng)”領(lǐng)域的一系列制度變遷客觀上又使得鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了一些新的變量。

2002年出臺的《土地承包法》明確規(guī)定了土地承包30年不變，其運作十年后，農(nóng)村社會出現(xiàn)了明顯的人地關(guān)系錯位，即有地的人外出，種地的人無地，耕者無其田。農(nóng)村集體組織喪失土地調(diào)配權(quán)，土地利益分配固化，使得基礎(chǔ)設(shè)施和公共品建設(shè)十分困難—涉及任何人的土地都必須承擔(dān)極高的交易費用，結(jié)果很多公共品建設(shè)不得不擱淺，最終不了了之。2004年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，基層政府組織資源更加匱乏。最近這些年國家的支農(nóng)資金與資源雖然在不斷增加，但社會普遍不信任基層干部，村組幾乎沒有任何可調(diào)用的資源。這樣基層干部貪腐的空間是給擠壓掉了，可是做事的能力與積極性也喪失了。

最近10余年間，各地出現(xiàn)合村并組潮，減少村干部職數(shù)，取消村民小組長?，F(xiàn)在平原地區(qū)人口超過三、四千人的行政村比比皆是，這么大的規(guī)模，這么多的人口，僅僅靠五個左右非專職的村干部進(jìn)行日常管理與服務(wù)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)大多又處于“懸浮”狀態(tài)，基層組織怎么能不弱化？農(nóng)村“半熟人社會化”，村莊共同體解體，使得鄉(xiāng)村社會秩序與公共品供給的內(nèi)生機(jī)制弱化甚至喪失；而基層政府組織資源的匱乏、認(rèn)同的下降、能力的低下，更使得鄉(xiāng)村社會的治權(quán)弱化，基層政府組織得不到信任，也缺乏自信，有時甚至需要借助黑社會的力量來處理問題，這樣又進(jìn)一步削弱了其治理能力，形成了惡性循環(huán)。

治權(quán)的弱化使得當(dāng)前農(nóng)村社會內(nèi)部人心渙散，越來越喪失自我解決問題的能力。當(dāng)基層政府組織的治理能力弱化后，并未出現(xiàn)人們期待的“官權(quán)退，民權(quán)進(jìn)”的局面。事實上我們看到的是農(nóng)村內(nèi)部糾紛無法自己解決，公共品無法自主供給，不僅無法從農(nóng)民那里再收取資源，而且分配資源也變得非常困難。缺乏集體的力量，缺乏村莊的輿論，之前被集體力量所壓制的各種邊緣力量搭便車的要求、不合理的聲音全都出來了。因此，治權(quán)弱化直接導(dǎo)致的是秩序混亂、服務(wù)不足，以及在某些地方“刁民”、“暴民”權(quán)力的跟進(jìn)，即農(nóng)村社會的“灰色化”甚至“黑惡化”。

隨著現(xiàn)代性的不斷深入，今天農(nóng)民的權(quán)利意識在不斷增強(qiáng)，但是卻又并未能形成對規(guī)則和法律的信仰，更多的是穿梭于情、理、法、力之間，權(quán)宜利用。甚至有人還吃準(zhǔn)了基層政府“怕出事”的軟肋，謀求非分之利。

當(dāng)前國家對三農(nóng)的支持基本都是通過項目制，自上而下地進(jìn)行資源輸入。為爭奪自上而下的資源，農(nóng)村中的“強(qiáng)勢”群體各出高招。結(jié)果是，一些地方狠人、壞人、強(qiáng)人、精神病人，通過弱硬兼施，各得好處。為了維穩(wěn)，不少地方基層政府組織的主要工作都是對付這些人的哭、纏、鬧、訪等行為。而一般村民的利益訴求是什么，如何更好地為大多數(shù)人提供有效的公共服務(wù)，基層政權(quán)往往無暇顧及了。如此一來，農(nóng)村的常規(guī)治理被打亂，正常秩序難以建立。這種局面的出現(xiàn)，從直接原因來看有二：一是資源不是撥到村集體由集體民主決策；二是在壓力型體制下，上級政府組織缺乏擔(dān)當(dāng)，對無理上訪等鬧事，不問因由，不講原則與對錯，只要出了問題，就怪罪下級，處罰下級，這使得“糊穩(wěn)定”成了基層的首要任務(wù)。而從另外的角度看，則是由于離開社會治理的本土資源，單靠國家力量進(jìn)行社會管理必然是高成本、低效率的。在鄉(xiāng)村社會巨變的背景下，傳統(tǒng)的、內(nèi)生的鄉(xiāng)村秩序資源已經(jīng)基本喪失，或無法有效地參與鄉(xiāng)村治理；而現(xiàn)代國家的資源也仍然有限，尚不能有效地獨立進(jìn)行社會管理。人們所期待的“規(guī)則之治”遠(yuǎn)未到來。

通過村民自治推進(jìn)鄉(xiāng)村治理

雖然中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在加快，大量的農(nóng)民外流，但鄉(xiāng)村社會保持秩序穩(wěn)定，形成善治，仍具有極高的戰(zhàn)略意義。于國家而言，我們需要農(nóng)村社會承擔(dān)國家現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池；于農(nóng)民（包括外流的農(nóng)民）而言，其意義也極其重大。今天的中國農(nóng)民面臨著雙重風(fēng)險：一方面絕大多數(shù)人僅僅處于溫飽有余而小康不足的生活狀態(tài)，面臨著傳統(tǒng)的貧困、疾病、饑饉等風(fēng)險；另一方面，中國剛剛完成工業(yè)化，尚不富裕，卻已進(jìn)入了風(fēng)險社會，這樣廣大農(nóng)民又不得不面臨各種彌散的人造風(fēng)險，如金融風(fēng)險、食品安全、環(huán)境污染、交通安全等等。他們需要有個穩(wěn)固的后方家園，需要一個進(jìn)可攻退可守的處境。

在國家力量尚有限，村莊共同體趨于解體的今天，真正落實村民自治是可以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的?，F(xiàn)在農(nóng)村社會的流動性與復(fù)雜性與傳統(tǒng)社會已不可同日而語，我們不能簡單地師法古人，期待一個小政府—大社會的格局；事實上，政府與社會雙強(qiáng)才應(yīng)該是我們的現(xiàn)實選擇?；诖宋覀兛梢哉f，今天鄉(xiāng)村民主已經(jīng)具備實施空間，并且大有可為。我們可以在相關(guān)政策調(diào)整和制度供給的基礎(chǔ)上，給基層政府組織松綁，通過村民自治，重新盤活尚存的潛在社會資源，促進(jìn)基層組織與社會精英的良性互動。

為此，國家應(yīng)該考慮重新充實基層組織資源，調(diào)整改變支農(nóng)資源的配置方式，逐步形成以“塊塊”為主導(dǎo)的支農(nóng)資源使用模式（各個“條條”的資源進(jìn)入基層時加強(qiáng)扎口管理與分配），新增的資源盡量減少直補到戶的方式，可以考慮直補到村。通過這種方式可以改善基層組織空殼化的狀況。

在基層組織公共資源的管理與使用中，國家就不應(yīng)該包辦（也不可能包辦）農(nóng)民的事情，而應(yīng)充當(dāng)外來資源的輸入者，幫助農(nóng)村社會形成自組織解決問題的能力。國家要引導(dǎo)農(nóng)民充分利用幾十年發(fā)展基層民主的成果，實行民主化的管理與使用。取消農(nóng)業(yè)稅之前，民主化的村莊治理之所以難以形成，是因為當(dāng)時民主化的手段無法解決國家汲取與農(nóng)民反汲取的對抗性矛盾；而現(xiàn)在，面臨的則是如何透明、高效地分配使用自上而下的資源，拓展村莊民主發(fā)揮效能的空間。

通過資源輸入以及資源在村莊社區(qū)層面的分配，調(diào)動起農(nóng)民的主動性和主體性，將村莊的社會精英充分吸納進(jìn)來，提高農(nóng)民組織能力和組織化程度，增強(qiáng)農(nóng)民自己解決問題的能力。這樣的一個過程，恰恰就是村民自治“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的實踐過程。由于有了資源，有了進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)的事務(wù)，村莊里的精英和積極分子就有了參與的動力。而在村民自治的實踐過程中，不僅實現(xiàn)了自我服務(wù)，更能有效地增強(qiáng)村莊的自組織能力，提升社會資本。

新時期的村民自治應(yīng)該實行積極的村治，而不是簡單地應(yīng)付上級任務(wù)的消極治理。因此，在村民自治中，除了組織建設(shè)，還應(yīng)該加強(qiáng)村莊的文化建設(shè)。鄉(xiāng)村文化建設(shè)不僅是發(fā)展大眾文藝、大眾體育、大眾活動，滿足村民的文化需求，更主要的是通過這些來建構(gòu)農(nóng)民的人生意義、村莊公共空間與人際關(guān)系、農(nóng)村的價值系統(tǒng)。文化建設(shè)和組織建設(shè)密不可分，文化建設(shè)以組織建設(shè)為載體，組織建設(shè)以文化建設(shè)為靈魂。只有引導(dǎo)農(nóng)民組織起來，有效地參與到村莊事務(wù)的決策和管理之中，他們才真正可能成為村民自治的主體；也只有這樣，才可能阻止鄉(xiāng)村潰敗、社會解組，鄉(xiāng)村治理才有可能實現(xiàn)善治。

因此，今天的村民自治應(yīng)該被賦予更多的意義，在鄉(xiāng)村治理的視角下，它是鄉(xiāng)村建設(shè)所依賴的路徑，是“做實”基層的有效手段。至于原先不少人對它所寄予的民主期盼，那應(yīng)該會隨著以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理的推進(jìn)而得到實現(xiàn)。在村民自治所建設(shè)的新農(nóng)村里，國家與農(nóng)民不是零和博弈關(guān)系；村莊社區(qū)也不是封建“土圍子”，而是現(xiàn)代國家的有機(jī)組成部分。村民自治的不斷完善推進(jìn)，是新時期國家政權(quán)建設(shè)的題中之義。

【注釋】

①沈延生：“關(guān)于村民自治及村民自治研究的述評”，《當(dāng)代中國研究》，2003年第2 期。

②吳毅，賀雪峰，羅興佐，董磊明，吳理財：“村治研究的路徑與主體”，《開放時代》，2005年第4 期。

③董磊明：《鄉(xiāng)村關(guān)系、稅費改革與村民自治—來自蘇北地區(qū)的調(diào)查》，載王慶五、董磊明：《治理方式的變革與江蘇農(nóng)村現(xiàn)代化》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年。

④賀雪峰：《鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2003年，第212頁。

⑤沈延生：“關(guān)于村民自治及村民自治研究的述評”，《當(dāng)代中國研究》，2003年第2 期。

⑥賀雪峰：《試論20世紀(jì)中國鄉(xiāng)村治理的邏輯》，載[美]黃宗智主編：《中國鄉(xiāng)村研究》（第五輯），福建教育出版社，2007年。

⑦賀雪峰：“論半熟人社會”，《政治學(xué)研究》，2000年第3期；董磊明，陳柏峰，聶良波：“結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)”，《中國社會科學(xué)》，2008年第5期。

責(zé)編/ 王坤娜