破解城管執(zhí)法的“塔西佗陷阱”

社會生活中的個體具有“趨利避害”的本性。城市發(fā)展過程中，個體為了追逐自身利益最大化，往往不會或較少考慮社會整體利益，對個體行為缺乏必要的外部監(jiān)督和管理，必然滋生無序和混亂。正是為了消除或緩解城市發(fā)展中個體行為產(chǎn)生的負的外部性，城管執(zhí)法才應(yīng)運而生。但事實與初衷恰恰相反，城管執(zhí)法自出現(xiàn)開始就給社會公眾留下極端惡劣的印象。這種印象的產(chǎn)生，有城管自身執(zhí)法方式的問題，也存在群眾情緒化、非理性的色彩。社會公眾對城管執(zhí)法普遍采取“有罪推定”的思維定式，無論城管說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。城管執(zhí)法的正當性、合理性遭受質(zhì)疑，陷入“做不做，都是錯”的“塔西佗陷阱”。

調(diào)查：公眾如何評價城管執(zhí)法公信力？

利用主持或參與課題的機會，筆者曾圍繞城管執(zhí)法公信力建設(shè)的問題，就社會公眾對城管執(zhí)法是否滿意，城管執(zhí)法的必要性、合法性與合理性，城管在執(zhí)法過程中存在的主要問題等進行調(diào)研。具體調(diào)研結(jié)果如下：

第一，七成社會公眾不滿意城管執(zhí)法態(tài)度。社會公眾對城管執(zhí)法“非常不滿意”的占30.6%，“不滿意”的占42.1%，“基本滿意”的占20.5%，“滿意”的僅占6.8%?！笆У剞r(nóng)民”、“下崗職工”等社會弱勢群體以及從事非固定場所經(jīng)營活動的經(jīng)營者對城管執(zhí)法最為不滿。持“基本滿意”、“滿意”態(tài)度的人群主要為城市社區(qū)居民，尤其是老年人。

第二，公眾認為城管執(zhí)法有必要性和合法性，但缺乏合理性。60%的社會公眾認為城管執(zhí)法是有必要的，40%的社會公眾認為城管執(zhí)法沒有必要。其中認為沒有必要的群體集中為曾經(jīng)被城管執(zhí)法或可能被城管執(zhí)法的人群。75%的社會公眾認為城管執(zhí)法具有合法性，僅25%的社會公眾認為城管執(zhí)法不合法。即便是部分認為城管執(zhí)法沒有必要的人也不否認城管執(zhí)法的合法性。形成明顯反差的是，只有23.6%的社會公眾認為城管執(zhí)法合理，76.4%的社會公眾認為城管執(zhí)法不合理。

第三，暴力執(zhí)法是城管執(zhí)法中最嚴重的問題。社會公眾普遍反映城管在執(zhí)法過程中所存在的問題主要集中在執(zhí)法態(tài)度、執(zhí)法方式、執(zhí)法公正性、執(zhí)法的社會效果等方面。關(guān)于城管執(zhí)法中存在的“最嚴重問題”的調(diào)研中，45%的人認為是“暴力執(zhí)法”，20%認為是“相對方缺乏參與”，20%認為是“執(zhí)法不公”，10%認為是“態(tài)度蠻橫”，5%認為是“利益捆綁”等其他原因。

上述調(diào)研結(jié)果表明：首先，社會公眾對城管執(zhí)法整體評價較低，城管執(zhí)法公信力缺失。社會公眾對城管執(zhí)法普遍存在抵觸情緒。其次，社會公共對城市發(fā)展需要城管以及城管執(zhí)法具有法律依據(jù)比較認同。但是，對城管執(zhí)法過程中的合理性存在普遍質(zhì)疑。肯定城管執(zhí)法必要性、合法性的人群并不必然肯定城管執(zhí)法的合理性。第三，暴力執(zhí)法是影響社會公眾對城管執(zhí)法評價的主要因素。此外，城管執(zhí)法程序是否公開、公正、透明，執(zhí)法結(jié)果是否有利于城市或社會發(fā)展，是否損害社會弱勢群體利益等問題也是影響城管執(zhí)法公信力的重要因素。

探究：城管執(zhí)法為何陷入“塔西佗陷阱”？

首先，城管印象被妖魔化。早期城管執(zhí)法法律依據(jù)欠缺、執(zhí)法方式簡單粗暴、執(zhí)法不公、侵占流動商販財物的現(xiàn)象屢見不鮮，以致于社會公眾對城管執(zhí)法普遍持厭惡、反感、不信任的態(tài)度。不僅如此，媒體報道還在一定程度上放大了城管執(zhí)法的惡性。具體而言，城管執(zhí)法缺乏相應(yīng)的“聲譽管理機制”，未形成媒體與城管執(zhí)法的良性互動。媒體對城管執(zhí)法的報道主要有兩種類型：一種是正面報道，主要表現(xiàn)為城管機構(gòu)對自己工作成績、執(zhí)法方式改進等方面的肯定；另一種是負面報道，主要表現(xiàn)為報道或評論城管執(zhí)法中暴力沖突事件。前者往往類似于單位內(nèi)部的工作總結(jié)，有自說自話、空洞無物之嫌；后者通常形象生動、有的放矢。久而久之，社會公眾基本不再相信正面報道，僅關(guān)注負面報道，對城管執(zhí)法的印象每況愈下。妖魔化的刻板印象成為社會公眾認識和評價社會問題的基點，對城管執(zhí)法公信力構(gòu)成毀滅性打擊。事實上，近年來，城管執(zhí)法在執(zhí)法理念、執(zhí)法方式、執(zhí)法公正性等問題上已經(jīng)有了實質(zhì)性的改變。但是，由于妖魔化的刻板印象根深蒂固，使得社會公眾無法理性地對城管執(zhí)法活動進行判斷，城管執(zhí)法公信力難以建立。

其次，“規(guī)則意識”缺失下的利益博弈。作為一個理性的、負責任的公民，應(yīng)當具有強烈的“規(guī)則意識”，即尊重既有規(guī)則、服從既有規(guī)則。對于挑戰(zhàn)規(guī)則的不法公民，應(yīng)當嚴格根據(jù)法律規(guī)定使其承擔相應(yīng)的法律責任。良好的規(guī)則意識是城管執(zhí)法公信力建立的堅實保障。由于城管執(zhí)法中存在的不規(guī)范、執(zhí)法偏私以及情緒化的社會輿論導向等問題，使得部分城管執(zhí)法對象的活動具有守法成本高而違法成本低的特點，如提籃販賣的流動商販，守法往往需要付出清潔費、管理費等額外的成本，但是，“流動作戰(zhàn)”、“暴力抗法”卻能節(jié)省相應(yīng)的費用支出。在長期的利益博弈中，城管執(zhí)法對象不斷挑戰(zhàn)執(zhí)法的權(quán)威性，該利益博弈的結(jié)果又向外傳遞著一種信息：城管執(zhí)法沒有權(quán)威，不值得信賴。信賴城管執(zhí)法利益受損，不信賴城管執(zhí)法反而獲益。

第三，公共選擇理論視角下的利益捆綁。公共選擇理論假定：不僅單個個體的行為是趨利避害，追求利益最大化的，政府機構(gòu)的行為同樣如此。因而，不但單個個體是“人性惡”的，政府機構(gòu)的行為同樣應(yīng)當遭受質(zhì)疑。雖然，實踐中社會公眾未必了解或熟知公共選擇理論，但這并不影響社會公眾無意識地在公共選擇理論框架中思考社會問題。在城管執(zhí)法過程中，一旦夾雜了城管機構(gòu)或人員的利益，其行為的正當性就會大打折扣，公信力勢必下降。例如，城管執(zhí)法沒收的蔬菜、水果、燒烤設(shè)備被城管機構(gòu)作為職工福利進行分配，城管執(zhí)法的罰款與城管人員收入或業(yè)績掛鉤等等情形，社會公眾對城管執(zhí)法的客觀性、公正性評價較低，通常會質(zhì)疑城管執(zhí)法行為，因此公信力難于建立。

最后，社會弱勢群體利益保護的道德制高點。城管執(zhí)法的對象往往是下崗工人、失地農(nóng)民等社會弱勢群體成員。因經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整或城市化建設(shè)的需要，部分城市社區(qū)居民或失地農(nóng)民生活境況發(fā)生變化，失去原有的生活方式，不得不尋求新的謀生手段，出現(xiàn)了上世紀90年代的“謀生路，占馬路”、21世紀初的“求活路，搶馬路”的“攤販經(jīng)濟”運動。由于這部分群體在身份上存在特殊性，社會公眾對其行為進行評價時往往會予以一定程度的傾斜。城管執(zhí)法中，社會弱勢群體利益保護似乎已經(jīng)成為了“免死金牌”。實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的情況是：無論其是否真正屬于社會弱勢群體，當城管執(zhí)法時，執(zhí)法對象通常以“社會弱勢群體”自居，并以此為由抗拒城管執(zhí)法。而這種抗拒執(zhí)法往往因具有道德上的優(yōu)勢，為社會公眾所容忍。本身具有正當性、合理性的執(zhí)法行為在“社會弱勢群體利益保護”的強大攻勢面前處境尷尬。

（作者分別為北京工商大學法學院副教授；中國人民大學法學院副院長、教授）

本文為國家社科基金青年項目（12CFX079）、教育部人文社科青年基金項目（11YJC820016）階段性成果。

責編/劉赫 美編/石玉