腐敗窩案形成的政治機(jī)理

述評由頭：在近期的反腐斗爭中，拔出蘿卜帶出泥、一挖就成串的腐敗窩案越來越多，其中既有政府部門各級官員，也有國有企業(yè)管理層，其涉案人員之多，官職之高，都是罕見的。人們在震驚之余，不免會提出很多疑問。其中一個重要問題是：為什么在反腐敗極受重視、力度不斷加大的前提下，政府與國企仍會發(fā)生如此嚴(yán)重的腐敗窩案？其原因究竟是什么？今后的反腐敗工作究竟應(yīng)該怎樣改進(jìn)？

近來備受關(guān)注的腐敗窩案

中石油“地震”

從8月底開始，中石油遭遇了一場史無前例的反貪腐風(fēng)暴，相繼有集團(tuán)公司原副總經(jīng)理王永春、集團(tuán)公司原副總經(jīng)理李華林等四位高管，涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，被組織調(diào)查并免職。9月1日，這輪反腐大戲再掀高潮：原國資委主任、黨委副書記、中石油集團(tuán)原董事長蔣潔敏亦告下馬。這是十八大后落馬的第一個中央委員。此次中石油的“地震”，是史無前例的“老虎”窩案。中石油反腐風(fēng)暴，給現(xiàn)行的央企管理體制和央企高管的任命制度敲響了警鐘。

鐵道部腐敗窩案

今年7月，原鐵道部部長劉志軍一審被判死緩，他落馬后牽出鐵道部一系列腐敗案。在鐵道部窩案中，中鐵集裝箱運(yùn)輸有限責(zé)任公司原董事長羅金寶是最先落馬的官員。羅金寶被免職后，2011年1月初，丁書苗被正式調(diào)查。劉志軍之后，以“協(xié)助調(diào)查丁書苗案”而被帶走的官員還有聞清良、杜建華等。自此，鐵道系統(tǒng)高官落馬的多米諾骨牌被推倒。

湖南藥監(jiān)腐敗窩案

今年5月，湖南省紀(jì)委和湖南省檢察院聯(lián)合通報了一起湖南藥監(jiān)領(lǐng)域腐敗窩案。這樁窩案涉及11個職能部門，共有26人受處分。據(jù)了解，現(xiàn)年58歲的湖南省藥監(jiān)局原副局長劉桂生，在藥監(jiān)局任職期間，非法收受賄賂82萬元。在這起腐敗案中，一共查處職務(wù)犯罪案件20件共26人，其中廳級干部1人，處級干部4人，幾乎覆蓋了藥品從生產(chǎn)到流通領(lǐng)域各個環(huán)節(jié)，涉及11個單位和部門。

……

中石油腐敗窩案被查處后，國人在驚嘆之余，有了一種無可奈何的感覺。反腐猶如搗蟻窩，搗了一窩生一窩。一個地方出現(xiàn)腐敗窩案之后，被大力查處，換了一茬領(lǐng)導(dǎo)，又形成新的腐敗窩子。這種情況屢見不鮮，說明它的形成有一種深層的、復(fù)雜的政治機(jī)理。

最高層權(quán)力控制網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)了松解

中國的政治體系總體上是一種自上而下的權(quán)力控制網(wǎng)絡(luò)，最高層的權(quán)力之手可以通過中層的傳送帶，直達(dá)基層的政治過程。這個體系內(nèi)的各種政治單元，都被要求服從最高層的意志，這種意志中包含了不得腐敗的內(nèi)容。然而，這種意志不能得到有效的貫徹，甚至遭到了集體性地違抗。這說明權(quán)力控制網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)了松解，導(dǎo)致最高層在某種程度上失去了貫徹自身意志的能力。這種松解是如何發(fā)生的呢？

這種權(quán)力控制網(wǎng)絡(luò)成形于革命戰(zhàn)爭年代，它以黨為核心，形成黨、政、軍三個相互關(guān)聯(lián)的權(quán)力板塊，并延續(xù)到和平建設(shè)年代。在革命戰(zhàn)爭年代，它的有效運(yùn)行主要是解決黨軍關(guān)系問題，那時主要通過“黨指揮槍”的原則解決了軍隊(duì)中的山頭主義。在和平建設(shè)年代，它的有效運(yùn)行主要是解決黨政關(guān)系問題，主要原則是“黨委決策，政府執(zhí)行”。上述原則主要處理的是橫向權(quán)力控制問題，在縱向控制方面上，兩個時代都是依靠黨組織內(nèi)部“下級服從上級”原則來實(shí)現(xiàn)的。

無論是橫向的服從，還是縱向的服從，既是方向性的，又是具體性的。在革命戰(zhàn)爭年代，通過一個又一個的戰(zhàn)斗任務(wù)來強(qiáng)化著這種“服從”效果。網(wǎng)絡(luò)中的上下左右都認(rèn)識到，如果沒有這種服從，那會直接地帶來戰(zhàn)爭的失敗，生命的喪失。在和平建設(shè)年代，起初也是模擬戰(zhàn)斗任務(wù)來完成生產(chǎn)任務(wù)，但由于生產(chǎn)任務(wù)的量大，并具有彈性，完不成任務(wù)所帶來的直接效果不像完不成戰(zhàn)斗任務(wù)那么嚴(yán)重，因此，“服從”的必要性和效果就大打折扣了。如果上下左右的權(quán)力主體都不同程度地出現(xiàn)“服從”的惰性，那么，權(quán)力控制網(wǎng)絡(luò)就會出現(xiàn)松解，事實(shí)也的確如此。

隨著經(jīng)濟(jì)生活的發(fā)展，自上而下的命令負(fù)擔(dān)越來越重，自下而上的“服從”惰性也越來越強(qiáng)，整個權(quán)力網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)僵化，運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，就像一架生銹的機(jī)器，運(yùn)轉(zhuǎn)速度逐漸地慢了下來。這種情況新中國成立后不久就出現(xiàn)了，最高層于是就想通過一些非常規(guī)的運(yùn)動來除銹潤滑，但只能維持比較短的時間。而且運(yùn)動本身也對權(quán)力控制網(wǎng)絡(luò)起著破壞作用，文化大革命差點(diǎn)摧毀了這個網(wǎng)絡(luò)。

權(quán)力碎片化現(xiàn)象的出現(xiàn)

改革開放后，最高層曾想改變這種網(wǎng)絡(luò)的主要結(jié)構(gòu)，但試了一下并沒有堅(jiān)持下去，只是在網(wǎng)絡(luò)邊緣進(jìn)行了一些切割，但改變了網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行環(huán)境，導(dǎo)致了一些難以預(yù)料又必須去適應(yīng)的變化。

運(yùn)行環(huán)境中的最大變化就是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)到市場經(jīng)濟(jì)，這種轉(zhuǎn)變在一定時期內(nèi)拯救了這個權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，讓本來已嚴(yán)重超載的主要命令鏈條得以減負(fù)，使得這個網(wǎng)絡(luò)在不改變主要結(jié)構(gòu)的情況下可以繼續(xù)地運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

不過，在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，出現(xiàn)了最高層不愿意看到又無可奈何的變化，那就是“權(quán)力碎片化”，也就是權(quán)力板塊被分割成一塊塊具體的權(quán)力單元。這些權(quán)力單元之間是相對獨(dú)立、甚至封閉的，它們除了在大的政治原則方面對上保持忠誠之外，在其他方面有相當(dāng)大的“自行其是”的空間，而且它們有強(qiáng)大的動力擴(kuò)充這種空間。這是因?yàn)閺挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)中走出來的市場經(jīng)濟(jì)一方面具有資源和財(cái)富分散化的特點(diǎn)，另一方面又具有權(quán)力支配資源和財(cái)富的特點(diǎn)，二者結(jié)合起來就會促成分散的權(quán)力支配分散的資源和財(cái)富?？梢哉f，這是當(dāng)代中國政治體系中所發(fā)生的最重要的權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，它與一些發(fā)展中國家所發(fā)生的“權(quán)力碎片化”現(xiàn)象不太一樣。

中國盡管出現(xiàn)了權(quán)力碎片化現(xiàn)象，但它還能夠有效地運(yùn)行一段比較長的時間，這有兩個方面的原因：一是碎片化的權(quán)力之間形成了中國特色市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展在某個階段所需要的競爭格局，譬如說地方政府之間、國企之間的競爭所帶來的效率改進(jìn)；二是碎片化的權(quán)力之間牽著一條重要的紐帶，那就是被最高層所控制的人事任命，以及附帶著的政績考核，這條紐帶讓這些碎片化的權(quán)力并不能完全地自行其是，總體上仍然處于某種具有一致性的政治體系當(dāng)中。這就像一篇合格的散文，符合“形散而神不散”的特征。

不過，神不散的特征必須服從于更大的正當(dāng)性原則，那就是民心的支持。如果形散的特征嚴(yán)重?fù)p害了正當(dāng)性原則，那么神不散的特征也會最終喪失。

形散的特征為什么會沖擊正當(dāng)性的原則呢？那就要問權(quán)力碎片追求“自行其是”的背后動力是什么，不需要認(rèn)真地考察就會發(fā)現(xiàn)，那就是對具體資源和利益的占有。這種占有既可以通過個人的方式，也可以通過小團(tuán)體的方式。在屢次試錯之后，人們得出了普遍的經(jīng)驗(yàn)，那就是通過小團(tuán)體的方式更為有力，也更為安全。于是，權(quán)力碎片中那些核心的權(quán)力支配者就會在更大的程度上團(tuán)結(jié)起來，產(chǎn)生更強(qiáng)大的力量去突破各種正式的制度和規(guī)則，對可能獲得的資源和財(cái)富實(shí)現(xiàn)更加充分地占有，這就是腐敗窩案的政治基礎(chǔ)。

碎片中的權(quán)力支配者如何實(shí)現(xiàn)更大程度的團(tuán)結(jié)

碎片中的權(quán)力支配者如何實(shí)現(xiàn)更大程度的團(tuán)結(jié)呢？這時候，中國傳統(tǒng)的“圈子”文化就發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。這種文化在當(dāng)代政治學(xué)中被定義為非正式制度，筆者稱之為私屬制度，寬松地說，它們是在法定制度和黨內(nèi)制度之外用來分配和運(yùn)作政治權(quán)力的制度，是遍布政治權(quán)力場中的人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)。這是在發(fā)展中國家具有普遍意義的一種恩護(hù)制，一種以政治從屬換取物質(zhì)報酬的關(guān)系。它意味著恩護(hù)人和受護(hù)人之間一種不對稱的、可持續(xù)的交易關(guān)系，具有私人性、情感性和互惠性特征。

在當(dāng)代中國政治生活中，這種恩護(hù)關(guān)系通常由官僚系統(tǒng)中的上下級關(guān)系演變而來。這種關(guān)系本來是由正式制度界定的，上級指揮下級、下級服從上級在權(quán)威性文件中是理所當(dāng)然的。但在中國，如果只有這一層關(guān)系，那么它的運(yùn)作就會很僵硬，整個官僚機(jī)器就會運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。在現(xiàn)實(shí)中，它的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要加進(jìn)粘合劑，讓它變得更“鐵”一些。這種粘合劑通常稱為“情義”。上級就像父親，下級就像兒女，前者對后者要愛護(hù)，后者對前者要忠心。正式制度的上下級關(guān)系一旦轉(zhuǎn)化為恩護(hù)制的上下級關(guān)系，它就有了相對于正式制度的獨(dú)立性。這就是說，前一種關(guān)系消失后，后一種關(guān)系仍有可能存在。調(diào)到其他系統(tǒng)工作的干部仍會在某種程度上維持著對老上級的忠誠，老上級手中如果仍有資源，仍會處處維護(hù)老下級的利益。

當(dāng)代中國權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范運(yùn)作依據(jù)的是黨和國家權(quán)威性文件，如果現(xiàn)實(shí)過程與權(quán)威性文件規(guī)定的過程相差不大，那么權(quán)力的碎片化就不會發(fā)生。然而，權(quán)力網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行環(huán)境的變化讓這種差距變得很大，權(quán)力碎片化變得比較嚴(yán)重，而碎片化的權(quán)力難以依靠正式制度而常規(guī)地運(yùn)作，而是越來越多地依靠私屬制度而非常規(guī)地運(yùn)作。在寬松的意義上，非常規(guī)地運(yùn)作中有相當(dāng)大一部分可以定義為腐敗性的運(yùn)作，當(dāng)這種運(yùn)作是由權(quán)力碎片中各種角色協(xié)調(diào)一致地完成時，它就具有團(tuán)體腐敗的性質(zhì)，一旦根據(jù)法律來查處，就是腐敗窩案。

很有意思的是，在查處腐敗窩案的過程中，我們通常被視為窩案性質(zhì)的行為并沒有作為被定罪的依據(jù)，真正被定罪的行為常常就是那么一兩項(xiàng)明顯具有個人性質(zhì)的貪污受賄行為。這說明，在目前的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中，“窩”的性質(zhì)是很難被反掉的，除非對目前權(quán)力碎片化和私屬制度的現(xiàn)狀做比較大的改變。

如何應(yīng)對腐敗蔓延

改變的可能性還是存在的。權(quán)力碎片化本身并不一定很可怕。美國政治體系的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)就具有比較強(qiáng)的碎片化特征。如果權(quán)力碎片內(nèi)部能夠根據(jù)正式制度實(shí)現(xiàn)相當(dāng)程度的自律，或者權(quán)力碎片之間能夠根據(jù)正式制度實(shí)現(xiàn)某種程度的牽制，并且整個權(quán)力網(wǎng)絡(luò)能夠在重大方面實(shí)現(xiàn)一致性的運(yùn)作，那么權(quán)力碎片化與有效治理之間的有機(jī)關(guān)聯(lián)還是能夠形成。

對于當(dāng)前的中國，為了應(yīng)對權(quán)力碎片化所帶來的腐敗蔓延，主要的方式還是加強(qiáng)自上而下的監(jiān)管，尤其是加強(qiáng)以中紀(jì)委為中心的監(jiān)督體系建設(shè)。如果腐敗窩案過于嚴(yán)重，這套體系也是不堪重負(fù)，只能根據(jù)政治目標(biāo)和任務(wù)零星地、突擊地反掉少量的腐敗。如果追求一個中期的效果，有必要對權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行方式動點(diǎn)手術(shù)。

首先，將那些可以市場化運(yùn)作的權(quán)力碎片進(jìn)一步市場化，運(yùn)用統(tǒng)一的市場規(guī)則來規(guī)范它們的行為，從而減輕政治體系內(nèi)的監(jiān)督負(fù)擔(dān)。

其次，在權(quán)力碎片內(nèi)部建立起自我監(jiān)督的體系，這就需要發(fā)展局部性的民主，譬如說地方民主、單位民主、企業(yè)民主等。

再次，強(qiáng)化權(quán)力碎片之間的權(quán)力監(jiān)督體系建設(shè)，目前可以操作的方式就是將審計(jì)部門、信訪部門放到人大，紀(jì)委監(jiān)督與人大監(jiān)督實(shí)現(xiàn)更密切的合作。

如此之后，也不能徹底根除腐敗，但可以朝著讓正式制度發(fā)揮支配性作用的方向前進(jìn)。

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/馬靜 美編/石玉