論德國行政法原則承載的效益價值

【摘要】借鑒德國行政法學的發(fā)展，對于我國行政法學的研究具有重要意義。一般認為，德國行政法的原則為行政法治原則及行政均衡原則。但是，通過組織管理理論視角的分析，我們將發(fā)現，在德國行政法中隱含著一條最重要的行政效益原則，德國行政法原則根本上承載的是法的效益價值。

【關鍵詞】德國行政法 行政法原則 效益原則

德國行政法的基本概況

德國行政法的歷史源流。德國在歷史上經歷了封建諸侯君權國家、夜警國家、法治國家三個階段，與此對應，行政法的發(fā)展也經歷了君主行政法、民法性行政法、法治行政法三個階段。在君主行政法階段，諸侯國的君主是集立法、司法、行政于一身的最高主權者，行政法就是保證執(zhí)行君主命令的法律；到了夜警國家階段，憲政國思想確立，人民是國家的主權者，國家在經濟領域同人民一樣是平等的民法主體，只是在保護民眾安全的警察權領域才能行使國家的管理權，行政法就表現出更多的民法特征；隨著國家干預自由經濟程度的深入，國家的管理權已由原來的警察權領域擴大到了經濟生活的方方面面，依法治國成為國家管理社會的需求。國家管理權在經濟領域的延伸，使國家行政權日益擴大，如何規(guī)范龐大的行政系統(tǒng)成為國家的一項重要任務，法治意義上的行政法也就應運而生。

不同于英美法國家的行政及行政法的概念。德國行政法鼻祖奧托·邁耶認為，“行政法學說研究的對象是國家?！姓谧罡爬ǖ囊饬x上是指國家為實現其目的而進行的活動?！雹賴一顒邮怯山M成國家的國家機構進行的，按照國家機構的功能不同，國家機構被分為三種類型：立法機構、行政機構、司法機構。依照此種觀點，“行政是除立法和司法之外的國家活動?！雹诘菉W托·邁耶并不認為既非立法亦非司法的國家活動就是行政，比如軍事活動，國家命令軍隊抵抗外敵、保護疆域、甚至是鎮(zhèn)壓國內起義，這些國家活動既不是立法活動也不是司法活動，但不能因此就稱它們?yōu)樾姓顒?。奧托·邁耶認為，行政法“就是指調整對作為管理者的國家和被管理者的臣民之間關系的法律規(guī)范?！雹酃芾硪馕吨鴮Ρ还芾碚叩臋嘁嫦拗啤！跋嚓P人在一定程度上必須依照公共管理目的的需要而行事，而這總是意味著對現有自由的限制?！雹?/p>

由此可見，雖然德國行政法學界承認，依法治國是保證個人權利及以個人對行政行為的可預測性為目的。但是，德國行政法與英美行政法顯然不同，德國行政法并不是以司法權限制國家行政權為目的來保護個人私權，而是以確保國家行政權力的順利有效開展為目的的行政自我規(guī)范和保護公民權利的內部約束。“因此，人們可以將法律的作用解釋為國家對自己的約束。”⑤當然，德國行政法也承認法律對行政權力的限制作用，但這種限制的效力范圍止于法律保留的范圍。在法律保留以外的領域，行政權免受司法干涉，自由行使裁量。

德國行政法原則

德國行政法的法治原則。德國行政法的發(fā)展在歷史上經歷了三個階段，君主行政法、民法性行政法、法治行政法。法治原則是法治行政法的核心，與以往社會階段的行政法不同，法治行政法表現出獨有的特征。德國法治具有三項法律原則：行政立法權力原則、法律優(yōu)先原則和法律保留原則。“法治是由三部分構成的：形成法律規(guī)范的能力，法律優(yōu)先及法律保留?！雹薹ㄖ螄业幕咎卣魇牵盒姓C構具有制定法律規(guī)范的權力，但是行政機構制定的法律規(guī)范的效力與立法機構通過的法律相比，立法機構通過的法律具有優(yōu)先效力，同時，有些領域是立法機構通過的法律保留的領域，行政機構不得在這些領域行使管理權，即法律保留。

德國行政法的均衡原則。德國行政法以尊重國家權力與行政權為其基本目標。對于司法審查行政行為的處理原則，德國沿襲和發(fā)展了法國的均衡原則。德國行政法學界認為，在行政法上，無論是制定普遍性規(guī)則的行政活動還是傳統(tǒng)的行政行為，都應當接受該項原則的規(guī)范和制約，并以此判斷它的合法性。德國行政法學家奧托·麥耶爾曾將均衡原則譽為行政法中的“皇冠原則”。

“所謂行政均衡原則，是指行政主體在選擇做出何種內容的行政行為時得全面權衡各種利益關系，以做出最佳的選擇判斷，從而實現其實體內容的‘均衡合理’，體現法的實質正義。它全面涵蓋著均衡各種利益關系的準則，可具體導出平等對待、禁止過度和信賴保護三項子原則?！雹?/p>

德國行政法原則對效益價值的承載

德國行政法概念承載的效益價值：基于組織理論的分析視角。一是立法、行政、司法三權的協作對效益價值的承載。在具體的組織運行過程中，難免會出現權力交錯的現象。同時，精確地講，現代實踐著的國體制度，并沒有完全劃分立法和行政權、司法權的界限，有些國家是立法和行政結合緊密些，而有些國家是立法和司法結合緊密些。英美法系國的立法權緊密結合在司法權力中，而大陸法系國家的立法權受到行政權影響，承擔立法任務的組織部門看起來更像一個政府組織。行政權和司法權在組織結構和運行過程上看像是比較涇渭分明，但它們之間的交錯運行案例不一而足。原本，立法權、行政權、司法權就都是國家權力中不同部門的職責分工，又如何能分得如此清晰呢？立法權，往往表現為一種選擇是否的議事權力，又怎么能脫離了實踐性很強的行政權和司法權的基礎呢？

不同的國家對國家組織部門間的關聯關系有不同的認識。有的強調分權制衡，而有的強調分工協作。當然其優(yōu)缺點也是不盡相同，不過本文并不想就此展開論述，而是基于一種系統(tǒng)協調的觀點，根據人性效益的需求，提出分工協作關聯關系的合理性。國家組織的運行是以生產領域提供的資財資源為基礎的，從社會系統(tǒng)角度來看，國家組織對生產領域提供的資財應該本著節(jié)約和高效的原則來進行使用，如果國家部門之間能夠協調一致，則會減少很多內部消耗，從而節(jié)約運行資財而實現高效社會治理。

二是特殊公民之權力對效益價值的承載。獲得了國家組織體系中的職位的公民，得代表國家行使代表公共意志的立法權、行政權和司法權，這是基于對此公民的信任而授予的特殊權力。在構建組織系統(tǒng)中的職位時，每一職位都只負責其職權范圍內的事物，而所有職位的職責在組織成立之初就根據科學分工理論系統(tǒng)劃分，因而整體上組織系統(tǒng)又協調為一個行動。為了保證國家組織的長期生存和活動能力的連續(xù)性，國家組織體系中的職位上的人員是需要定期更換的，也就是國家職位一般規(guī)定有任期，這是基于分工的科學理性的思想而設計的。而分工的目的則是獲得組織的協同效益。國家組織中執(zhí)行公共意志的公民如果背離了國家意志，人民得通過非常規(guī)手段罷黜國家組織職位上的公民的特殊權力。

德國行政法治原則承載的效益價值：基于組織理論的分析視角。法治行政法在德國行政法上表現為“依法行政原則”，類似于我國行政法上的“行政合法性原則”和“行政法定原則”?！八^行政法定，即‘法無明文規(guī)定不得任意行政’，具體包括職權法定原則、法律優(yōu)先與法律保留原則等內容。第一，職權法定原則。這是指任何行政權力的來源與作用都必須具有明確的法定依據，否則越權無效，要受到法律追究，承擔法律責任。第二，法律優(yōu)先與法律保留原則。法律保留，是指在國家法律秩序范圍內，某些事項必須專屬于立法者規(guī)范，行政機關不得代為規(guī)定。法律優(yōu)先，亦即法律對于行政權之優(yōu)越地位，以法律指導行政，行政作用與法律抵觸者應不生效力?！雹?/p>

一是職權法定原則對效益價值的承載。行政法治原則，是人們對理性和效益追求的體現，行政組織管理理論之父馬克斯·韋伯設計組織職權時，要求職權要以一種組織法律（組織制度設計）的形式預先設定，并明確其職權范圍，進入某職位的人員自然擁有此職位的權力。這種對他人行為產生影響的職位權力，來源于組織法律（組織制度設計）的明文授權。馬克斯·韋伯認為，這種去除人的情感影響的制度性規(guī)定，可以更好地承載科學理性價值，實現人類活動對效益的追求。人們在行政組織建構之初設計制度時，可以用科學的理論和科學的實踐經驗總結作為指導，這對于組織中的決策必然受到群體勢力影響來講，具有不對人而對事的優(yōu)勢。在組織系統(tǒng)中存在的法定職權、傳統(tǒng)權力、個人魅力權力中，法定職權是最具有強制影響力的權力，最具有得以實現的組織保障，也被賦予最高正當性。當然，我們可以不同意馬克斯·韋伯的理論，也不贊同他的科學理性思想，但是，社會實踐選擇了這樣的理論，以馬克斯·韋伯為理論基礎構建的科層組織在社會競爭中獲得了優(yōu)勢，成為最具有效益的社會群體結構形式，大量的科層組織可以生存百年以上甚至更長的時間，以至于現在的社會系統(tǒng)基本上完全被科層化了。生活在現代社會的人們，已經不可能避開組織。

二是法律優(yōu)先和法律保留原則對效益價值的承載。在行政組織系統(tǒng)中，組織法律被認為是具有最高正當性的權力，其他的傳統(tǒng)制度和個人魅力影響不具有和組織法律制度相同程度的正當性，只有在法律沒有明確規(guī)定的方面，傳統(tǒng)慣例和個人魅力才允許產出影響。即組織法律制度的最高正當性，體現在組織制度體系中的法律優(yōu)先原則中。另外，組織法律制度的最高正當性，還體現在組織制度體系中的法律保留原則中。組織系統(tǒng)中的權力是組織法律制度確認和授予的，組織法律在授予權力時，有些權力是保留的不能授出的，即法律保留。這些權力在國家組織系統(tǒng)中，一般由憲法規(guī)定并保留。比如《中華人民共和國82憲法》中規(guī)定，中華人民共和國公民的人身人格權是組織法律保留，不被授出的權利，國家組織—無論是政府組織還是司法組織都不能侵犯由憲法保留的公民的人身人格權。同樣，《德意志聯邦共和國基本法》中也規(guī)定了德意志聯邦國的公民的人身人格權得以對抗國家的立法、行政、司法權。這樣的憲法是在建國之初進行的科學理性的制度設計，但并不排除在國家制度運行過程中對憲法局部的修改和調整。例如，《中華人民共和國82憲法》就根據社會形勢的發(fā)展變化進行了四次修改，由全國人民代表大會通過了四個憲法修正案。

這些憲法的科學理性，就本文理解，是一種雙向治理科學思想的融入。在以往時代的國體設計中，君主—政府—民眾的治理模式是單向的，這樣的權力架構是君主至上的，君主權力沒有制約。但現代的人民主權的國體設計中，人民—國家—人民的治理模式是雙向的，這樣的權力架構沒有至上的權力，人民既是國家的主權者，同時又是國家秩序制度的服從者。

在人民主權的國體設計中，人民一旦同意成為國家的公民，那么他也就是同意了將自己的除了憲法保留的權利以外的其他權利讓與國家，他也就喪失了自己的這些權利而要服從國家的公共意志的立法權、行政權和司法權。

德國行政均衡原則承載的效益價值。行政均衡原則，也是人們對理性精神的追求在行政法上的具體表現。在現代社會的政策或者私人決策理論中，人性被假設為是理性的，權衡利益得失是這種理論的決策標準。即人們在進行社會公共政策選擇或者私人事務決定時，會有一個進行決策的理性思考過程，在此過程中，人們主要考慮的是決策結果可能帶來的利益或損失的多少，并根據此作出具有社會效益的公共決策和帶來個人效益的個人決策。此種決策理論以1978年諾貝爾經濟學得主赫伯特·西蒙為代表，對當前行政理論產生了重大影響。赫伯特·西蒙甚至斷言：“行政就是決策?！?/p>

第一，組織決策性行政行為的效益標準。隨著現代國家行政對社會經濟生活的滲入，國家行政理論開始吸收現代決策理論的思想，在進行國家行政行為時，權衡行政行為關系人的利益和公共利益得失，以期作出更為科學合理的公共決策。國家行政在選擇公共政策時，如果會對行政相對人或利害關系人產生損及利益的影響，那么，國家行政進行此種行政行為的正當性基礎是，此種損及會增進社會公共福祉。

第二，基于組織決策理論的必要性原則。為了增進公共福祉，國家行政得損及行政相對人或利害關系人的利益。但是，這樣的國家行政行為是一種對私人經濟權利的侵入，在國家主社會管理、私人主社會生產的市場經濟社會中，需保持此種侵入的克制性和謹慎性。對此，需要對此種公共利益前提下的行政侵入私人經濟權利的行為進一步規(guī)范，要求行政行為非到窮盡其他方法不足以增進公共利益的情況下，才可謹慎損及私人經濟權利，即上面提到的行政法的禁止過度原則之必要性原則。

第三，基于組織決策理論的比例原則。在不得已侵入私人經濟生產權利時，政府的公共政策決策也需進一步規(guī)范，對這樣的公共政策決策，要以科學的決策理論為基礎，保證公共政策的科學合理。即在政府進行侵入私人生產權利的行政行為時，需權衡利益得失，保證由此損及性行政行為增進的社會公共福祉大于由此造成的行政相對人或利害關系人的利益損失，保證社會系統(tǒng)具有整體性效益，否則此行政行為不得為。也就是上面提出的行政法禁止過度原則之比例性原則。同時，為了社會的公正性，對造成損失的行政相對人或利害關系人的正當利益進行國家賠償，即為增進社會福祉產生的社會成本由全體受益成員承擔。

第四，基于組織決策理論的信賴保護原則。對于行政相對人或利害相關人來說，行政行為即是法律。因而，行政行為應該具有一定穩(wěn)定性和公信力，國家行政組織不得任意撤銷或改變已經作出的行政行為。如果，此行政行為是關系行政相對人或利害關系人的經濟生產權利的決策，國家行政組織更要嚴格撤銷或改變的范圍。此即上面提到的行政法的信賴保護原則。由非合法手段取得的經濟生產權利，不在此撤銷或改變行政行為之列。如為增進社會公共福祉不得已而為之的撤銷或改變行為，則同樣要以禁止過度原則為標準。

第五，基于組織決策理論的公平對待原則。在市場經濟社會，公平競爭是市場有效配置社會資源的前提條件，所以，所有影響私人生產的行政行為，無論是公共政策，還是具體決定，都應該以公平對待競爭主體為前提。只有公平對待經濟競爭主體的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件、具體行政決定，才能夠真正發(fā)揮市場配置資源的作用，實現社會經濟生產領域的效益最大化。即上面提到的行政法的平等對待原則。

通過以上分析，我們發(fā)現，在德國行政法的行政法治和行政均衡原則中隱含著一條最重要的基本行政法原則—行政效益原則，德國行政法原則根本上承載的是法的效益價值。

（作者為東南大學法學院博士研究生、安陽工學院經濟管理學院講師）

【注釋】

①②③④⑤⑥[德]奧托·邁耶著：《德國行政法》，劉飛譯，[德]何意志校，北京：商務印書館，2002年，第1頁，第7頁，第14頁，第108頁，第81頁，第67頁。

⑦⑧周佑勇：《行政法原論》（第二版），北京：中國方正出版社，2005年，第72～77頁，第66～72頁。

責編/王坤娜