農(nóng)民工權(quán)益保障困境及其出路

【摘要】由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的制度設(shè)計(jì)、農(nóng)民工利益實(shí)現(xiàn)的法律保障機(jī)制不完善、城鄉(xiāng)教育不公以及農(nóng)民工文化教育程度普遍偏低等因素的制約，導(dǎo)致農(nóng)民工在勞動(dòng)報(bào)酬、子女教育、社會(huì)公共服務(wù)等方面的權(quán)益得不到應(yīng)有的保護(hù)。文章試圖從制度、法律、教育以及農(nóng)民工自身等方面來(lái)分析影響當(dāng)前農(nóng)民工權(quán)益實(shí)現(xiàn)的因素，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工 權(quán)益保障 困境 出路

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2012年統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示：截止2012年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)26261萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?0%以上。①如果農(nóng)民工權(quán)益長(zhǎng)期得不到有效解決，不僅會(huì)降低農(nóng)民工參與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的積極性，還會(huì)誘發(fā)諸如“民工荒”“招工難”“斷指經(jīng)濟(jì)”等社會(huì)問題，給城市的建設(shè)和社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)一系列隱患。因此，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，加快我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)，逐步讓更多農(nóng)民工享受城市建設(shè)成果，既是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局；也是維護(hù)社會(huì)公平正義，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要。

農(nóng)民工權(quán)益保障的困境

農(nóng)民工權(quán)益受損的制度性根源。當(dāng)前，農(nóng)民工不僅是一種職業(yè)的稱謂，更是一種制度性身份的象征。造成當(dāng)前農(nóng)民工權(quán)益得不到有效保障的主要因素是一系列不合理的制度設(shè)計(jì)，其中以戶籍制度、就業(yè)制度以及公眾利益訴求機(jī)制三個(gè)方面的問題最為突出。首先，戶籍制度是導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民待遇差別的重要因素。在城鄉(xiāng)二元體制大背景下，我國(guó)一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的提供機(jī)制不同，公共財(cái)政資源配置帶有特別明顯的城市偏好，城鄉(xiāng)居民所享受的公共服務(wù)存在很大差異。②隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的深化，二元戶籍制度加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展。其次，歧視性就業(yè)制度是當(dāng)前農(nóng)民工面臨的重要困難。在當(dāng)前社會(huì)就業(yè)壓力較大的環(huán)境下，諸多企業(yè)及用人單位對(duì)就業(yè)者作了很多條件限定，另外由于農(nóng)民工的就業(yè)流動(dòng)性較強(qiáng)、穩(wěn)定性差以及受教育水平普遍偏低等原因，農(nóng)民工被排斥到工作環(huán)境差、勞動(dòng)強(qiáng)度大、工資待遇偏低的次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)。最后，農(nóng)民工利益訴求機(jī)制不完善。當(dāng)前農(nóng)民工缺乏較為暢通的利益訴求渠道，導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益受損時(shí)得不到及時(shí)解決，特別是工資拖欠問題。這一狀況，一方面是因?yàn)橛行┢髽I(yè)特別是私營(yíng)企業(yè)沒有建立起維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的工會(huì)，另一方面是因?yàn)檗r(nóng)民工思想保守、自身維權(quán)意識(shí)薄弱。

農(nóng)民工權(quán)益實(shí)現(xiàn)的法律保障機(jī)制不健全。農(nóng)民工權(quán)益實(shí)現(xiàn)的法律保障機(jī)制不健全主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是針對(duì)農(nóng)民工的法律資源相對(duì)欠缺。目前維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)主要有《勞動(dòng)法》、《合同法》、《勞動(dòng)合同法》等，憲法有關(guān)農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)也有一定規(guī)定性，但這些規(guī)定太籠統(tǒng)，對(duì)農(nóng)民工的保護(hù)缺乏針對(duì)性，農(nóng)民工利益訴求沒有完善的法律法規(guī)可以依據(jù)。二是法律的限制條件較多、訴訟時(shí)間較長(zhǎng)、訴訟程序繁瑣且成本較高。我國(guó)當(dāng)前法律對(duì)于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件實(shí)施“仲裁前置”，要求在處理勞動(dòng)糾紛時(shí)應(yīng)先申請(qǐng)仲裁，對(duì)仲裁不服才可以向法院起訴。③這些規(guī)定降低了農(nóng)民工通過(guò)法律途徑進(jìn)行利益訴求的積極性。第三，法律的懲罰和監(jiān)督力度不夠，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象依然存在。

農(nóng)民工子女的教育不公現(xiàn)象較為突出。教育不公主要表現(xiàn)為農(nóng)民工子女受教育不平等。農(nóng)民工子女受教育問題已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工考慮的僅次于收入以外的第二因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全國(guó)農(nóng)民工隨遷子女達(dá)到1167萬(wàn)人。④當(dāng)前教育制度規(guī)定的屬地管理原則使農(nóng)民工子女教育問題成為當(dāng)前教育工作的薄弱環(huán)節(jié)。一部分農(nóng)民工的子女在農(nóng)村老家接受教育，與父母長(zhǎng)期處于分離狀態(tài)；另一大部分則隨同父母進(jìn)城，成為“流動(dòng)兒童”。這些“流動(dòng)人口”面臨的問題主要表現(xiàn)在入學(xué)難、上學(xué)貴、師資力量薄弱、不良的生存環(huán)境以及對(duì)農(nóng)民工子女的歧視等方面。這些問題又衍生出了農(nóng)民工子女高輟學(xué)率、高犯罪率等社會(huì)問題。

農(nóng)民工文化教育程度普遍偏低。農(nóng)民工文化教育程度普遍偏低，缺乏專業(yè)的勞動(dòng)技能，是使其在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)的重要原因之一。在農(nóng)民工的文化程度構(gòu)成中，文盲占1.5%，小學(xué)文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.2%。⑤由于大部分農(nóng)民工缺乏專業(yè)勞動(dòng)技能，在人力資源市場(chǎng)，用工結(jié)構(gòu)性短缺的情況普遍，企業(yè)招工難、農(nóng)民工就業(yè)難的“兩難”問題突出。此外，農(nóng)民工法律知識(shí)欠缺，法律意識(shí)薄弱。截止2011年，農(nóng)民工與雇主或單位簽訂勞動(dòng)合同的占43.8%。⑥農(nóng)民工參與工會(huì)的比例不高，在維權(quán)方面，通過(guò)法律途徑解決勞動(dòng)糾紛的意識(shí)缺乏，甚至有少數(shù)人采用暴力等非法方式謀求權(quán)益。

農(nóng)民工權(quán)益保障的出路

從制度層面解決農(nóng)民工的待遇問題。首先，深化戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。要建立合理的戶籍制度，使戶籍制度回歸到最初的管理功能。當(dāng)前我國(guó)政府已經(jīng)圍繞農(nóng)民工市民化展開試點(diǎn)，在農(nóng)民工市民化方面的探索主要分為三種途徑：一是實(shí)行全面的戶籍制度改革；二是實(shí)行居住證制度改革，即持有居住證的外來(lái)人口在工作、生活等方面可享受本地居民待遇；三是為農(nóng)民工提供基本的公共服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。其次，推進(jìn)現(xiàn)行就業(yè)制度改革，健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)體系。逐步破除勞動(dòng)者就業(yè)的地域性限制，為就業(yè)者提供公平競(jìng)爭(zhēng)的有效平臺(tái)。政府要加快統(tǒng)籌城鎮(zhèn)就業(yè)和農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)，健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)體系，逐步形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度。加快完善面向農(nóng)民工的就業(yè)援助制度，及時(shí)幫助他們解決就業(yè)中面臨的難題。同時(shí)，規(guī)范和協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系，大力培育勞動(dòng)力市場(chǎng)中介組織，提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息服務(wù)，增強(qiáng)市場(chǎng)透明度，為農(nóng)民工提供更多適合的崗位。最后，健全利益訴求渠道，完善農(nóng)民工利益實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制，積極吸引農(nóng)民工加入工會(huì)組織，充分利用和發(fā)揮工會(huì)的作用。加強(qiáng)工會(huì)對(duì)“老鄉(xiāng)會(huì)”、“同鄉(xiāng)會(huì)”等農(nóng)民工自力維權(quán)組織的引導(dǎo)，發(fā)揮民間工會(huì)的積極作用。此外，不斷拓寬和暢通農(nóng)民工權(quán)益保障途徑，充分發(fā)揮新聞?shì)浾?、大眾媒體的監(jiān)督作用，建立農(nóng)民工維權(quán)網(wǎng)站，開通農(nóng)民工熱線電話、信箱、微博服務(wù)等，增強(qiáng)媒體真實(shí)性和公眾言論自由性，發(fā)揮信息雙向互動(dòng)的平臺(tái)效用。

健全實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工權(quán)益保障的法律法規(guī)。完善農(nóng)民工法律，健全農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)權(quán)益保障的法律法規(guī)。農(nóng)民工在合法權(quán)益受到侵害時(shí)，急需得到國(guó)家的法律援助，必須完善維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律援助體系，加大公用財(cái)政對(duì)農(nóng)民工法律援助的保障支持力度。⑦立法部門要制定和完善有關(guān)農(nóng)民工權(quán)益保障的法律法規(guī)，使農(nóng)民工在權(quán)益訴求中有法可依。在此基礎(chǔ)上，企業(yè)、用工單位必須做到有法必依。用人單位要嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)合同制度，建立權(quán)責(zé)明確的勞動(dòng)關(guān)系，對(duì)侵犯農(nóng)民工權(quán)益，拒絕農(nóng)民工利益訴求的案件，在案情明確、證據(jù)確鑿的前提下，應(yīng)當(dāng)做到及時(shí)立案、及時(shí)查處、迅速執(zhí)行。此外，法院應(yīng)逐步縮小法律訴訟的限制條件、縮短訴訟時(shí)間、縮減訴訟程序、降低訴訟成本，提高司法的透明度和公正度。案件審理之后還要及時(shí)監(jiān)督執(zhí)行情況，對(duì)執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況加大懲罰力度。各地法律援助機(jī)構(gòu)也應(yīng)該盡職盡責(zé)，認(rèn)真貫徹、落實(shí)法律援助制度，加強(qiáng)協(xié)作，提高法律維權(quán)效力。

加快推進(jìn)農(nóng)民工及其子女教育公平。解決農(nóng)民工子女接受教育不公的問題，最根本的是打破戶籍制度的限制，調(diào)整教育體制，破除本地戶籍學(xué)生和非本地戶籍學(xué)生的界限，保障農(nóng)民工子女享有同城市子女同等的受教育權(quán)利。政府要加大對(duì)農(nóng)民工子女教育的財(cái)政投入，完善教學(xué)辦學(xué)機(jī)制，提高農(nóng)民工子弟學(xué)校的師資力量。同時(shí)，重視宣傳教育，在學(xué)校、社會(huì)逐步營(yíng)造尊重農(nóng)民工子女，推動(dòng)教育公平的良好氛圍。此外，要重視農(nóng)民工的文化權(quán)益，注重人文關(guān)懷，加大對(duì)農(nóng)民工精神文化建設(shè)的關(guān)注和投入，建立以傳播媒介為主要載體、以休閑資源配置為手段、以企業(yè)文化建設(shè)為依托的面向農(nóng)民工的文化平臺(tái)，采取多種方式和途徑豐富農(nóng)民工的文化生活。

政府引導(dǎo)就業(yè)，農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)，最大限度實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。近年來(lái)，政府高度關(guān)注、引導(dǎo)、支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)或者在城市創(chuàng)業(yè)。當(dāng)前的大部分農(nóng)民工權(quán)益訴求正在從經(jīng)濟(jì)需求向發(fā)展需求轉(zhuǎn)變，能生存是基礎(chǔ)，能發(fā)展，在城市扎根才現(xiàn)實(shí)。⑧積極提倡有能力、經(jīng)驗(yàn)、資金的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)和自身價(jià)值的有效途徑。為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，國(guó)家相繼出臺(tái)了低息的創(chuàng)業(yè)信貸、優(yōu)惠的稅收利率、方便的工商管理服務(wù)、免費(fèi)的就業(yè)指導(dǎo)和技能培訓(xùn)等一系列優(yōu)惠政策，這為農(nóng)民工的自主創(chuàng)業(yè)提供了多方面便利條件。農(nóng)民工應(yīng)積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)保守觀念，主動(dòng)學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識(shí)，不斷開闊眼界充實(shí)自己。充分發(fā)揮農(nóng)民工的集體作用，主動(dòng)加入工會(huì)組織，積極參加社會(huì)保險(xiǎn)，依法同企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同，踴躍參加專業(yè)技能培訓(xùn)，不斷提高自身的思想道德水平和科學(xué)文化水平，展現(xiàn)農(nóng)民工自身的風(fēng)采，為將來(lái)的就業(yè)及自主創(chuàng)業(yè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，最大限度實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。

（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

【注釋】

①④⑤⑥國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：“2011年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告”，http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm。

②韓?。骸稗r(nóng)民工市民化與公共服務(wù)制度創(chuàng)新”，《人大復(fù)印資料》，2013年第2期。

③刁乾鶴：“論農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的法律保護(hù)”，《長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第6期。

⑦呂軍書：“農(nóng)民工權(quán)益法律保護(hù)與和諧社會(huì)建設(shè)—兼論新生代農(nóng)民工問題”，《前言》，2010年第19期。

⑧姚雪青：“能發(fā)展，扎根城市才現(xiàn)實(shí)”，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年6月23日。

責(zé)編/王坤娜