城市房屋拆遷問題的法經(jīng)濟(jì)分析

【摘要】當(dāng)前，我國城市房屋拆遷問題已成為最具爭議的社會(huì)熱點(diǎn)之一。依法妥善地解決城市房屋拆遷所引發(fā)的社會(huì)矛盾，既是廣大民眾的合理司法訴求，也是當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期法律工作者的使命。拆遷矛盾具有不可忽視的制度因素和經(jīng)濟(jì)原因，通過法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論方法進(jìn)行分析，對(duì)于化解拆遷矛盾具有一定的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】拆遷 交易成本 法經(jīng)濟(jì)分析

目前的一些合乎法律效果的拆遷案件，社會(huì)效果往往很差，這已成為法律人的共同困惑。對(duì)此，如果仍試圖單純以現(xiàn)有法律去解釋分析，恐怕會(huì)成為一種自我證明和循環(huán)論證。但如果將拆遷過程作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題、將拆遷相關(guān)制度作為一種選擇激勵(lì)進(jìn)行討論，以經(jīng)濟(jì)分析方法進(jìn)行衡量，相信會(huì)對(duì)拆遷問題的認(rèn)識(shí)和化解有所助益。

財(cái)富創(chuàng)造后的利益分配：拆遷矛盾成因分析

城市房屋拆遷是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)不可回避的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是社會(huì)財(cái)富分配的重要過程。拆遷往往涉及社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)效率，地方政府和開發(fā)商對(duì)此都有極大的熱情；而分配并不直接關(guān)系社會(huì)財(cái)富的增加，僅是交易剩余在政府、開發(fā)商和被拆遷人之間的利益平衡，而且會(huì)產(chǎn)生交易費(fèi)用，當(dāng)交易費(fèi)用高于交易收益時(shí)，交易就無法進(jìn)行。當(dāng)前，我國為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在拆遷過程中往往通過忽視私有產(chǎn)權(quán)的法律地位，弱化私有權(quán)人的談判能力，甚至直接在制度安排上傾向于將土地資源配置給經(jīng)濟(jì)效率較高的開發(fā)商，節(jié)約了大量的交易費(fèi)用，并實(shí)現(xiàn)了資源配置效率。因此，三十年改革開放，“中國的機(jī)場數(shù)量由78個(gè)，提高到158個(gè)（不含香港和澳門），翻了一番；而公路通路里程由89萬公里，翻了兩番，達(dá)到373萬公里”。①

而如果充分賦予私有權(quán)人談判能力，將導(dǎo)致交易費(fèi)用的提高，阻礙自愿交易，這可從同時(shí)期美國的情況看出：“1978年，（美國）航空業(yè)取消管制，乘客周轉(zhuǎn)量翻了3倍。那么，打那以后，美國新建了多少機(jī)場呢？只有一個(gè)，1995年建起來的丹佛機(jī)場?！泵绹墓伯a(chǎn)品困境反映了一個(gè)反公地悲劇的現(xiàn)實(shí)：“私有產(chǎn)權(quán)能提高社會(huì)福利，過多的所有權(quán)卻造成反效果—破壞市場，阻礙創(chuàng)新，耗費(fèi)生命?！雹谶@就是市場和私權(quán)利的負(fù)面影響：私權(quán)利會(huì)產(chǎn)生交易費(fèi)用，當(dāng)交易費(fèi)用提高導(dǎo)致交易失敗時(shí)，市場機(jī)制將失靈。

拋開公平方面的考量，中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)奇跡確實(shí)實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的效率利用，同時(shí)以剝奪部分產(chǎn)權(quán)人交易權(quán)利和談判能力的方式，回避了整合分散的私有產(chǎn)權(quán)所帶來的交易費(fèi)用。因此，實(shí)現(xiàn)資源的效率性利用并不難，這可以通過自愿交易完成，難在資源流轉(zhuǎn)配置過程中所要應(yīng)付的交易費(fèi)用，這也是科斯定理所要表達(dá)的意思。正是由于當(dāng)前的拆遷以非市場手段實(shí)現(xiàn)了比在自由市場條件下更多的土地交易，最終取得了由交易費(fèi)用和因潛在的交易剩余實(shí)現(xiàn)所構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)紅利—拆遷紅利。表面上看這也符合波斯納定理的意思：“如果市場交易成本過高而抑制交易，那么，權(quán)利應(yīng)賦予那些最珍視它們的人?！雹?/p>

拆遷和建設(shè)是一個(gè)增加社會(huì)總福利水平的過程。從短期上看，城市建設(shè)的總收益當(dāng)然遠(yuǎn)大于被拆遷人的總損失，對(duì)損失者的補(bǔ)償具有合理的物質(zhì)基礎(chǔ)（而非制度安排）；從長期來講，城市建設(shè)通常都會(huì)有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)總水平的提高，即使是受害的被拆遷人，經(jīng)過較長時(shí)間以后，境況都可能由于社會(huì)生產(chǎn)率的提高而“自然而然地”獲得補(bǔ)償。但是，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不能僅通過市場機(jī)制，而是需要制度安排，因?yàn)殚L期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然會(huì)提高社會(huì)成員的平均福利水平，但如果任由市場調(diào)節(jié)差異化的個(gè)體福利分配，實(shí)際上必然導(dǎo)致嚴(yán)重的貧富分化，最終成為一個(gè)關(guān)心社會(huì)財(cái)富最大化而不關(guān)心分配公平的狀態(tài)。因此，在實(shí)現(xiàn)財(cái)富增長后，還應(yīng)通過自愿的市場交易和強(qiáng)制的二次分配，讓社會(huì)成員公平地享受福利最大化的成果。這正是經(jīng)濟(jì)法的兩個(gè)重要調(diào)整對(duì)象：“國家在調(diào)節(jié)市場主體關(guān)系，維護(hù)公平競爭過程中形成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系；……國家作為社會(huì)公平的維護(hù)者，在實(shí)施第二次分配和建立社會(huì)保障制度的過程中形成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。”④

在拆遷激發(fā)的社會(huì)矛盾中，土地開發(fā)通常會(huì)創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富，相信拆遷戶們也希望以此來改善居住環(huán)境。但拆遷戶往往在協(xié)商過程中發(fā)現(xiàn)自己缺乏談判能力，無法享受到預(yù)期的拆遷紅利，就只有成為釘子戶來為自己的談判增加砝碼了。當(dāng)前之所以社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造越快，社會(huì)矛盾越深，就是因?yàn)榉峙洵h(huán)節(jié)出了問題，應(yīng)當(dāng)從尋找降低分配成本的法律制度入手。

拆遷利益分配的困境：交易成本分析

通過市場機(jī)制無法調(diào)節(jié)交易剩余，可以是因?yàn)榻灰字黧w不對(duì)等及預(yù)期差異，但主要原因是拆遷紅利的分割在現(xiàn)行法律之下具有較高的交易成本?！皼]有權(quán)利的初始界定，就不存在權(quán)利轉(zhuǎn)讓和重新組合的市場交易。但是，如果定價(jià)制度的運(yùn)行毫無成本，最終的結(jié)果（指產(chǎn)值最大化）是不受法律狀況影響的?！雹菪鹿诺浣?jīng)濟(jì)學(xué)一廂情愿地認(rèn)為通過看不見的手，所有的資源都能完成合理的流轉(zhuǎn)配置。但實(shí)際上定價(jià)制度交易成本會(huì)影響交易的進(jìn)行，當(dāng)交易成本大于可供分配的剩余時(shí)，交易就不會(huì)發(fā)生。如果在一個(gè)交易成本為零且在產(chǎn)權(quán)歸屬既定的情況下，拆遷紅利的分配完全可以公平合理地進(jìn)行，但各種因素構(gòu)成的交易成本阻礙了自愿交易的進(jìn)行。以下對(duì)幾種交易成本進(jìn)行分析歸納。

土地使用權(quán)的處分模糊導(dǎo)致的交易成本。我國《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹谖覈魏蝹€(gè)人都只能取得土地使用權(quán)，而非所有權(quán)，這帶出了有關(guān)征地拆遷矛盾的一個(gè)核心問題—土地使用權(quán)的界定。這里所謂的界定，不僅指權(quán)利的歸屬和使用，更指收益和處分。

實(shí)踐證明，所有權(quán)和使用權(quán)的分離是符合效率原則的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和法律制度，使財(cái)產(chǎn)所有者能將資產(chǎn)交給更有效率的生產(chǎn)者，這導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的增值實(shí)際上取決于使用權(quán)人，保障使用權(quán)的法律地位成為實(shí)現(xiàn)效率的前提。國家獨(dú)占土地?zé)o助于財(cái)富創(chuàng)造，而分配給個(gè)人則會(huì)激發(fā)個(gè)人的生產(chǎn)動(dòng)力并實(shí)現(xiàn)效率。因此，土地使用權(quán)并非是一種經(jīng)濟(jì)上虛位的權(quán)利，而是能創(chuàng)造更大財(cái)富的制度安排，使用權(quán)人對(duì)該權(quán)利具有很高的認(rèn)同感。但當(dāng)前我國立法對(duì)于土地使用權(quán)卻沒有給予必要的尊重，以土地所有權(quán)公有化引申出使用權(quán)的公有化，弱化使用權(quán)的私有屬性。雖然土地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)收益在逐步歸于權(quán)利人，但處分權(quán)卻仍沒有保障，因?yàn)閲矣腥我庹魇罩畽?quán)，公民卻難有拒絕征收之力。處分權(quán)缺失即意味著不具有交易對(duì)象、交易時(shí)機(jī)、交易安排等的選擇能力，預(yù)期收益更是無法得以保障，這無疑節(jié)省了拆遷談判的大量交易成本，最終使土地使用權(quán)在拍賣中更具價(jià)值。

諾思的國家悖論指出：“國家不僅具有通過降低交易費(fèi)用實(shí)現(xiàn)社會(huì)總產(chǎn)出最大化的動(dòng)機(jī)，而且總是力圖獲得最大化的壟斷租金。”在收益權(quán)被逐漸公平地讓渡給被拆遷人后，處分權(quán)是能使租金最大化的最后手段。但這樣做的負(fù)面影響很明顯：處分權(quán)無疑會(huì)導(dǎo)致談判地位的差距和經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，其歸屬狀態(tài)模糊，短期看會(huì)導(dǎo)致交易雙方對(duì)該項(xiàng)權(quán)利都抱有預(yù)期并投入成本進(jìn)行競爭，最終可能會(huì)阻礙整個(gè)交易的達(dá)成甚至引發(fā)沖突，而長期看同樣會(huì)造成私有權(quán)利的不安而力圖追求短期效益。

產(chǎn)權(quán)碎片化和雙邊壟斷所導(dǎo)致的交易成本。所有權(quán)分散是當(dāng)今社會(huì)的一種普遍現(xiàn)象，這可以認(rèn)為是方便社會(huì)分工和產(chǎn)權(quán)利用的途徑，或是民事權(quán)利張揚(yáng)的結(jié)果，但卻不利于資源的有效利用。因?yàn)楦呒?jí)的資源利用通常需要將多項(xiàng)較低級(jí)別的產(chǎn)權(quán)整合成一，如果每一項(xiàng)低級(jí)別的資源都有所有人，交易當(dāng)事人眾多，那么整合為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的交易成本無疑很高。相對(duì)于擬制的經(jīng)整合后較高價(jià)值的單項(xiàng)產(chǎn)權(quán)來說，這種現(xiàn)象可以稱之為“產(chǎn)權(quán)碎片化”。對(duì)于一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目來說，各個(gè)被拆遷人的土地使用權(quán)是明晰的，似乎只對(duì)歸屬自身的產(chǎn)權(quán)才有處分能力，但因?yàn)橹挥袑⑺斜徊疬w人的使用權(quán)整合一體才是有意義的，所以相當(dāng)于每個(gè)被拆遷人都能影響到整體地塊的有效轉(zhuǎn)讓。在此整合之前，開發(fā)商從政府所取得的土地使用權(quán)呈一種碎片化的形式，整合的交易成本與被拆遷人的數(shù)量級(jí)成正比。

“如果雙邊壟斷是一項(xiàng)兩人交易中的重要因素，即當(dāng)事人雙方都沒有更佳的交易對(duì)象可供選擇，那么交易成本可能是相當(dāng)高的?！边@是因?yàn)榻灰椎暮献鹘饪稍诹闩c全部交易剩余之間浮動(dòng)，并完全只受交易雙方的決策影響，所以每個(gè)人都有獨(dú)占最大化價(jià)值的沖動(dòng)而只追求自我利益，導(dǎo)致分配交易剩余的難度加大。而一旦交易成本高出合作剩余或雙方對(duì)未來的預(yù)期相差太遠(yuǎn)，那么交易就將宣告失敗，此時(shí)損失的不只是已投入的交易成本，還有未達(dá)成的交易的價(jià)值。開發(fā)商與被拆遷人之間的雙邊壟斷即源于交易對(duì)象的唯一性，而在我國，這種雙邊壟斷的形成更為復(fù)雜。因?yàn)殡p邊壟斷不僅源于交易的唯一性，還源于沉沒成本的支出?！俺翛]成本是已經(jīng)支出且無法收回的成本。在做決策的過程中應(yīng)忽略沉沒成本?！蓖恋亟灰走^程中沉沒成本的影響很大，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，開發(fā)商需要先通過政府拍賣取得土地使用權(quán)，再與被拆遷人展開協(xié)商，這是交易對(duì)象唯一性導(dǎo)致的雙邊壟斷。其次，從政府手中獲得開發(fā)土地的許可，程序繁雜，并且難免產(chǎn)生尋租現(xiàn)象，這些時(shí)間成本、人力成本、財(cái)務(wù)成本就構(gòu)成了第一筆沉沒成本，而后開始向被拆遷人購買土地，隨著進(jìn)度加深，沉沒成本也越來越大。假設(shè)開發(fā)商在此過程中認(rèn)為釘子戶太多交易成本太大，而意圖轉(zhuǎn)向其他開發(fā)項(xiàng)目，這些沉沒成本是無法收回的，所以在決策中只能將當(dāng)前開發(fā)項(xiàng)目的后續(xù)成本及全部收益與未開發(fā)項(xiàng)目的全部成本收益作比較。最終決策幾乎只有繼續(xù)投資可選。因此，沉沒成本越高，雙邊壟斷程度就越深。并且，“交易成本在雙邊壟斷和眾多參與交易當(dāng)事人這兩個(gè)因素同時(shí)發(fā)生時(shí)達(dá)到最高?！雹?/p>

每項(xiàng)土地使用權(quán)都是整個(gè)地塊的一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)碎片，卻可以損害整個(gè)地塊的產(chǎn)權(quán)完整，阻止整個(gè)開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施，每個(gè)釘子戶都深知自己具有如此的能力，并以此作為談判的最大籌碼。而開發(fā)商在獲得拆遷許可證后，不論與釘子戶的談判多艱難，釘子戶的數(shù)量有多少，都不得不用盡手段占有整個(gè)地塊，這些手段包括正常的自愿交易和交易成本過高后的強(qiáng)制拆遷。

釘子戶行為的外部性成本。釘子戶具有一定的收益預(yù)期，無論能否兌現(xiàn)，至少不會(huì)比按期搬遷收益更少，但其造成的損失不僅于此，還有因?yàn)槠渫涎訒r(shí)間，給其他已搬遷的拆遷戶造成無法按期回遷的損失、給開發(fā)商造成工期拖延的經(jīng)濟(jì)損失、給拆遷地塊的周邊地區(qū)造成的損失、因整個(gè)拆遷地塊空置造成的損失等等。除自身的損失外，釘子戶不需要為其他的損失進(jìn)行補(bǔ)償，而其他主體則被迫承受這種成本，這種“個(gè)人或企業(yè)強(qiáng)加于他人的未予補(bǔ)償?shù)某杀?，即外部性成本”。正由于釘子戶不需要考慮其行為的外部性成本，所以具有選擇不合作的激勵(lì)。即使拆遷補(bǔ)償合理，也仍會(huì)有人可能選擇不合作而尋求更大的利益，具有明顯的機(jī)會(huì)主義傾向。這使拆遷戶的行為具有較大的不確定性，有礙交易的進(jìn)行，構(gòu)成極大的交易成本。要制約拆遷戶的釘子戶行為選擇，除了提供合理的拆遷補(bǔ)償外，還應(yīng)當(dāng)力圖使這種外部性成本內(nèi)部化。

法經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)包括一個(gè)人或其他人受益或受損的權(quán)利?！雹呷绻軌蛎鞔_產(chǎn)權(quán)的歸屬，即明確受益的權(quán)利和受損的權(quán)利的歸屬，使收益集中于創(chuàng)造收益的人身上，成本集中于產(chǎn)生成本的人身上，那么人們就會(huì)有動(dòng)力去創(chuàng)造更多的財(cái)富，減少更多的成本，這一過程可謂產(chǎn)權(quán)配置的過程，也是外部性的內(nèi)部化過程。激勵(lì)人們將外部性內(nèi)部化，正是產(chǎn)權(quán)制度或法律所應(yīng)達(dá)成的主要功能。

拆遷矛盾的合理解決：降低交易成本的制度假設(shè)

明晰產(chǎn)權(quán)，整合產(chǎn)權(quán)碎片。依據(jù)科斯定理，產(chǎn)權(quán)的初始界定是市場交易的前提，并非如新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為的那樣，是當(dāng)然的前提假設(shè)，并且在交易成本大于零的現(xiàn)實(shí)世界，產(chǎn)權(quán)的初始界定會(huì)對(duì)資源配置的效率產(chǎn)生影響。因此，符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的產(chǎn)權(quán)界定是降低交易成本、提高經(jīng)濟(jì)效率的必要手段。

首先要明確土地使用權(quán)的法律地位和價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑，避免因差異化認(rèn)識(shí)造成的交易成本，同時(shí)也為被拆遷人的談判能力奠定基礎(chǔ)。其次是整合產(chǎn)權(quán)碎片。產(chǎn)權(quán)越明晰，成本收益內(nèi)部化程度越高，當(dāng)事人決策就越理性。一個(gè)拆遷地塊上有多個(gè)使有權(quán)人，每個(gè)人都能阻止整個(gè)地塊的有效利用，交易費(fèi)用很高。而且，單個(gè)使有權(quán)人的交易能力有限，要面對(duì)很大的信息成本和談判能力局限。因此，可以嘗試由所有拆遷戶以土地使用權(quán)入股組建項(xiàng)目公司，聘請專門的財(cái)務(wù)人員、法律人員和談判專家，負(fù)責(zé)與開發(fā)商、政府進(jìn)行交易。這可以增強(qiáng)被拆遷人的談判能力，為被拆遷人爭取更大的合作剩余。從外部角度來說，由拆遷戶組成的實(shí)體進(jìn)行統(tǒng)一決策，將極大地提高拆遷戶的整體談判能力，取得更優(yōu)越的補(bǔ)償。同時(shí)可使全體拆遷戶受到共同的章程約束，實(shí)現(xiàn)成本和收益較大的內(nèi)部化。

明確并嚴(yán)格執(zhí)行具有權(quán)威性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多變、中介評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果不夠中立，成為阻滯交易的重要原因。這其實(shí)也可看作是由于產(chǎn)權(quán)不夠明晰而導(dǎo)致的交易信息模糊，交易雙方將為探求該信息而付出較大的交易成本，同時(shí)也為交易方的機(jī)會(huì)主義傾向提供激勵(lì)。因此，地方政府或中立機(jī)構(gòu)應(yīng)以市場評(píng)估方法，定時(shí)確定地方各地段的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格遵照執(zhí)行，在充分合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，避免拆遷補(bǔ)償前后不一、遲搬多受益的現(xiàn)象。

結(jié)語

我國城市房屋拆遷問題涉及多方利益群體，事關(guān)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與社會(huì)的和諧穩(wěn)定，是當(dāng)前敏感而又難以解決的社會(huì)問題。為此，依法妥善地解決城市房屋拆遷所引發(fā)的社會(huì)矛盾是一個(gè)亟待研究與破解的課題，既是廣大民眾對(duì)司法的合理訴求，也是當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期賦予法律工作者的歷史使命。拆遷所引發(fā)的社會(huì)矛盾具有必然的制度因素和經(jīng)濟(jì)原因，以法經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論方法為指導(dǎo)進(jìn)行分析，對(duì)于化解拆遷矛盾具有一定借鑒意義，應(yīng)加以重視與研究。

（作者為廈門大學(xué)法學(xué)院2010級(jí)經(jīng)濟(jì)法博士研究生）

【注釋】

① 李鴻谷：“拆遷經(jīng)濟(jì)學(xué)”，《三聯(lián)生活周刊》，2009年第9期，第53頁。

②[美]邁克爾·赫勒：《困局經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2009年，第65頁。

③[美]波斯納：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，北京：中國大百科全書出版社，1997年，第86頁。

④朱崇實(shí)：《共和國六十年法學(xué)論爭實(shí)錄：經(jīng)濟(jì)法卷》，廈門大學(xué)出版社，2009年，第45頁。

⑤[英]科斯：“社會(huì)成本問題”，載《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店，1994年，第41～42頁。

⑥袁慶明：“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)界定理論評(píng)述”，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第6期。

⑦[美]克魯格曼，韋爾斯：《微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2009年，第84頁。

責(zé)編/邊文鋒