農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)“兩項制度”如何有效銜接

【摘要】武平縣是實施農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)“兩項制度”有效銜接全國20個試點縣之一、福建省唯一試點縣。自試點以來，武平縣“兩項制度”有效銜接取得了一定成效，積累了寶貴經(jīng)驗，但仍存在一些問題。在調(diào)研武平縣“兩項制度”有效銜接現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，文章提出了完善“兩項制度”銜接的政策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村低保 扶貧開發(fā) 銜接 福建武平

武平縣位于“閩粵贛”三省結(jié)合部，隸屬福建省龍巖市，是革命老區(qū)縣、原中央蘇區(qū)縣，縣域面積2638平方公里，總?cè)丝?68744人，其中農(nóng)村人口348079人。截至2012年年底，武平縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值104.67億元。①武平縣是福建省23個省級扶貧開發(fā)重點縣之一。

武平縣農(nóng)村反貧困治理

武平縣農(nóng)村扶貧開發(fā)及其成效。21世紀(jì)以來，武平縣在福建省委省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，實施了《2001～2010年農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，不斷加大扶貧資金投入力度，創(chuàng)新扶貧機制，扶貧開發(fā)取得顯著成效，主要表現(xiàn)在：一是自1994年開始實施以扶貧搬遷為主要內(nèi)容的“造福工程”，有效改善了邊遠(yuǎn)山區(qū)困難群眾的生產(chǎn)生活條件，幫助一大批邊遠(yuǎn)偏僻村落的群眾脫離了貧困，截至2011年全縣共完成“造福工程”搬遷3630戶，18300人；二是自2002年起開始實施三年一個周期的貧困村整村推進(jìn)扶貧開發(fā)，先后有220個村被列為省、市、縣三級扶貧開發(fā)重點村，累計投入扶貧資金2.26億元；三是通過扶貧金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新，扶持4500貧困農(nóng)戶獲得4500萬元小額扶貧貸款和2900萬元中央扶貧貼息貸款，有效解決了貧困戶生產(chǎn)資金短缺的問題；四是積極引導(dǎo)社會力量參與農(nóng)村扶貧開發(fā)，成立各類慈善救助基金、扶貧助殘基金，形成了多層次、多行業(yè)參與扶貧開發(fā)的新格局。

武平縣農(nóng)村低保制度實施情況。武平縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由2004年的人均家庭收入1000元（即每人每月83元）經(jīng)過多次調(diào)整提高到2013年的1900元。截至2013年1月武平縣享受農(nóng)村低保對象共有15197人，占全部貧困人口的34%，累計支出低保資金441.5萬元②，預(yù)計一年投入到農(nóng)村低保的財政資金達(dá)5000萬元以上。目前，武平縣農(nóng)村低保制度已基本實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。

經(jīng)過多年努力，武平縣已基本消滅農(nóng)村絕對貧困現(xiàn)象，農(nóng)村貧困面貌顯著改善。福建省于2011年將農(nóng)民人均純收入3000元（2010年不變價）作為福建省新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)，武平縣截至2011年仍有貧困人口4.3萬人，貧困率為12.6%，屬于福建省貧困程度較深的革命老區(qū)縣。

武平縣“兩項制度”有效銜接試點的基本現(xiàn)狀

農(nóng)村扶貧開發(fā)和低保是農(nóng)村反貧困治理的兩翼，實現(xiàn)這兩項制度的有效銜接，既是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》提出“穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿”消除絕對貧困的基本保障，更是實現(xiàn)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》提出的“貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴大趨勢”，減少相對貧困的重要手段。

武平縣“兩項制度”有效銜接試點政策的出臺。武平縣是我國東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，其貧困程度在福建省和東部地區(qū)都比較深，扶貧開發(fā)難度較大，在東部地區(qū)具有代表性。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦和福建省扶貧辦的安排，武平縣被確定為全國20個實施農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點縣之一，也是福建省唯一試點縣。國家和省市扶貧部門希望通過武平縣的試點，建立科學(xué)規(guī)范的扶貧對象識別機制和動態(tài)管理機制，為實施分類扶持和實現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”打下基礎(chǔ)，并為在東部地區(qū)實施“兩項制度”有效銜接提供經(jīng)驗參考。

武平縣“兩項制度”有效銜接開展的基本情況。一是深入調(diào)查研究并制定完善的實施方案。在武平縣被確定為國家實施“兩項制度”有效銜接試點縣后，福建省、市扶貧部門的領(lǐng)導(dǎo)高度重視，多次到武平縣進(jìn)行試點指導(dǎo)。武平縣成立了由分管副縣長為組長，縣扶貧辦等10多個部門組成的試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組。試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組帶領(lǐng)相關(guān)部門分組深入鄉(xiāng)、村、農(nóng)戶，通過入戶調(diào)查和召開座談會等形式，了解貧困戶的實際需求和面臨的實際困難，聽取廣大基層干部群眾對創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制的意見，在借鑒吸收農(nóng)村低保正確思路、舉措的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院扶貧辦和民政部《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作的通知》等文件精神，制定《武平縣實施農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作方案》，明確試點工作的目標(biāo)要求、實施步驟和保障措施。

二是規(guī)范扶貧對象識別。③扶貧對象識別涉及識別的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和程序。在試點的2009年，武平縣以農(nóng)民人均純收入低于1800元作為扶貧對象識別標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)，武平縣的扶貧對象占農(nóng)村人口的8.5%。武平縣在根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧對象識別標(biāo)準(zhǔn)分為好、中、差三種類型，分別按照農(nóng)村人口的8%、8.5%和9%執(zhí)行。這種分類執(zhí)行較好地將當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與貧困扶貧開發(fā)結(jié)合起來，更能夠照顧到次發(fā)達(dá)地區(qū)貧困群眾的利益。2011年11月中央扶貧開發(fā)工作會議召開后，武平縣根據(jù)福建省新的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，重新確定了扶貧對象。扶貧識別范圍也是扶貧對象識別的重要內(nèi)容之一。武平縣明確規(guī)定扶貧對象的識別范圍包括兩類群體：一類是列入最低生活保障且有勞動能力的低保人口，一類是未列入低保且有勞動能力的貧困人口。

規(guī)范的扶貧對象識別程序是“兩項制度”銜接能夠有效運作的重要保障。武平縣在扶貧對象識別程序上實行 “四不準(zhǔn)”（不準(zhǔn)暗箱操作、不準(zhǔn)優(yōu)厚親友、不準(zhǔn)平均分配、不準(zhǔn)敷衍了事）、“三不納入”（家庭居住條件較好的、具有隱性收入的不納入；沒有經(jīng)過村集體評議的、張榜公布的不納入；具有自救能力但好逸惡勞的不納入）和“三調(diào)查”（對扶貧對象有疑點的進(jìn)行調(diào)查，對扶貧對象有分歧的進(jìn)行調(diào)查，對扶貧對象有舉報的進(jìn)行調(diào)查）。④此外，武平縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在結(jié)合本地實際工作的基礎(chǔ)上分別提出了一些切實可行的識別辦法。

三是優(yōu)化扶貧對象信息的采集登記。為了做好扶貧對象信息的采集，武平縣統(tǒng)一印制《農(nóng)村低收入戶登記表》，通過深入調(diào)查的方式，全面實地采集貧困戶的各種信息，同時做好扶貧對象信息的建檔工作。為了做好信息建檔工作，武平縣專門派兩人次赴國務(wù)院扶貧辦參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，縣統(tǒng)計局制作專門的軟件用于信息錄入。在國務(wù)院扶貧辦應(yīng)用統(tǒng)一的軟件后，又組織人員及時將扶貧對象信息完整的輸入到數(shù)據(jù)庫加以保存。

四是落實幫扶政策。實施“兩項制度”的有效銜接，扶貧對象的識別只是基礎(chǔ)，幫扶政策是否落實到實處則是關(guān)鍵。武平縣通過采取若干措施來保證幫扶政策落實到位：一是實施幫扶掛鉤制度，縣、鄉(xiāng)、村三個層級的干部與扶貧對象“結(jié)對子”，幫助扶貧對象選好發(fā)展項目，協(xié)調(diào)解決生產(chǎn)生活遇到的實際困難，幫助他們盡早脫貧；二是實施勞動力培訓(xùn)扶持，為扶貧對象提供科技知識培訓(xùn)、農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，通過整合勞動力培訓(xùn)體系來充分滿足扶貧對象的各種培訓(xùn)需求；三是實施產(chǎn)業(yè)扶持，鼓勵龍頭企業(yè)和各種經(jīng)濟(jì)合作組織通過安排扶貧對象就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等形式幫助扶貧對象增加收入；四是實施村級發(fā)展互助金扶持，安排五個村進(jìn)行試點，每村安排互助金15萬元，積極鼓勵和動員貧困農(nóng)戶參加互助社，擴大互助金的規(guī)模，為貧困農(nóng)戶提供了資金來源，解決他們生產(chǎn)資金短缺問題。

武平縣“兩項制度”有效銜接過程中存在的問題

扶貧對象識別仍存在失范的現(xiàn)象。盡管武平縣實行嚴(yán)格的扶貧對象識別程序，但在試點初期仍有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有把上級下達(dá)的扶貧對象指標(biāo)全部分配到村級，而是將一部分指標(biāo)預(yù)留起來作為機動指標(biāo)，以便給予以后有困難的農(nóng)戶；一些鄉(xiāng)、村在扶貧對象安排上，沒有以戶為單位，而是為了所謂的平衡，搞平均分配；還有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是把扶貧對象戶數(shù)、人數(shù)簡單地分配到各村，村委沒有按照規(guī)定的程序來確定扶貧對象，只是由村干部或村民小組長討論決定，沒有對扶貧對象進(jìn)行公示，有些村甚至采取抽簽的形式來確定扶貧對象。雖然這些失范現(xiàn)象在當(dāng)?shù)刂皇莻€別現(xiàn)象，但是廣大群眾反響強烈。

“兩項制度”有效銜接動態(tài)管理的缺失。實施“兩項制度”有效銜接的重要目的在于實現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”，既能夠借助扶貧開發(fā)幫助貧困群體擺脫貧困，也能夠借助低保體系為困難群眾的生活起到一個兜底的作用，更能夠幫助那些新產(chǎn)生的貧困群體。但是在“兩項制度”有效銜接實施的過程中，武平存在著動態(tài)管理缺失的現(xiàn)象，其中既有扶貧部門有關(guān)農(nóng)村貧困信息采集滯后性的因素，更主要是跟原有的貧困戶不愿意退出國家扶貧和低保體系密切相關(guān)。

扶貧資金缺口大，各部門在扶貧上缺乏有效合作機制。根據(jù)福建省新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，武平縣共有扶貧對象近3萬人。如果對這些扶貧對象實施幫扶，必須投入大量資金。而武平縣是福建省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，財政較為困難，扶貧面臨著較大的資金缺口。此外，武平縣各部門在扶貧上缺乏有效的配合，致使扶貧無法形成合力。表現(xiàn)之一就是金融部門考慮到自身的金融風(fēng)險，不愿意貸款給貧困戶，使得貧困很難從金融部門獲得生產(chǎn)貸款；勞動部門的培訓(xùn)機構(gòu)較少，培訓(xùn)形式和內(nèi)容單一，不能滿足貧困戶對勞動技能培訓(xùn)的需求。

福建省沒有在全省推廣“兩項制度”的有效銜接。福建省委省政府歷來高度重視本省的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，先后出臺一系列有關(guān)農(nóng)村扶貧開發(fā)的政策文件，但是對于“兩項制度”有效銜接本身則缺乏持續(xù)性的支持。國務(wù)院扶貧辦和民政部在2009年全國20個縣試點后，于2010年在中西部貧困地區(qū)擴大“兩項制度”有效銜接的試點，一些西部省份（包括山西、貴州等地）已在全省實施“兩項制度”有效銜接。然而，福建省還未在全省推廣“兩項制度”的有效銜接。這使得武平縣 “兩項制度”有效銜接試點所獲得的經(jīng)驗無法在福建省其他地方加以推廣。

完善“兩項制度”有效銜接的政策建議

繼續(xù)實施嚴(yán)格的扶貧對象識別程序。村一級的扶貧對象識別是最容易產(chǎn)生失范的環(huán)節(jié)，因此，在村一級扶貧對象識別過程中，要嚴(yán)格按照農(nóng)戶申請，村委會評議的環(huán)節(jié)來進(jìn)行。在村級評議時，要組織群眾進(jìn)行民主評議，防止村干部少數(shù)人把持扶貧對象識別。要堅持公平公開的原則，做到符合扶貧政策原則的扶貧對象實現(xiàn)“應(yīng)扶盡扶”，不符合扶貧政策的“關(guān)系戶”、“人情戶”一律排除在扶貧體系之外；嚴(yán)格按章辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得截留扶貧名額，不搞平均分配。

強化“兩項制度”銜接的動態(tài)管理。按照開發(fā)能力現(xiàn)狀，可以將貧困群體分為完全可開發(fā)的扶貧群體、不完全可開發(fā)的扶貧群體、完全可開發(fā)低保群體、不完全開發(fā)低保群體和完全不可開發(fā)低保群體等五種類型。⑤“兩項制度”有效銜接動態(tài)管理的重點之一就是這二者的交叉對象，即不完全可開發(fā)的扶貧群體、完全可開發(fā)低保群體、不完全開發(fā)低保群體。針對這三部分群體，民政部門和扶貧部門要實施聯(lián)合管理：對于不完全可開發(fā)的扶貧群體，將其有勞動能力家庭成員列為扶貧對象，享受國家相關(guān)扶持政策，沒有勞動能力的家庭成員則列為低保對象；對于完全可開發(fā)低保群體，在其享受低保的同時，積極幫助其擺脫貧困；對于不完全開發(fā)的低保群體，則與不完全可開發(fā)的扶貧群體類似，扶助其有勞動能力的家庭成員，使其擺脫貧困，沒有勞動能力的家庭成員則繼續(xù)享受農(nóng)村低保。另外，不完全可開發(fā)的扶貧戶和不完全開發(fā)低保戶中有勞動能力的家庭成員在享受國家扶貧優(yōu)惠政策后，使家庭擺脫貧困的，其家庭成員中沒有勞動能力的成員可以繼續(xù)享受低保政策，這樣可以提高這部分群體擺脫貧困的積極性。在“兩項制度”銜接的動態(tài)管理中，還要特別注意新產(chǎn)生的貧困人口，尤其是那些因病、因災(zāi)等突發(fā)事故而新產(chǎn)生的農(nóng)村貧困人口，要及時地將他們納入到扶貧和低保體系中來。為了能夠及時監(jiān)測農(nóng)村新產(chǎn)生的貧困人口，扶貧和民政部門可以和醫(yī)療部門（或醫(yī)保部門）、救災(zāi)部門合作，建立起農(nóng)村因病、因災(zāi)而陷入貧困的預(yù)警機制，這樣就能夠?qū)⑦@部分群體及時納入到扶貧和低保體系中來。

爭取國家財政資金支持并加強各部門在扶貧開發(fā)上的協(xié)調(diào)與合作。武平縣貧困發(fā)生率較高，扶貧對象較多，當(dāng)?shù)刎斦Y金較為緊張，筆者建議，為確保武平“兩項制度”有效銜接能夠持續(xù)的開展下去，國家和福建省應(yīng)適度安排財政專項資金給予支持。扶貧開發(fā)是個系統(tǒng)工程，需要其他相關(guān)部門的通力合作。民政部門要與扶貧部門聯(lián)合管理交叉對象，相互間及時提供扶助對象的信息，使得低保對象和扶貧對象實現(xiàn)有序流動；金融部門要勇于進(jìn)行金融創(chuàng)新，開發(fā)出適合農(nóng)村貧困群體的金融產(chǎn)品，滿足他們對生產(chǎn)資金的渴求；勞動部門要適時的擴充勞動培訓(xùn)機構(gòu)，并提供與市場和農(nóng)民需求相一致的培訓(xùn)項目；殘聯(lián)要與扶貧部門合作，幫助那些具有勞動能力和勞動欲望的殘疾人實現(xiàn)再就業(yè)，或通過創(chuàng)業(yè)擺脫貧困。

推廣低保與扶貧開發(fā)“兩項制度”有效銜接機制。農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)“兩項制度”的有效銜接是國家在新世紀(jì)新階段為推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)，實現(xiàn)農(nóng)村貧困群體“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”而實施的制度創(chuàng)新舉措。雖然中央并沒有要求每一個省份都建立起“兩項制度”有效銜接機制，但從全國試點地區(qū)和中西部已全面實施“兩項制度”相互銜接的省區(qū)來看，這是一項惠民的好政策。福建省應(yīng)在及時總結(jié)武平縣有效運作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒其他省區(qū)市操作模式，在全省范圍內(nèi)全面推廣農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度的有效銜接，為福建省農(nóng)村扶貧開發(fā)注入新動力。

（作者單位：福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院；本文系福建省社科規(guī)劃項目“新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)下福建省農(nóng)村相對貧困人口的變化與扶貧對策研究”的成果，項目編號：2013C101）

【注釋】

①武平縣統(tǒng)計局：“武平縣2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報”，http：//www.wp.gov.cn/cms/html/xzfwz/2013-04-28/1948823071.html，2012年4月28日。

②民政部網(wǎng)站：“2013年1月份全國縣以上農(nóng)村低保情況”，http：//files2.mca.gov.cn/cws/201302/20130225142031937.htm，2013年8月28日。

③福建省武平縣人民政府：“武平縣實施‘兩項制度’有效銜接試點工作情況匯報”，2010年7月26日。

④范小建：“在農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)兩項制度有效銜接試點工作總結(jié)會議上的講話”，http：//www.hbfp.gov.cn/zwdt/fpyw/5791.htm，2010年2月24日。

⑤李鳳榮：“青海省澤庫縣藏區(qū)農(nóng)牧區(qū)扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障有效銜接的調(diào)查”，《社會保障研究》，2012年第2期。

責(zé)編/邊文鋒