地方財(cái)政支出偏向問題及其解決策略分析

【摘要】改革開放30多年來，我國地方財(cái)政收入大增，但同時(shí)存在諸多問題。文章主要分析了當(dāng)前我國地方財(cái)政支出偏向?qū)?jīng)濟(jì)增長、居民消費(fèi)、城鄉(xiāng)差距造成的影響，并在此基礎(chǔ)上分別從民生、考核機(jī)制等方面提出了建設(shè)性意見和對(duì)策，旨在為解決地方財(cái)政支出偏向問題提供改革的視角。

【關(guān)鍵詞】地方財(cái)政 支出偏向 現(xiàn)狀 對(duì)策

自我國實(shí)行分稅制度改革以來，地方財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)一直處在一個(gè)系統(tǒng)性偏向的狀態(tài)，這種偏向非但沒有由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制的變革而出現(xiàn)扭轉(zhuǎn)，反而呈現(xiàn)出更加僵化的現(xiàn)象，同時(shí)也給地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制的改革帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。從理論上說，對(duì)于一個(gè)大國而言，實(shí)施財(cái)政分權(quán)體制的目的是利用地方政府之間的競爭提高地方公共品提供的效率。但是，中國式分權(quán)的典型事實(shí)表明，地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)一直處于系統(tǒng)性的偏向，而且這種偏向并沒有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和體制改革而出現(xiàn)修正的跡象，相反繼續(xù)保持著僵化的鎖定狀態(tài)。很顯然，這種偏向狀態(tài)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌的不斷推進(jìn)帶來了嚴(yán)重危害。筆者主要就當(dāng)前我國地方財(cái)政支出方面存在的問題進(jìn)行論述，并嘗試提出建設(shè)性意見和對(duì)策。

我國地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向存在的問題

對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響。自我國20世紀(jì)70年代末實(shí)施改革開放以來，在短短30多年內(nèi)便使我國的財(cái)政體制改革發(fā)生了翻天覆地的變化。顯著特點(diǎn)之一便是地方政府財(cái)政已成為一個(gè)能夠直接代表該轄區(qū)經(jīng)濟(jì)利益主體的獨(dú)立決策單位。①但從地方財(cái)政支出上看，由于仍然是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理支出為主，這在一定程度上決定了地方財(cái)政的這種支出只能是一種建設(shè)型或經(jīng)濟(jì)型的財(cái)政支出。由于將財(cái)政的大部分支出都用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施方面，加之受投資乘數(shù)的影響，這種投資也就成為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。

此外，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財(cái)政支出又存在向城市建設(shè)、重工業(yè)等領(lǐng)域傾斜的傾向，這在一定程度上抑制了諸如服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生偏向的現(xiàn)象。地方官員在任職期間，為了追求政績，在財(cái)政支出上大多會(huì)選擇那些能夠快速高效創(chuàng)造GDP的行業(yè)。這種片面追求GDP增長的發(fā)展理念，盡管可能在短時(shí)間達(dá)到預(yù)期效果，但也帶來了諸如環(huán)境污染、資源過度消耗等諸多難題。更為重要的是，隨著地方政府在其他行業(yè)方面投資比重的日益增加，這在一定程度上直接縮減了地方財(cái)政投資，導(dǎo)致諸如國民受教育時(shí)間減少、勞動(dòng)力素質(zhì)低等一系列問題。最終會(huì)使我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展陷入惡性循環(huán)之中。②

針對(duì)財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的影響，我們可以借助凱恩斯的“乘數(shù)效應(yīng)”理論進(jìn)行分析。由于在理論中強(qiáng)調(diào)的僅是財(cái)政支出在短時(shí)間內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的夸張作用，并沒有考慮到財(cái)政支出結(jié)果對(duì)“乘數(shù)效應(yīng)”所造成的影響。事實(shí)上，在財(cái)政支出過程中，乘數(shù)的大小能夠直觀地反映出財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是否合理。而科學(xué)合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)能夠使各項(xiàng)費(fèi)用的支出都能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用，并使其成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α７粗畡t會(huì)嚴(yán)重阻礙地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

對(duì)居民消費(fèi)的影響。為了更好地?cái)U(kuò)大內(nèi)需，刺激經(jīng)濟(jì)，保證經(jīng)濟(jì)能夠保持快速穩(wěn)定健康的增長，我國政府從1998年就開始啟動(dòng)積極的財(cái)政政策，特別是在2008年發(fā)生全球次貸危機(jī)后，中央政府相繼投入4萬億元資金來刺激內(nèi)需的發(fā)展。盡管如此，這些積極的財(cái)政政策并沒有取得預(yù)期效果，內(nèi)需增長仍然缺乏動(dòng)力，而且居民的消費(fèi)傾向還是呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)。對(duì)此，諸多專家和學(xué)者也都在開始重新審視財(cái)政支出和居民消費(fèi)之間的關(guān)系。

整體而言，政府財(cái)政支出對(duì)居民消費(fèi)所產(chǎn)生的效應(yīng)主要分為擠出效應(yīng)和擠入效應(yīng)兩種。如果政府財(cái)政支出的增加導(dǎo)致居民消費(fèi)水平整體下降的話，那么便可以將政府支出對(duì)居民消費(fèi)所產(chǎn)生的效應(yīng)稱之為擠出效應(yīng)，反之則被稱之為擠入效應(yīng)。而判斷是擠出還是擠入，不僅要看財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)03uUU7Oy7l5yegF6JS7AMd01OQZ/C+tqDPW/9x5AB6M=是否合理，還要看財(cái)政支出的規(guī)模。一個(gè)結(jié)構(gòu)合理的財(cái)政支出能夠促使養(yǎng)成良好、預(yù)期的消費(fèi)理念，這也正是擠入效應(yīng)的外在表現(xiàn)；而存在一定偏向性的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不僅會(huì)嚴(yán)重消弱居民當(dāng)前的消費(fèi)能力，也會(huì)為他們未來的消費(fèi)帶來諸多未知的因素。而這是屬于擠出效益的范疇。

一般而言，大多數(shù)專家和學(xué)者都會(huì)將收入看做是決定居民消費(fèi)能力大小的主要因素。如果僅用收入水平作為衡量的主要依據(jù)，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其主要原因便是當(dāng)前我國正處在一個(gè)大的轉(zhuǎn)軌背景下，人們很難對(duì)未來的發(fā)展趨勢(shì)做出可行性的分析和預(yù)測，為了能有效應(yīng)對(duì)這種局面，大多數(shù)居民都選擇儲(chǔ)蓄方式來增加自己內(nèi)心的安全感。居民居高不下的儲(chǔ)蓄存款也正說明他們?cè)谙M(fèi)心理上的安全感仍在日益降低。事實(shí)上，這也是我國存款儲(chǔ)蓄與西方預(yù)防性儲(chǔ)蓄之間的區(qū)別所在。而這種不確定性體現(xiàn)了其中所潛在的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。如果我們僅將希望寄托于通過儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)來規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)的話，無疑是片面的。鑒于此，必須采取一系列合理、健全的財(cái)政制度來規(guī)范上述行為。

事實(shí)上，自我國實(shí)行分稅制度以來，各地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)也相繼展開了激烈競爭。這種經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)在財(cái)政支出方面則表現(xiàn)在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，而對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的支出則明顯不足，加之社會(huì)福利制度市場化改革的不斷實(shí)施，這進(jìn)一步導(dǎo)致居民的消費(fèi)出現(xiàn)擠出效應(yīng)。尤其是近年來，盡管中央相繼出臺(tái)了穩(wěn)定房價(jià)的一系列政策，但是我國的房價(jià)已呈現(xiàn)出強(qiáng)勢(shì)增長的態(tài)勢(shì)。這直接導(dǎo)致人們即時(shí)消費(fèi)能力和未來消費(fèi)能力的萎縮。從中我們也可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)居民的消費(fèi)能力產(chǎn)生影響的并不僅是收入問題，各級(jí)政府也要對(duì)居民消費(fèi)進(jìn)行預(yù)期管理，不斷提高他們消費(fèi)的自信心，這將是未來政府工作中的一個(gè)重點(diǎn)。

城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。當(dāng)前，針對(duì)造成城鄉(xiāng)差距出現(xiàn)的原因，國內(nèi)外眾多專家和學(xué)者分別從不同角度進(jìn)行了深入探討，但基本上都是從實(shí)證研究的角度分析城市偏向戰(zhàn)略對(duì)城鄉(xiāng)差距造成的影響。通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)資料的研究與分析，我們可以發(fā)現(xiàn)中國社會(huì)存在的一個(gè)突出問題是城市偏向政策的實(shí)施與開展大大擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入二者之間的差距，使得城鄉(xiāng)之間的分化越來越明顯。因此，這種政策所帶來的只能是經(jīng)濟(jì)的片面增長，而不是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面均衡發(fā)展。在復(fù)雜多變的國際背景下，中國結(jié)合自身特殊國情，選擇發(fā)展中國家城市偏向戰(zhàn)略的這一決策無疑是理想的，也符合國家的發(fā)展方向，但是就實(shí)施效果而言，則與自身制定的“趕超戰(zhàn)略”的目標(biāo)相背而馳。

改革開放以來，我國依然延續(xù)過去城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)果造成政府財(cái)政投資的重點(diǎn)依然在城市，對(duì)農(nóng)村的積累也向投資工業(yè)傾斜，形成了明顯的城鄉(xiāng)差別和工農(nóng)差別。盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施解放了龐大的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，但是由于建設(shè)重點(diǎn)在城市，在財(cái)政支出方面對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)建設(shè)的投入比例遠(yuǎn)低于城市，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象的出現(xiàn)。加之，中央政府在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核方式上大多以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長為中心，因此，地方政府官員為了能夠獲得上級(jí)的認(rèn)可，獲得提拔機(jī)會(huì)，更加關(guān)注在自身任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的變化情況。與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅具有生產(chǎn)周期長、自然風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，而且最終投資回報(bào)率也很低；而對(duì)以農(nóng)村教育為主的公共產(chǎn)品的財(cái)政投入也要在很長時(shí)間后才能收到一定的效果。

從財(cái)政收入來源看，主要來自城市中的二、三產(chǎn)業(yè)。這直接導(dǎo)致政府在財(cái)政支出方面優(yōu)先發(fā)展城市與重點(diǎn)行業(yè)，漠視、弱化農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出。長此以往，便逐漸形成城鄉(xiāng)之間財(cái)政支出不均衡的現(xiàn)狀。此外，當(dāng)前基層政府中廣泛存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的現(xiàn)象，這在一定程度上影響了他們對(duì)基層公共產(chǎn)品服務(wù)的承載能力。尤其是在分稅制度實(shí)施后，為了能夠不斷提高自身的經(jīng)濟(jì)效益，地方政府都開始實(shí)施收回財(cái)權(quán)、放下事權(quán)的政策。在此過程中，最明顯的結(jié)果便是導(dǎo)致處于基層政府中的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配現(xiàn)象的出現(xiàn)。有限的財(cái)政收入已無法滿足居民日益增多的公共服務(wù)產(chǎn)品需求。這無疑加大了農(nóng)民支出負(fù)擔(dān)，最終使城鄉(xiāng)居民人均收入差距進(jìn)一步加大。③

解決地方財(cái)政支出偏向的對(duì)策與建議

以民生改善為導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。回顧改革開放30多年來的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。在這一成就的背后，我國的財(cái)政實(shí)現(xiàn)了由“生產(chǎn)財(cái)政”到“公共財(cái)政”的轉(zhuǎn)變。隨著人們對(duì)民生問題的日益關(guān)注，民生財(cái)政逐漸成為地方政府財(cái)政支出中的重點(diǎn)。所謂民生財(cái)政就是在財(cái)政支出總額中，用于教育、就業(yè)、環(huán)保、安保等與民生密切相關(guān)方面的支出居主導(dǎo)地位。這是未來一段時(shí)間內(nèi)財(cái)政支出調(diào)整和優(yōu)化的主要方向。在調(diào)整過程中一定要本著公平、公正、平等的原則。在增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共項(xiàng)目支出的同時(shí)，也要統(tǒng)籌兼顧社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、科教文衛(wèi)等方面的支出。此外，還要縮減甚至避免一些不合理的財(cái)政支出。

增強(qiáng)“用腳投票”機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政競爭的有效實(shí)施。“用腳投票”一詞來源于股市，最早是由美國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯·蒂伯特提出的，原意是指人口的流動(dòng)不存在任何限制，人民能夠根據(jù)各政府自身所提供的各種公共產(chǎn)品和稅負(fù)的組合來自由選擇適宜自己居住、生活的地點(diǎn)。這一舉措的實(shí)施不僅能夠約束各地方政府之間的行為規(guī)范，還能提升他們提供公共產(chǎn)品服務(wù)的能力。

在我國要想全面實(shí)現(xiàn)“用腳投票”，就必須堅(jiān)定不移地推動(dòng)戶籍制度改革。戶籍制度改革并不是單純廢除對(duì)戶籍制度的管理，而是要在此基礎(chǔ)上逐步取消建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的各種福利和社會(huì)保障制度，從而真正保證遷移居民和原轄區(qū)居民在社會(huì)保障、教育資源、就業(yè)方面享有同樣的權(quán)利。如果上級(jí)政府要想從根本上改變當(dāng)前戶籍制度的話，那么各地方政府之間在財(cái)政方面的競爭也就演變成對(duì)資本和勞動(dòng)力的抗衡。對(duì)于政府而言，僅依靠“招商引資”已不能增加自身的競爭力，而是要積極“招兵買馬”，吸納越來越多人才，增加自身競爭的軟實(shí)力。④

完善晉升考核制度，約束地方官員自利行為。作為我國現(xiàn)行地方政府官員的重要考核制度，“晉級(jí)錦標(biāo)賽制度”在實(shí)ebf64af8230739d354b48c8365afd012775d84b58a33a0a5c7e354cee468d607施過程中確實(shí)大大激發(fā)了地方政府官員的積極性。⑤但是由于這一考核制度本身存在一定的局限性與不合理性，給地方政府的治理與公共服務(wù)的供給帶來了諸多負(fù)面影響。因此，我們必須不斷改進(jìn)和完善現(xiàn)行的“晉級(jí)錦標(biāo)賽”機(jī)制，避免出現(xiàn)地方官員自利行為的出現(xiàn)。對(duì)此可從以下兩方面著手：一方面，將對(duì)地方官員的指標(biāo)考核體系的改革作為當(dāng)前改革的重點(diǎn)，將相對(duì)單一的增長指標(biāo)考核改為綜合性的指標(biāo)考核體系。前述諸如公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等都可以納入這一考核體系中。

通過對(duì)地方官員的多指標(biāo)考核，能夠在相當(dāng)程度上減少地方官員的激勵(lì)偏離現(xiàn)象，繼而改變過去單純將追求GDP作為自己執(zhí)政業(yè)績主攻方向的觀念。另一方面，將民眾對(duì)地方官員的滿意度作為其績效考核的重要依據(jù)，這將有利于激發(fā)地方官員多做一些有利于轄區(qū)內(nèi)居民利益的事情，促進(jìn)公共服務(wù)的發(fā)展。

構(gòu)建以公民為中心的地方治理，從根本上過渡為公共服務(wù)型政府。從新公共管理的角度來看，以公民為中心的地方治理就是要將當(dāng)前的地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)公共服務(wù)型的政府。以公民為中心的地方治理也是一種回應(yīng)性的治理，這種回應(yīng)性表現(xiàn)在政府在治理過程中要多做一些符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民偏好的工作，這是他們工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。對(duì)此，在工作中一定要本著將當(dāng)?shù)鼐用癞?dāng)做顧客的理念，將政府財(cái)政支出的最終目的都落實(shí)到為農(nóng)民謀福祉、增福利的角度上。同時(shí)，以公民為中心的地方治理又從屬于一種負(fù)責(zé)任的治理。

在治理過程中必須本著正確原則，謹(jǐn)慎處理轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政資源，努力改善轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步完善和擴(kuò)大公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和數(shù)量。當(dāng)前，我國正處于由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中。處于這一進(jìn)程中的每位公民都對(duì)公共服務(wù)的需求產(chǎn)生了不同的認(rèn)識(shí)和理解。因此，地方政府必須要在尊重人的全面發(fā)展的基礎(chǔ)上，盡可能滿足大多數(shù)人的需求。⑥這需要政府轉(zhuǎn)變當(dāng)前的管理方式，快速轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)公共服務(wù)型的政府。

提高財(cái)政透明度，加強(qiáng)地方公共支出監(jiān)督。財(cái)政透明度的提高不僅有利于地方宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和保持較高、較好的經(jīng)濟(jì)增長速度，還能夠進(jìn)一步增加市場的可信度，從而吸引越來越多的國際資本參與金融市場的運(yùn)作過程。根據(jù)我國省級(jí)財(cái)政透明度在2012年所提供的結(jié)果，當(dāng)前地方財(cái)政的透明度依然比較低，因此，不斷提高地方財(cái)政的透明度也就成為公共財(cái)政得以實(shí)現(xiàn)的當(dāng)務(wù)之急。⑦

因此，可從以下三方面著手：首先，逐步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算的透明化進(jìn)程，這是確保財(cái)政透明度得以存在的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，而對(duì)于一個(gè)缺乏科學(xué)合理的財(cái)政預(yù)算管理體系而言，財(cái)政透明度的實(shí)現(xiàn)只能是一句空洞的表達(dá)。對(duì)此，我們必須鍥而不舍地推動(dòng)財(cái)政預(yù)算體系的改革，從而為財(cái)政預(yù)算透明度的實(shí)現(xiàn)打下鋪墊。其次，建立一套科學(xué)、合理的財(cái)政基本信息披露制度，這是公民了解政府財(cái)政預(yù)算等一般信息的重要渠道。⑧對(duì)此，各地地方政府要定期向外界公布包括預(yù)算指導(dǎo)原則、預(yù)算目標(biāo)等相關(guān)方面的信息，使居民能夠了解當(dāng)前政府財(cái)政預(yù)算的現(xiàn)狀。最后，建立一個(gè)完善的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，這一機(jī)制的實(shí)施能極大提升財(cái)政預(yù)算的透明度，進(jìn)一步規(guī)范、監(jiān)督各種行為，通過對(duì)預(yù)算資源的全過程進(jìn)行預(yù)警、監(jiān)測、分析、矯正，最大限度地提高財(cái)政支出的效率。⑨

（作者分別為軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院軍隊(duì)財(cái)務(wù)系博士研究生，中國人民解放軍65133部隊(duì)財(cái)務(wù)處助理）

【注釋】

①祁京梅：《我國消費(fèi)需求趨勢(shì)研究及實(shí)證分析探索》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第33～35頁。

②呂偉：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌大綱》，北京：商務(wù)印書館，2006年，第31～66頁。

③劉劍雄：《財(cái)政分權(quán)、政府競爭與政府治理》，北京：人民出版社，2009年，第34～38頁。

④李濤，周業(yè)安：“財(cái)政分權(quán)視角下的支出競爭和中國經(jīng)濟(jì)增長：基于中國省級(jí)面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究”，《世界經(jīng)濟(jì)》，2008年第11期，第3～15頁。

⑤夏紀(jì)軍：“人口流動(dòng)性、公共收入與支出—戶籍制度變遷動(dòng)因分析”，《經(jīng)濟(jì)研究》，2004年第10期，第 56～65頁。

⑥鄒江濤：“論我國地方財(cái)政運(yùn)行中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題”，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2006年第1期。

⑦陶然，劉明星：“中國城鄉(xiāng)收入差距地方政府開支及財(cái)政自主”，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2007年第2期，第1～21頁。

⑧張萬寬：“地方政府績效考核研究—多任務(wù)委托代理視角”，《東岳論壇》，2010年第5期。

⑨張晏，夏紀(jì)軍：“自上而下的標(biāo)尺競爭與中國省級(jí)政府公共支出溢出效應(yīng)差異”，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2010年第12期。

責(zé)編/邊文鋒