“三公”經(jīng)費(fèi)管理與審計體制之構(gòu)建

【摘要】“三公”經(jīng)費(fèi)的公開對于構(gòu)建法治政府具有重大的現(xiàn)實意義。然而自公開以來，各種亂象飽受詬病，還需要各種制度的完善和適時跟進(jìn)。一方面要建立公開、透明的政府會計體系，完善預(yù)算科目設(shè)置，加強(qiáng)預(yù)算控制，確立預(yù)算及公開程序與方法；另一方面要建立完善的審計體制并配合相關(guān)的問責(zé)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】“三公”經(jīng)費(fèi) 會計體系 審計體制

“三公”經(jīng)費(fèi)公開的現(xiàn)實意義

2011年5月，溫家寶主持召開了部署進(jìn)一步推進(jìn)財政預(yù)算公開的國務(wù)院常務(wù)會議，會議決定中央財政2010年度行政經(jīng)費(fèi)支出決算總額和公開出國（境）費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)“三公”經(jīng)費(fèi)，經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)后，予以公開，并要求中央各部門公開2010年度“三公”經(jīng)費(fèi)決算總額和2011年度“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況，同時要求地方比照中央公開“三公”經(jīng)費(fèi)支出。此議一出，社會公眾的叫好聲和質(zhì)疑聲此起彼伏，各中央部門的“三公”經(jīng)費(fèi)支出數(shù)據(jù)在千呼萬喚中也陸續(xù)公開。

隨著“三公”經(jīng)費(fèi)公開的熱議升溫，政府也不斷出臺公開的相關(guān)規(guī)范政策，這更體現(xiàn)出政府要營造法治政府、陽光政府的決心，因此“三公”經(jīng)費(fèi)公開是中國政務(wù)公開的里程碑，具有非凡的現(xiàn)實意義?！叭苯?jīng)費(fèi)是公開、透明的，是“陽光政府”的應(yīng)有之義，也是政府依法行政的一項基本制度?！叭苯?jīng)費(fèi)公開為公眾參與民主監(jiān)督提供了平臺。

“三公”經(jīng)費(fèi)公開之亂象

“三公”經(jīng)費(fèi)公開已然徐徐拉開大幕，但公開以來也一直飽受詬病，各種令人費(fèi)解和質(zhì)疑的亂象頻生。

公開步調(diào)不一致。2012年，國家部委打開“三公”經(jīng)費(fèi)公開大門。但只有極少數(shù)省級政府愿意廣泛地公開財務(wù)，其深層次原因大致包括以下兩點：第一，于一些部門而言，“三公”經(jīng)費(fèi)的內(nèi)涵和外延沒有明確的界限。很多平時不好處理的賬目，都可以嫁接到“三公”經(jīng)費(fèi)里去。這樣一來，這個數(shù)字就可大可小，可高可低。第二，究竟對外公開哪一個，有關(guān)部門還在猶豫徘徊，畢竟，一旦公布出去，高了會引起輿論和有關(guān)部門的注意，低了又會影響一些既得利益者。

一些部門在等待、觀望兄弟部門的公布情況。這樣一來，互相觀望之風(fēng)盛行，你不公布，我也不公布，最終形成大家都不公布的沉默格局。其次，公開內(nèi)容模糊、不細(xì)化。由于有的部門“三公”經(jīng)費(fèi)報表羅列了大量數(shù)字，但沒有必要的解釋說明，讓人讀來一頭霧水；也有的部門公開“三公”經(jīng)費(fèi)僅有寥寥數(shù)語，因此被戲稱為“天書”。比如，在公開的公車購置及運(yùn)行費(fèi)用中，公眾難以判斷哪些公務(wù)活動是必要的，甚至難以判斷到底是不是公務(wù)活動。

“三公”經(jīng)費(fèi)公開僅止于公開，缺乏監(jiān)督。盡管“三公”經(jīng)費(fèi)公開以來受到了各界輿論的熱議，但各中央和地方的公開行為也僅限于一“曬”了之，后續(xù)沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和制度細(xì)節(jié)跟進(jìn)。這樣下去，不管政府的初衷如何積極，制度的要求如何嚴(yán)謹(jǐn)，都很難貫徹下去，最終將淪為形式主義和面子工程。

上述亂象的發(fā)生對“三公”經(jīng)費(fèi)公開的現(xiàn)實意義產(chǎn)生了消極影響，所以規(guī)范“三公”經(jīng)費(fèi)發(fā)生、累計和決算的公開透明的會計制度，跟蹤監(jiān)控“三公”經(jīng)費(fèi)全程運(yùn)行、科學(xué)嚴(yán)密的審計監(jiān)督制度以及相關(guān)的問責(zé)機(jī)制，在公開“三公”經(jīng)費(fèi)中發(fā)揮著極其重要的作用。

構(gòu)建公開、透明的政府會計體系

在政府收支分類科目中沒有專門的“三公”經(jīng)費(fèi)科目，存在不少自由活動空間，導(dǎo)致公開數(shù)據(jù)混亂、模糊不清，而政府會計制度改革與創(chuàng)新能從制度和技術(shù)層面遏制住這一問題的發(fā)生。

建議對現(xiàn)行預(yù)算會計制度進(jìn)行必要的調(diào)整與改革，完善預(yù)算科目的設(shè)置。政府支出分類科目設(shè)計上，均沒有“三公”經(jīng)費(fèi)科目和細(xì)分項目。針對這一問題，可以在財政預(yù)算中單獨(dú)增設(shè)一個“三公”科目，而且增設(shè)重點要做到量化、細(xì)化。我國預(yù)算科目設(shè)“類、款、項、目”四個級別，只公布到“類”和“款”，還應(yīng)具體公開到“項”甚至“目”，并做出相應(yīng)的解釋說明。公開的數(shù)據(jù)中除了有上年度“三公”經(jīng)費(fèi)實際發(fā)生數(shù)據(jù)及分析，還需有對照往年和本年預(yù)算數(shù)及原因，以最大限度地保證“三公”經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)真實、易懂，便于公眾解讀，利于社會監(jiān)督。

加強(qiáng)財政預(yù)算的編制與執(zhí)行力度。預(yù)算是財政支出的“大綱”，也是民眾參與政治和政府監(jiān)督的一項重要內(nèi)容。如果預(yù)算的編制缺乏真實性，則預(yù)算執(zhí)行也必然會偏離正確的軌道，從而導(dǎo)致公開“三公”經(jīng)費(fèi)成為虛談。中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)，首先要從預(yù)算開始，將“三公”預(yù)算數(shù)控制在一個合理范圍之內(nèi)。這就勢必要求加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)化、規(guī)范化以及程序化。預(yù)算一出，就應(yīng)當(dāng)成為剛性約束，即預(yù)算執(zhí)行必須不折不扣。在預(yù)算執(zhí)行過程中，由于故意或過失導(dǎo)致財政資金配置和執(zhí)行績效未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部門、單位及其責(zé)任人員，應(yīng)該落實預(yù)算責(zé)任。

確立“三公”經(jīng)費(fèi)決算及公開的程序與方法。“三公”經(jīng)費(fèi)的決算不僅僅是報賬和結(jié)賬，而是將“三公”經(jīng)費(fèi)清楚地歸集起來公布于眾。但是如果公開沒有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、不經(jīng)合理程序，而是“想公開的就公開，不想公開的就不公開”，那么公開一說就會淪為走過場的行為。公開的“三公”經(jīng)費(fèi)，不僅包括預(yù)算內(nèi)的，還應(yīng)該包括預(yù)算外的；不僅要公開能上臺面的“三公”經(jīng)費(fèi)，而且還要公開不宜公開的“三公”經(jīng)費(fèi)；公開的目的不僅要實現(xiàn)“三公”經(jīng)費(fèi)的零增長，而且要加速財政預(yù)算制度改革，進(jìn)一步加強(qiáng)責(zé)任政府的建設(shè)。從公開的方式和方法上說，各級政府和部門的公開態(tài)度也要從被動公開向主動公開轉(zhuǎn)變；從“粗”口徑公開向“細(xì)”口徑公開轉(zhuǎn)變；從非統(tǒng)一公開向格式、時間、說明等統(tǒng)一公開轉(zhuǎn)變。

健全科學(xué)、完善的審計體制

公開僅是起點，有效的審計、監(jiān)督才是公正的保障，只有這樣，才能推動“三公”經(jīng)費(fèi)公開真正走向法制化、常態(tài)化。再配合以相關(guān)的問責(zé)機(jī)制，更有利于充分發(fā)揮審計的監(jiān)督職能。

要使審計工作在“三公”經(jīng)費(fèi)公開的過程中得到全方位的開展，需做好事前審計、事中審計和事后審計。

事前審計環(huán)節(jié)。主要是指對財政預(yù)算改革與創(chuàng)新提出審計建議。很多部門為了避免在期末決算時過于被動，就在編制財政預(yù)算時加大預(yù)算數(shù)額；或者將“三公”支出轉(zhuǎn)嫁到其他預(yù)算科目中，以各種冠冕堂皇的名義組織出國（境），搞各種虛而不實的公務(wù)接待，隨意購置車輛和公款吃喝等。這些現(xiàn)象都使“三公”經(jīng)費(fèi)在還沒有公開之前就已經(jīng)蒙上了不實的陰影，即便公開了又有何意義可談呢。所以，加強(qiáng)事前審計監(jiān)督，提前介入，可以把上訴現(xiàn)象扼殺在萌芽階段。

事中審計環(huán)節(jié)。主要是指關(guān)注“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行、決算及其公開情況。審查有無超預(yù)算支出“三公”經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象，對超出部分要分析原因，核實是否履行“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整審批手續(xù)。例如，要對涉及到重大“三公”經(jīng)費(fèi)的開支活動進(jìn)行控制監(jiān)督，如政府重大政治活動、外事活動、慶典活動等，審查有無按照預(yù)算執(zhí)行，有無超預(yù)算、非預(yù)算支出，增加項目和突破預(yù)算是否為業(yè)務(wù)管理所必須，有無提前審批，有無鋪張浪費(fèi)等現(xiàn)象。

事后審計環(huán)節(jié)。要關(guān)注“三公”經(jīng)費(fèi)支出的真實性、合法性。審查“三公”經(jīng)費(fèi)時要注意有無以下現(xiàn)象的發(fā)生：將支出列入“辦公費(fèi)”、“會議費(fèi)”、“維修費(fèi)”、“其他支出”等項目之中，將“三公”支出攤派轉(zhuǎn)移到下屬單位、其他單位或設(shè)立“小金庫”列支“三公”支出等。一旦發(fā)現(xiàn)這些違反支出真實性的現(xiàn)象，要給予及時問責(zé)及嚴(yán)肅處理。

對于公開后有爭議的幾項費(fèi)用，一方面，在審計時要注意以下幾點：對于出國（境）費(fèi)用，主要應(yīng)注意是否真正的有出國公務(wù)；對公務(wù)用車費(fèi)用，主要看是否實行公務(wù)用車集中管理，統(tǒng)一調(diào)度，是否嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)用車使用登記和公示制度，是否實行公務(wù)用車購置、保險、維修、政府集中采購和定點保險、定點維修、定點加油制度，是否健全公務(wù)用車油耗、運(yùn)行費(fèi)用單車核算和節(jié)獎超罰制度；對公務(wù)接待費(fèi)，主要是審查是否建立健全公務(wù)接待管理制度，有無履行內(nèi)部審批程序，是否按照制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，有無用公款支付非公務(wù)性接待場所費(fèi)用或購買贈送紀(jì)念品等問題。

另一方面，要關(guān)注“三公”經(jīng)費(fèi)的支出效益?；ㄙM(fèi)了納稅人的錢，出國出境、使用車輛和進(jìn)行公務(wù)接待，這是否為本部門業(yè)務(wù)活動所必要，其基本用途何在，是否正當(dāng)，是否產(chǎn)生了應(yīng)有的管理效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益；是否有利于履行應(yīng)盡職責(zé)、達(dá)到了履職目標(biāo)，其主要是審查是否超出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、定額，與同期、同系統(tǒng)（行業(yè)）比較情況，保障公務(wù)需求情況。

要配合相關(guān)的問責(zé)機(jī)制，確保審計監(jiān)督職能的實現(xiàn)。問責(zé)機(jī)制的出臺實際上是審計制度的完善和提升。就問責(zé)的具體實施來看，關(guān)鍵在于將責(zé)任落到實處。然而現(xiàn)在的問題在于不是沒有相關(guān)規(guī)定，是有規(guī)定但難落實。解決問責(zé)動力匱乏，關(guān)鍵還是要看政治層面的決斷和表率作用。

（作者為安陽工學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授）

【注釋】

①張志紅：“‘三公’經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題及治理對策”，《審計與理財》，2011年第10期。

②尹平：“基于‘三公’經(jīng)費(fèi)公開的會計、審計問題探究”，《會計之友》，2012年第8期。

③《財會通訊》編輯部：“建立公開透明的政府會計體系”，《財會通訊》，2011年第22期。

責(zé)編/韓露（實習(xí)）