基層群眾自治中的黨組織作用探析

【摘要】基層群眾自治制度是具有中國特色社會主義政治制度的重要組成部分，包括城市居民委員會制度和農(nóng)村村民自治委員會制度。黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策和各項(xiàng)工作任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘。文章以山西省陽泉市城區(qū)新華東街社區(qū)為案例，探討基層黨組織在基層群眾自治中的作用。

【關(guān)鍵詞】基層群眾自治 黨組織 城市社區(qū)

城鄉(xiāng)社區(qū)是發(fā)展基層民主的基本單位，黨的十八大報(bào)告指出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利?！雹龠@為在新形勢下開展基層群眾自治指明了方向。

基層群眾自治與基層黨組織關(guān)系

社區(qū)居民委員會，是指我們平日里所說的“居委會”，其服務(wù)對象是城市的非農(nóng)業(yè)居民。在《城市居民委員會組織法》中，將社區(qū)居民委員會定義為自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織。②社區(qū)自治在我國的基層自治中屬于一種由政府主導(dǎo)的制度創(chuàng)新，其宗旨是要將居民自己參與社區(qū)的管理變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，將權(quán)力還之于民。在我國，自上而下的單一行政管理模式一直是城市治理長期沿用的，但是已明顯不適應(yīng)我們現(xiàn)在日益開放的城市社會。相較于傳統(tǒng)城市而言，現(xiàn)代城市具有多樣性和復(fù)雜性，這種不同于以往的獨(dú)特性質(zhì)需要構(gòu)建一種結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、社會成員可以共同參與治理的新型社區(qū)。

我國基層群眾自治需要基層黨組織的組織和引導(dǎo)，黨的基層組織是基層群眾自治得以發(fā)展的重要政治力量。③社會個體作為基層群眾自治的主題，其結(jié)構(gòu)是多元化的，而自治組織想要在紛繁復(fù)雜的社會中謀求發(fā)展，就必須有一個主導(dǎo)力量來把握其前進(jìn)的脈搏。在我們國家的政治生活和社會生活中，這個主導(dǎo)性的力量自然是黨的基層組織。就本文而言，新華東街社區(qū)黨總支（全稱為中共陽泉市城區(qū)南山路新華東街社區(qū)黨總支）受山西省陽泉市城區(qū)南山路街道黨工委直接領(lǐng)導(dǎo)，黨總支設(shè)黨支部書記1人、副書記1人、委員3人，總支包含三個黨支部共78名黨員。社區(qū)體制改革后，有些人錯誤地將社區(qū)黨組織與社區(qū)組織割裂開來，認(rèn)為他們之間是不相關(guān)甚至是對立的。這種看法是對新體制下的社區(qū)黨組織認(rèn)識的誤區(qū)，實(shí)際上，社區(qū)黨組織是基層政權(quán)組織與社區(qū)自治組織之間的中間橋梁，它既要向下傳達(dá)上級街道黨工委的指示和意志，又要向上反映社區(qū)居民的民情和意愿。

中國共產(chǎn)黨一直把人民群眾的利益放在首位，作為黨在社區(qū)的基層組織，社區(qū)黨組織吸納了社區(qū)居民當(dāng)中的先進(jìn)分子，負(fù)責(zé)向上級黨組織和相關(guān)的政府部門反映群眾的呼聲，其權(quán)力來自于社區(qū)居民的信任和委托。社區(qū)黨組織通過自身所代表的價(jià)值觀念和意識形態(tài)體現(xiàn)自己在社區(qū)中的地位，通過為居民服務(wù)凝聚人心，而不是那種直接的行政權(quán)力。這就決定了社區(qū)黨組織不僅不是社區(qū)自治能力發(fā)育的障礙，反而是推動社區(qū)組織自治能力提高的內(nèi)在力量。

陽泉市城區(qū)新華東街社區(qū)黨組織作用的典型經(jīng)驗(yàn)

山西省陽泉市城區(qū)新華東街社區(qū)是2001年7月社區(qū)體制改革后，由原來的小將溝、長征、百草堰東三個居委會合并組建的。轄區(qū)東起小將溝，西至陽光廣場，北達(dá)新華東街，總面積1.36平方公里，轄區(qū)內(nèi)有林業(yè)局、新華中學(xué)等2個單位。

山西省陽泉市城區(qū)新華東街社區(qū)的基層群眾自治工作卓有成效，社區(qū)黨組織在其中發(fā)揮不可替代的作用。

社區(qū)物業(yè)自治（民主協(xié)商）。新華東街社區(qū)原先位于百草堰，轄區(qū)內(nèi)是一個類似于盆地的大坑，居民樓建在邊緣地帶，坑內(nèi)垃圾亂堆、污水橫流，一度被列為難以治理的臟亂差地帶。職工上班、學(xué)生上學(xué)都要經(jīng)過這個大坑，爬過人工鑿出的土臺階，越過垃圾污水，忍受難聞的惡臭和肆意亂飛的蚊蠅，常常是晴天一身土，雨天一身泥，冬天下雪結(jié)冰時(shí)還經(jīng)常發(fā)生滑倒摔傷事件。對此，居民們苦不堪言，要求改善居住環(huán)境的愿望日益迫切，但是一直苦于沒有一個強(qiáng)有力的個人或組織將大家召集起來。

2001年，新華東街社區(qū)組建成立，新任書記通過挨家挨戶走訪詢問的形式，將社區(qū)居民的真實(shí)愿望和利益訴求整理成冊，成立了社區(qū)物業(yè)自治管理小組，小組成員由社區(qū)黨組織細(xì)致審查、擇優(yōu)推薦，然后召開社區(qū)居民代表大會進(jìn)行民主選舉產(chǎn)生。社區(qū)居民選舉信任的人參加小組，而小組中的每位成員又是居民中的一份子，由他們來代表社區(qū)居民的共同利益，去征求轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、私營業(yè)主以及居民們的意見。一方面，將社區(qū)居民的利益訴求反映給相關(guān)政府部門，另一方面，在尋求上級主管部門幫助的同時(shí)，積極組織大家親身參與社區(qū)環(huán)境的改善工作，號召轄區(qū)內(nèi)各單位、業(yè)主捐款，有錢的出錢，有力的出力，使每位居民都參與社區(qū)環(huán)境改善的工作。

在親手改造居住環(huán)境的過程中，遇到任何困難和問題，社區(qū)物業(yè)自治管理小組都會召開社區(qū)居民代表大會進(jìn)行討論，居民們經(jīng)過集體討論，相互溝通，消除分歧，最終達(dá)成共識，提出行之有效的問題解決方案，然后再由小組工作人員征求其他居民的意見，凡是有重要決議都必須要召開“社區(qū)民主聽證會”?，F(xiàn)在，新華東街社區(qū)內(nèi)綠地面積達(dá)12450平方米，位于社區(qū)南部的陽光廣場總面積達(dá)4.05公頃，是全市唯一由社區(qū)管理的廣場，轄區(qū)內(nèi)樹木茂密，環(huán)境優(yōu)美，配套設(shè)施完善，而陽光廣場更是成為居民們休閑娛樂健身的重要場所。

社區(qū)物業(yè)自治是社區(qū)治理的需要，社區(qū)管理上遇到瓶頸，政府無法包辦，物業(yè)公司又需要大量的資金，那么，改善生活環(huán)境就只能依靠居民自己了。對于社區(qū)居民個人來說，改善居住環(huán)境是每位居民的迫切需求，但是，因?yàn)闆]有人來組織鼓勵引導(dǎo)居民自我管理、自我服務(wù)，大家都只是心存想法卻不去動手實(shí)施，所以問題一直得不到解決。在這個時(shí)候，基層黨組織及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并迅速成立自治管理小組，得到了居民們的認(rèn)可和支持，基層黨組織通過恰當(dāng)?shù)墓ぷ鞣椒?，傾聽群眾心聲，了解群眾意見，得到了社區(qū)居民們的信任，此后成立自治小組就具備了一定的群眾基礎(chǔ)。而這個自治小組本身的發(fā)展，需要有一整套切實(shí)可行的工作方法和規(guī)范，其中的根本原則是民主協(xié)商，自治的本質(zhì)在于民主，這個民主不是某個人的專權(quán)，也不是某些人的專斷，只有每位社區(qū)居民都參與其中，這種自治才能實(shí)現(xiàn)。協(xié)商民主最大的意義在于讓每一位社區(qū)居民都有權(quán)利、有機(jī)會充分表達(dá)意愿、討論分歧，最終達(dá)成共識，社區(qū)居民可以充分參與社區(qū)的公共事務(wù)和政治生活，通過各種渠道充分發(fā)表意見，與政府平等對話與交流。

社區(qū)人員管理科學(xué)化（登記卡制度）。新華東街社區(qū)共有居民2491戶，居民8033人。黨支部設(shè)黨支部書記1人、副書記1人、委員3人。社區(qū)居委會由6人組成，設(shè)主任1人、副主任1人、委員4人，社區(qū)管理黨員78人。如何管理社區(qū)居民，如何管理黨員成為社區(qū)管理的重點(diǎn)。新華東街社區(qū)自創(chuàng)社區(qū)黨員登記卡，自每位黨員的組織關(guān)系遷入之日起，其個人信息就會填入登記卡并裝入社區(qū)黨員管理手冊，登記卡內(nèi)容包括文化程度、婚姻狀況、入黨時(shí)間、所屬支部、工作單位、家庭住址以及聯(lián)系電話等，每位黨員都有一個不重復(fù)的固定編號，其組織關(guān)系遷出或身故，黨員登記卡也隨之撤出。

此外，社區(qū)還建有老年人健康情況登記卡，轄區(qū)內(nèi)70歲以上的老年人都擁有一張?jiān)敿?xì)的健康情況登記卡，登記著老年人的既往病史、家庭病史、贍養(yǎng)方式和個人習(xí)慣，并對其生活自理能力進(jìn)行評級，如吃飯、穿衣、吃藥、上廁所、打電話、購物能力是否良好等，從而分為一級監(jiān)護(hù)、二級監(jiān)護(hù)和三級監(jiān)護(hù)三種類型，社區(qū)工作人員按照登記表情況確定走訪頻率并定期走訪，了解老人生活狀況和需求，并給予幫助。社區(qū)工作人員將社區(qū)內(nèi)居民樓繪制成為平面透視圖，每位黨員居住的具體樓層門戶用彩色墨水筆標(biāo)出并寫明編號，一旦有突發(fā)事件發(fā)生，通過平面圖和黨員登記卡索引，就可以在最短時(shí)間內(nèi)通知距離最近的黨員趕赴現(xiàn)場對事件進(jìn)行處理，對居民進(jìn)行幫助。同時(shí)，群眾在遇到突發(fā)事件時(shí)，也可以主動尋求就近黨員的幫助，形成一種黨員與群眾之間的雙向互動。

在基層群眾自治中，黨組織發(fā)揮著積極的組織作用，通過對黨員的標(biāo)準(zhǔn)化管理，實(shí)現(xiàn)黨員自身管理的制度化與嚴(yán)格化。評價(jià)黨員的先鋒模范作用，必須看他們在為群眾真正做事情時(shí)的態(tài)度、在遇到突發(fā)情況時(shí)的應(yīng)急應(yīng)變能力、在個人利益與群眾利益發(fā)生沖突時(shí)所作的取舍。同時(shí)，在共同面對并解決問題的過程中，黨員與群眾同心協(xié)力、共度難關(guān)，鞏固了黨的群眾基礎(chǔ)，使黨群關(guān)系更加融洽，感情也更加深厚。

困難人員幫扶辦法與社區(qū)特色便民服務(wù)（輸血與造血）。對于社區(qū)內(nèi)的無業(yè)人員，將發(fā)放救濟(jì)轉(zhuǎn)向?qū)ふ覎徫?。社區(qū)黨組織設(shè)立“扶貧幫困救助崗”和“勞動就業(yè)聯(lián)絡(luò)崗”，每個崗位都有一名值班黨員，一崗一責(zé)的首問負(fù)責(zé)制度，要求按照“誰接待，誰負(fù)責(zé)”的原則，接待前來咨詢辦事的居民或反映相關(guān)事項(xiàng)的群眾，限時(shí)辦理和答復(fù)。他們深入樓院，了解居民生活現(xiàn)狀，對困難群眾發(fā)現(xiàn)一戶、幫扶一戶、解困一戶。積極尋找勞動就業(yè)崗位，為社區(qū)再就業(yè)平臺提供各種用工信息，對于“零就業(yè)家庭”進(jìn)行登記注冊建立就業(yè)檔案，然后聯(lián)系轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位和私營業(yè)主，尋找合適的用工崗位，促使社區(qū)無業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，學(xué)會自力更生。

新華東街社區(qū)建立黨員365便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，包含醫(yī)療保健、家政服務(wù)、中介咨詢、禮儀服務(wù)等四個部分，下設(shè)衛(wèi)生服務(wù)站、心理咨詢室、上門理發(fā)、私家小廚房等。這些便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)歸社區(qū)管轄，不僅為社區(qū)居民生活提供了便利，還在一定程度上增加了就業(yè)崗位，解決了一部分無業(yè)人員的就業(yè)安置問題。通過這些舉措，社區(qū)的無業(yè)人員走出家門，走向社會，重新融入到社會主義建設(shè)的大軍當(dāng)中，積極參與社會公共生活，貢獻(xiàn)自己的力量，并提高了自己的生活水平和質(zhì)量。同時(shí)，無業(yè)人員的減少大大推動了社區(qū)的安全與穩(wěn)定，在一定程度上消除了一些影響社區(qū)治安的因素。想要實(shí)現(xiàn)真正的基層群眾自治，關(guān)鍵在于培養(yǎng)和樹立群眾的自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務(wù)意識，變被動為主動，變等待為行動，讓大家意識到自治的重要意義，并把這種意識融入自己的思想觀念中，將其變?yōu)楹椭C社區(qū)建設(shè)的有力推手、強(qiáng)大助力。

基層群眾自治中的黨組織作用

引導(dǎo)作用。新華東街社區(qū)作為一個為社區(qū)居民服務(wù)的基層黨組織，如果以一種高高在上的領(lǐng)導(dǎo)者的姿態(tài)去管理社區(qū)群眾，無疑會與社區(qū)居民們產(chǎn)生距離感與陌生感，甚至遭到居民們的厭惡與排斥?；鶎狱h組織自發(fā)主動地調(diào)整自身與社區(qū)組織之間的關(guān)系，將領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系調(diào)整為引導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系。

在社區(qū)居民管理方面，既要“有所為”，又要“有所不為”，前者是指基層黨組織要主動承擔(dān)起引導(dǎo)、組織、鼓勵、服務(wù)的作用，明確自身的職能。后者是指將社區(qū)居民享有的權(quán)力、承擔(dān)的義務(wù)全部都?xì)w還給社區(qū)居民，調(diào)動社區(qū)居民自我管理、自我監(jiān)督、自我教育、自我服務(wù)的主人翁意識，提高社區(qū)的凝聚力和向心力，激活基層群眾自治機(jī)制，讓每位社區(qū)居民都參與社區(qū)的管理與建設(shè)。作為社區(qū)建設(shè)主體的社區(qū)居民，要想實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，就必須要將政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變成為自我主導(dǎo)。在此轉(zhuǎn)變過程中，一方面要提高作為居民自治法定主體的社區(qū)自治組織的能力，因?yàn)檫@直接制約著居民自我管理能力的發(fā)展；另一方面要創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境，形成居民自發(fā)的參與網(wǎng)絡(luò)，使居民的自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務(wù)能力不斷提高，引導(dǎo)社區(qū)由行政管理向自治轉(zhuǎn)變。

組織作用。社區(qū)黨組織的作用是要把社區(qū)黨員有效地組織起來，發(fā)揮黨組織在社區(qū)建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用以及社區(qū)黨員的先鋒模范作用④，充分利用社區(qū)資源來解決社區(qū)問題，最大限度地動員和組織社區(qū)居民，整合社區(qū)資源，引導(dǎo)和幫助社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。⑤在新華東街社區(qū)中，新的體制改革后，政府與社區(qū)之間、社區(qū)居民委員會與社區(qū)黨組織之間的關(guān)系不斷調(diào)整，通過一定比例的交叉任職使一些政治、文化素質(zhì)較高的同志把握社區(qū)整體的發(fā)展方向，并向社區(qū)居民群眾宣傳和貫徹黨的路線、方針、政策以及國家的法律法規(guī)，團(tuán)結(jié)社區(qū)居民群眾走向自治、善治。

在新華東街社區(qū)，社區(qū)黨員登記卡、社區(qū)老年人健康情況登記卡、家庭文明和諧卡的建立，就是在社區(qū)人員管理中逐步實(shí)現(xiàn)科學(xué)化。黨員分布透視圖的繪制也是為了積極發(fā)揮黨員的先鋒模范作用。通過這些方法實(shí)現(xiàn)對社區(qū)居民群眾的服務(wù)?；鶎尤罕娮灾蔚慕M織形式應(yīng)逐步走向規(guī)范化與制度化，但是組織的這些特點(diǎn)也可能成為擺設(shè)、流于形式，無法保證組織有效的運(yùn)作?；鶎幼灾谓M織的產(chǎn)生，不是來源于自上而下的命令，而是來源于自治的需要。

服務(wù)作用。社區(qū)黨組織的工作重點(diǎn)在于服務(wù)群眾，把執(zhí)政為民理念真真正正落到實(shí)處，想人民之所想，急人民之所急，夯實(shí)社區(qū)黨組織的群眾基礎(chǔ)。對于社區(qū)黨組織而言，為群眾服務(wù)既體現(xiàn)了黨的根本宗旨，也體現(xiàn)了社區(qū)自治組織的根本性質(zhì)，通過服務(wù)群眾、服務(wù)社區(qū)，凝聚群眾、凝聚人心，使黨的群眾基礎(chǔ)不斷擴(kuò)大，黨的執(zhí)政地位不斷鞏固。因此，社區(qū)黨組織要把群眾是否滿意作為檢驗(yàn)工作質(zhì)量的重要標(biāo)志，建立一個服務(wù)型的基層黨組織，與社區(qū)居民建立深厚感情。要充分發(fā)揮黨員先鋒帶頭作用與自身的優(yōu)越性，將社區(qū)群眾凝聚到黨組織的周圍，使他們產(chǎn)生歸屬感與認(rèn)同感，自覺自愿地將社區(qū)利益與個人利益融合起來，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的自治。

【作者單位：貴州大學(xué)馬列主義教學(xué)部】

【注釋】

①胡錦濤：“堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗”，《人民日報(bào)》，2012年11月9日。

②中華人民共和國民政部：《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，2007年11月10日，http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/jczqhsqjs/200709/20070900001716.shtml

③施凱：《黨的社會工作導(dǎo)論》，上海人民出版社，2006年。

④武慧：“關(guān)于當(dāng)前基層黨組織功能定位的思考”，《山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第8期。

⑤林尚立：《社區(qū)民主與治理》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年。

責(zé)編/邊文鋒