公共管理方式：結(jié)構(gòu)特征、功能價(jià)值及建設(shè)路徑分析

【摘要】在公共管理的過(guò)程中，通過(guò)各方面的協(xié)商和合作能推動(dòng)多元共生的和諧社會(huì)的發(fā)展。要想在和諧社會(huì)中充分地發(fā)揮公共管理的功能，就應(yīng)努力轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)的職能，選擇恰當(dāng)?shù)男姓卫砉ぞ?，推進(jìn)公民社會(huì)的健康發(fā)展，并重視社會(huì)主義法治建設(shè)，確保公民的訴求能夠得到有效反映，沿著善治的方向不斷推進(jìn)公共管理的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】和諧社會(huì) 公共管理 善治 路徑

在我國(guó)，逐漸興起與發(fā)展的公共管理為和諧社會(huì)的構(gòu)建提供了強(qiáng)大的動(dòng)力機(jī)制與廣闊的基礎(chǔ)平臺(tái)，這在很大程度上推動(dòng)了和諧社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展。然而，在建設(shè)和諧社會(huì)的過(guò)程中，公共管理究竟有何種意義和功能，怎樣才能充分發(fā)揮公共管理在建設(shè)和諧社會(huì)的過(guò)程中所具有的保障和支撐功能，怎樣更好地推動(dòng)公共管理的發(fā)展，這些都是我們需要深入研究與探討的問(wèn)題。筆者試圖通過(guò)研究分析公共管理與和諧社會(huì)構(gòu)建之間的關(guān)系，明確行政機(jī)關(guān)的治理坐標(biāo)，以期更好地推動(dòng)和諧社會(huì)的發(fā)展。

和諧社會(huì)構(gòu)建中公共管理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)特征

作為一種社會(huì)治理的全新模式，公共管理指的是行政機(jī)關(guān)的社會(huì)治理模式從過(guò)去傳統(tǒng)的管制型逐漸向服務(wù)型過(guò)渡。由公共行政往公共管理的過(guò)渡，并非是一場(chǎng)簡(jiǎn)單的概念游戲，其在很大程度上體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展的需求，標(biāo)志著行政部門(mén)在管理行為與理論上的根本性變革。在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建過(guò)程中，逐漸興起與不斷發(fā)展的公共管理意義重大。公共管理之所以有如此重要的功能與作用，從根本上講是由其所具有的以下結(jié)構(gòu)特征來(lái)決定的：

極強(qiáng)的公共性特征。對(duì)公共管理而言，其最重要的價(jià)值取向與基礎(chǔ)就在于它的公共性。公共管理所具有的公共性特征不僅和公權(quán)力與行政機(jī)關(guān)的本質(zhì)相符，而且對(duì)和諧社會(huì)的發(fā)展有著極大的推動(dòng)作用。這主要是由于，本來(lái)行政機(jī)關(guān)就是公共管理的一個(gè)機(jī)構(gòu)，其是因公共事務(wù)與公共利益而出現(xiàn)的，然而，在行政管理的傳統(tǒng)工作里，受多方面因素的影響與制約，行政機(jī)關(guān)的公共性作用很難得到充分發(fā)揮。而逐漸興起與不斷發(fā)展的公共管理卻在很大程度上恢復(fù)與發(fā)展了行政機(jī)關(guān)的公共性作用。受公共管理的運(yùn)行機(jī)制及其所具有的公共性的影響，在運(yùn)用行政權(quán)力時(shí)必須體現(xiàn)“公共性”，且應(yīng)將“公共性”作為其管理的目標(biāo)與價(jià)值觀。在制定、執(zhí)行公共政策時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持公正與公平的原則，采取一視同仁的態(tài)度來(lái)對(duì)待全部公民，應(yīng)對(duì)全部公民負(fù)責(zé)，決不能偏向或者歧視某一地區(qū)、某一層面或某一利益群體。對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建與發(fā)展而言，公共管理所具有的公共性特征為其提供了堅(jiān)實(shí)的保障與基礎(chǔ)。

極強(qiáng)的民主協(xié)商的特征。作為政治上的一種理想，民主的價(jià)值是世所公認(rèn)的，它為各國(guó)的政治發(fā)展提供了重要的指標(biāo)和導(dǎo)向。這里所說(shuō)的民主協(xié)商指的是公民借助于平等、自由的審議、對(duì)話及討論方式，來(lái)參與公共管理與公共決策的活動(dòng)。作為民主治理的一種形式，民主協(xié)商的潛力巨大，其不僅是解決利益沖突的一種穩(wěn)定機(jī)制，而且更是和諧社會(huì)中的一種核心機(jī)制。這主要是由于，通過(guò)民主協(xié)商可以使社會(huì)公眾和行政機(jī)關(guān)之間的對(duì)話得以加強(qiáng)，可以確保各利益群體的要求和愿望能夠得到有效的回應(yīng)，因此能夠增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)在公共利益方面的責(zé)任心，而且還能夠加深各社會(huì)利益群體間的互相理解和溝通。

顯著的合法性特征。對(duì)現(xiàn)代管理而言，需要一個(gè)合法性的基礎(chǔ)和前提。對(duì)于合法性，我們能夠從不同的層面與向度來(lái)解釋說(shuō)明，就政治學(xué)的角度而言，“合法性”指的并非是滿(mǎn)足法律要求的一種狀態(tài)，從本質(zhì)上講，其指的是在社會(huì)中行政機(jī)關(guān)的管理理念和行為方式所具有的公信度，或者說(shuō)是行政機(jī)關(guān)在不借助于國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)制與暴力方式的情況下所贏得社會(huì)公眾對(duì)它的認(rèn)可程度。對(duì)公共管理而言，其除了應(yīng)當(dāng)具有合法性之外，還需要在動(dòng)態(tài)中來(lái)保持其合法性。而且，因?yàn)檩^之于歷史上任何一種行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，公共管理活動(dòng)所受的社會(huì)關(guān)注程度要高很多，其有著更大的社會(huì)公眾參與度，所以，它的行為所具有的合法性也就更強(qiáng)。

公共管理不單單是行政理念，其更是區(qū)別于傳統(tǒng)行政管理的一種全新的治理工具。現(xiàn)代行政需要向公共管理過(guò)渡，也可以說(shuō)是構(gòu)建和諧社會(huì)離不開(kāi)公共管理的支撐。之所以這樣講是由于，在建設(shè)發(fā)展和諧社會(huì)時(shí)，需要協(xié)調(diào)各個(gè)方面的力量，而各層面群眾的訴求和利益則需要借助于公共管理中的協(xié)商與合作來(lái)得以表達(dá)，所以公共管理實(shí)際上是一種通融和包容的機(jī)制。此外，公共管理能夠在很大程度上避免行政的低效和失效，它所具有的分析框架能夠更好地滿(mǎn)足和諧社會(huì)構(gòu)建過(guò)程中人們?cè)谛姓矫娴脑V求。

和諧社會(huì)構(gòu)建中公共管理的功能價(jià)值

近年來(lái)，公共管理的理念和實(shí)踐在我國(guó)逐漸地興起與發(fā)展起來(lái)，其不僅為和諧社會(huì)的構(gòu)建提供了明確的參照坐標(biāo)與有效的行政治理工具，而且也為建設(shè)和諧社會(huì)的工作提供了行政的基礎(chǔ)和機(jī)制。就和諧社會(huì)的構(gòu)建過(guò)程而言，公共管理具有極其重要的意義和功能，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

極大推動(dòng)了多元共生社會(huì)的成立與發(fā)展。這里所說(shuō)的多元共生指的是社會(huì)公眾間的包容性，價(jià)值評(píng)價(jià)體系的多維性及社會(huì)結(jié)構(gòu)的開(kāi)放性，在這種社會(huì)里“全部成員都具有平等的身份，他們想通過(guò)理性的態(tài)度來(lái)溝通、商談與交流，進(jìn)而來(lái)完成平等的人際關(guān)系的構(gòu)建”①。對(duì)于和諧社會(huì)來(lái)說(shuō)，多元共生是其應(yīng)有的一種狀態(tài)和現(xiàn)象。這主要是由于和諧本身就包含融洽、協(xié)商、合作及平等的含義，它指的是和而不同，是多元性的共存共生，并非是指普遍性的統(tǒng)一。就公共管理而言，其主要是借助于讓步、談判及妥協(xié)等來(lái)謀求不同利益群體之間的合作、共識(shí)和認(rèn)同，其強(qiáng)調(diào)的是民主社會(huì)中的根本價(jià)值，所以，其能夠確保各利益群體中個(gè)人訴求的表達(dá)，且其能極大地激發(fā)公民議政參政的主動(dòng)性和積極性，因此從這一層面來(lái)說(shuō)其對(duì)和諧社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展而言意義重大。

推動(dòng)權(quán)力政治向權(quán)利政治的轉(zhuǎn)化。通常我們所說(shuō)的公民權(quán)利能夠?yàn)槊裰髡闻c市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供重要的保障和基礎(chǔ)。要想使公民權(quán)利得到保障，就離不開(kāi)行政權(quán)力的支撐。然而，在以往傳統(tǒng)的行政管理中，行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力經(jīng)常會(huì)參與社會(huì)中的逐利行為，這就很容易造成侵犯、干預(yù)私權(quán)利的行為，以至于個(gè)人甚至是整個(gè)民主社會(huì)的權(quán)利都無(wú)法得到有力的保障與維護(hù)。在和諧社會(huì)的構(gòu)建過(guò)程中，除了必須重視行政權(quán)力之外，還需要在最大程度上爭(zhēng)取行政權(quán)力的保障和支撐，然而，更該強(qiáng)調(diào)的是對(duì)公民權(quán)利的重視，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)遵循行政權(quán)力服從公民社會(huì)權(quán)利的原則。從本質(zhì)上講，逐漸興起與不斷發(fā)展的公共管理不僅是國(guó)家權(quán)力逐漸回歸社會(huì)的過(guò)程，是國(guó)家將權(quán)力歸還給人民的過(guò)程，更是維護(hù)、確認(rèn)公民權(quán)利的過(guò)程。行政機(jī)關(guān)在公共管理的條件下，要想運(yùn)用權(quán)力就必須先獲取公民的確認(rèn)，同時(shí)其權(quán)力的運(yùn)行還不能超過(guò)公民視角所認(rèn)可的范圍。公民在和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行互動(dòng)的公共管理時(shí)，其所具有的權(quán)利就能夠有效地引導(dǎo)、制約行政機(jī)關(guān)權(quán)力的運(yùn)行，同時(shí)還能夠有效地激發(fā)行政機(jī)關(guān)保護(hù)私權(quán)利的責(zé)任意識(shí)，如此一來(lái)，不僅能夠鞏固、確認(rèn)責(zé)任政府，同時(shí)，還有利于公民和行政機(jī)關(guān)間和諧的良性互動(dòng)局面的形成。

推動(dòng)垂直行政向平面行政的過(guò)渡。就傳統(tǒng)行政而言，其強(qiáng)調(diào)的多是效率、結(jié)構(gòu)和程序等方面的內(nèi)容，其結(jié)構(gòu)模式多為垂直的、自上而下的那種單一的科層制的模式。權(quán)力的這種等級(jí)結(jié)構(gòu)模式從本質(zhì)上講，遵循的是工具理性的原則，是一種純粹的技術(shù)性的體系。就靜態(tài)方面講，這種模式存在很多優(yōu)點(diǎn)，然而因?yàn)檫@種結(jié)構(gòu)模式比較僵化、死板，且在管制和推行時(shí)多采用自上而下的形式，所以不利于公民和行政機(jī)關(guān)之間面對(duì)面地平等的合作、交流局面的形成。要想完成和諧社會(huì)的構(gòu)建，就需要借助于全社會(huì)的有效配合和自覺(jué)參與，就需要減少權(quán)力的等級(jí)，還應(yīng)當(dāng)縮短人和人之間在行為與心理方面的障礙和距離，因此就需要推動(dòng)行政由垂直向平面的不斷發(fā)展。無(wú)疑，公共管理無(wú)疑具備了此類(lèi)要素和結(jié)構(gòu)條件，它的逐漸興起與不斷發(fā)展使公民和行政機(jī)關(guān)間的距離大大縮短了，而且還有助于深化公民和行政機(jī)關(guān)間的聯(lián)系與溝通，進(jìn)而也就極大地推動(dòng)了和諧社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。

有效地推動(dòng)和諧社會(huì)中政治平衡結(jié)構(gòu)體系的構(gòu)建與發(fā)展。構(gòu)建和諧社會(huì)是一個(gè)系統(tǒng)的、多向度的工程，牽扯到很多方面與很多的利益群體。當(dāng)前社會(huì)，利益需求和價(jià)值觀念都呈現(xiàn)多元化，不同的利益群體與不同的社會(huì)層面在訴求與利益方面是各不相同的，同時(shí)，各訴求、利益與價(jià)值間還常常會(huì)出現(xiàn)沖突。所以，要想保障和諧社會(huì)的構(gòu)建，就必須有一個(gè)可以使各方利益得到兼顧的相對(duì)平衡的政治結(jié)構(gòu)體系。因?yàn)楣补芾韽谋举|(zhì)上講是社會(huì)公眾和行政機(jī)關(guān)間的合作管理，是公共管理過(guò)程中不同群體之間的通融和協(xié)調(diào)，所以，其能夠確保政治平衡結(jié)構(gòu)體系的構(gòu)建和運(yùn)行，能夠?qū)崿F(xiàn)各方面要求和利益的相互協(xié)調(diào)，能夠確保行政機(jī)關(guān)的措施和公共政策的公正性與公平性。

和諧社會(huì)構(gòu)建中公共管理的建設(shè)路徑

自古以來(lái)，我國(guó)就有構(gòu)建大同社會(huì)的理想，然而，我們現(xiàn)在想要構(gòu)建的和諧社會(huì)，并非是簡(jiǎn)單的重復(fù)以往的社會(huì)與歷史，其是我們國(guó)家與黨在當(dāng)前這種現(xiàn)代化的理論和實(shí)踐的指導(dǎo)下對(duì)我國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況所做出的一種積極回應(yīng)。要想順利完成和諧社會(huì)的構(gòu)建，就必須重新建構(gòu)行政治理工具，這主要是由于在構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中離不開(kāi)行政治理工具的支持。通過(guò)研究分析，發(fā)現(xiàn)我們應(yīng)當(dāng)選擇使用的新的行政治理工具就是公5fa115f0559fc6be60e01f56856a7113共管理。而要想充分發(fā)揮公共管理在和諧社會(huì)構(gòu)建過(guò)程中的重要作用，就需要我們落實(shí)以下幾方面的工作：

首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)完成行政職能的轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)確保所用的行政治理工具可以滿(mǎn)足構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，應(yīng)當(dāng)為和諧社會(huì)的構(gòu)建提供公共管理的保障和基礎(chǔ)。要想順利地進(jìn)行和諧社會(huì)的構(gòu)建，就必須借助于相對(duì)完善的行政管理體系、恰當(dāng)?shù)男姓卫砉ぞ呒翱茖W(xué)的行政職能配置。從和諧社會(huì)的構(gòu)建要求出發(fā)，行政機(jī)關(guān)除了需要承擔(dān)社會(huì)協(xié)調(diào)、整合的任務(wù)之外，同時(shí)還承擔(dān)著構(gòu)建協(xié)調(diào)、平衡的關(guān)系以滿(mǎn)足社會(huì)的發(fā)展與變化的任務(wù)。實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)掌握著和諧社會(huì)構(gòu)建的主動(dòng)權(quán)：行政機(jī)關(guān)所使用的行政治理工具與其具體的行政職能在很大程度上決定著和諧社會(huì)的構(gòu)建能否成功。

和諧社會(huì)的構(gòu)建，要求行政機(jī)關(guān)改變過(guò)去那種科層制的方式和模式，要求行政機(jī)關(guān)加快行政職能的轉(zhuǎn)變，要求行政機(jī)關(guān)選擇更恰當(dāng)?shù)男姓卫砉ぞ撸笮姓C(jī)關(guān)在行為方式與觀念思想上實(shí)現(xiàn)對(duì)“政府萬(wàn)能”論的超越，要求行政機(jī)關(guān)加快實(shí)現(xiàn)從全能行政向有限行政的轉(zhuǎn)變。此外，公共管理的發(fā)展與實(shí)踐，還要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷深化在民主法治、公民參與及社會(huì)公正等方面的理念，加快對(duì)相應(yīng)的行為模式的變革，這就需要行政機(jī)關(guān)有意識(shí)地增強(qiáng)和社會(huì)公民間的合作、溝通和交流，借助于協(xié)商解決、共同參與等相關(guān)的機(jī)制和途徑，來(lái)不斷深化社會(huì)和諧的廣度和深度。

其次，重點(diǎn)培育公民社會(huì)，不斷拓展公民參與政治生活與公共事務(wù)的范圍，增強(qiáng)公民社會(huì)參與及政治參與的熱情和自覺(jué)。要想有效地實(shí)施公共管理，就必須有來(lái)自公民的認(rèn)可，并得到公民的自愿合作。離開(kāi)了公民的主動(dòng)參與，就不會(huì)有發(fā)達(dá)與健全的公民社會(huì)，也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共管理。就該方面而言，與其將國(guó)家或者是行政機(jī)關(guān)看作是公共管理的基礎(chǔ)，倒不如將公民社會(huì)與公民理解為公共管理的基礎(chǔ)。公共管理是和諧社會(huì)的題中之義，簡(jiǎn)單的說(shuō)就是和諧社會(huì)離不開(kāi)公民積極的政治參與及公民社會(huì)的有效發(fā)展。事實(shí)上，每個(gè)人都有影響政治過(guò)程的訴求。參與公共管理是每一個(gè)公民應(yīng)當(dāng)享有的政治權(quán)利，同時(shí)這也滿(mǎn)足了以人為本及發(fā)展民主政治的要求，此外還有效地保障了和諧社會(huì)的構(gòu)建與發(fā)展。之所以這樣講，是因?yàn)橹挥腥鐣?huì)公民都積極參與，才能使公民所具有的創(chuàng)造性、積極性與主動(dòng)性得到充分發(fā)揮，才能為構(gòu)建和諧社會(huì)的活動(dòng)提供支撐，同時(shí)，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，公民的政治參與意識(shí)、權(quán)利觀念及參與政治的熱情不斷升高，他們強(qiáng)烈的期望借助于政治系統(tǒng)使自己的愿望和要求得以實(shí)現(xiàn)。所以，要想順利地實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的構(gòu)建，就必須重視培養(yǎng)公民社會(huì)。

再次，重視建設(shè)社會(huì)主義法治。標(biāo)志著人類(lèi)進(jìn)步與文明的標(biāo)志就是法治，就和諧社會(huì)而言，一個(gè)重要的、必不可少的條件與要素就是成熟的法治文明。之所以這樣說(shuō)，主要是因?yàn)榉ㄖ紊鐣?huì)是可以提供穩(wěn)定、公正的宏觀結(jié)構(gòu)與其規(guī)范的、制度性體系的社會(huì)，它能夠保障行政權(quán)力的規(guī)范化，而且還能夠提供公民應(yīng)遵循的行為坐標(biāo)。法治不單單能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)安全、和平、和諧、正義、自由、平等、人權(quán)及民主的保障與維護(hù)，而且其還能夠借助于理性和平的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)沖突與矛盾的有效處理。對(duì)公民行為的規(guī)范及對(duì)正常的社會(huì)秩序的維護(hù)是法治最為直接的目標(biāo)，然而，其根本的目標(biāo)是保障公民的平等、自由及其它的基本的政治權(quán)利。

和諧社會(huì)必須是一個(gè)實(shí)現(xiàn)了法治整合的社會(huì)，必須是一個(gè)具有穩(wěn)定的秩序與法律制度的社會(huì)。公共管理的基本保障和要求就是法治，法治同時(shí)也是公共管理一直強(qiáng)調(diào)的一種確定性規(guī)則。公民權(quán)利與義務(wù)間的和諧對(duì)等即為法治。正是因?yàn)榉ㄖ尉哂衅毡樾浴⒁?guī)范性與強(qiáng)制性的特征，才使其成為構(gòu)建和諧社會(huì)時(shí)所必不可少的要素和因子，才使其能夠?yàn)楹椭C社會(huì)的構(gòu)建提供必要的制度性保障和支撐。只有具備了健全的法治，只有充分地尊重法律地位，才能夠?qū)崿F(xiàn)公民和行政機(jī)關(guān)間以及公民和公民間的和諧和合作，才能夠完成和諧的社會(huì)結(jié)構(gòu)與秩序的構(gòu)建。

最后，積極建設(shè)能夠有效反映公民訴求的途徑，并重視解決社會(huì)問(wèn)題的有效機(jī)制的建設(shè)。和諧社會(huì)早已不再局限于對(duì)穩(wěn)定的追求，這是因?yàn)?，?duì)和諧而言最初等、最簡(jiǎn)單的要求就是穩(wěn)定，但穩(wěn)定與和諧并不對(duì)等，我們完全能夠借助于社會(huì)控制的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定，但社會(huì)的和諧卻需要社會(huì)內(nèi)外不同的要素間的有機(jī)協(xié)調(diào)和融洽。內(nèi)在的和諧是無(wú)法通過(guò)外在的控制和壓力而得以實(shí)現(xiàn)的，從本質(zhì)上講，社會(huì)和諧是超越了社會(huì)穩(wěn)定狀況的一種層次更高的態(tài)勢(shì)和結(jié)構(gòu)。

在推動(dòng)穩(wěn)定社會(huì)向和諧社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，我們必須積極建設(shè)能夠有效反映公民訴求的途徑，并重視能夠解決社會(huì)問(wèn)題的有效機(jī)制的建設(shè)。若不這樣，不僅會(huì)嚴(yán)重地影響社會(huì)的和諧，還會(huì)使全社會(huì)陷入到無(wú)法擺脫的動(dòng)蕩之中。社會(huì)的動(dòng)蕩或不穩(wěn)定不僅和整個(gè)國(guó)家的利益相悖，也和各利益群體與各階層的利益和愿望相左。所以，我們應(yīng)從構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求出發(fā)，完成相關(guān)途徑與機(jī)制的構(gòu)建，只有這樣，才能盡快地實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)的美好理想。

（作者為成都航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)主任、副教授）

【注釋】

①葉慶豐：“創(chuàng)新社會(huì)管理方式的基本思路”，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2011年第3期，第23～24頁(yè)。

責(zé)編/許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）