村民自治程序失范根源思考

【摘要】村民自治是我國人民當(dāng)家作主的創(chuàng)新探索，但是在具體實施過程中受到村民程序認(rèn)知、傳統(tǒng)程序法律文化及程序違法責(zé)任機制等因素的影響和制約。解決好村民自治問題，實現(xiàn)村民自治法律程序化、規(guī)范化，必須從源頭、過程和結(jié)果全面防范和杜絕程序失范，才能進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村的和諧與穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】村民自治 程序失范 正當(dāng)程序

在社會利益格局變化、村民權(quán)利意識覺醒、政治素質(zhì)普遍提高、法治化程度加深等多重因素影響下，多地發(fā)生了村民召開會議罷免村官、村民集體上訪等群體性事件，表明村民自治在表達(dá)村民民意、實現(xiàn)村民意思自治的制度設(shè)計理想與實際實施效果之間還存在著鴻溝，在選舉、決策、公開、罷免監(jiān)督過程中，正當(dāng)法律程序還存在著錯位與闕如的現(xiàn)象，以震驚全國的廣東省陸豐市東海鎮(zhèn)烏坎村事件為標(biāo)志和高潮，村民自治還任重道遠(yuǎn)。

程序錯位與闕如：村民自治失范的根源

“程序的完備程度可以視為法制現(xiàn)代化的一個根本性指標(biāo)?！背绦虻耐陚涑潭劝贫茖W(xué)、正當(dāng)?shù)姆沙绦虿⒃趯嵤┲斜蝗藗兺暾刈袷?，誠如亞里士多德所言，法治包含良法和良法之治。任何一個元素的缺席，法治化都將是一座幻想的空中樓閣，是法學(xué)家的法治理想設(shè)計藍(lán)圖，是政治家掌中玩物之拙劣花招。

選舉程序錯位—村民自治失范的源頭。廣東省工作組村委換屆選舉問題小組組長王葉敏在通報會上指出，經(jīng)深入調(diào)查取證，嚴(yán)格按照國家的法律和省的法規(guī)政策，對烏坎村第五屆村委會換屆選舉作出整體無效認(rèn)定，盡快組織開展村委會重新選舉工作。

決策程序紊亂—村民自治失范的關(guān)鍵。根據(jù)正當(dāng)程序理論，以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)的，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。這意味著，村民委員會和村民代表會議等都無法私自決定處分集體財產(chǎn)，而必須通過全體村民會議，由全體村民簽名。然而在我國大部分地區(qū)的農(nóng)村處理村集體財產(chǎn)，往往都是村委會的一個公章就能決定。村委會的公章和其他法人的公章雖然在形式上是一樣的，但是在法律上存在著本質(zhì)的區(qū)別。前者不能從整體上完全代表整個村集體，而后者可以任意處置屬于法人的財產(chǎn)，代表法人的行為。

公開程序錯位—村民自治失范的核心。根據(jù)正當(dāng)程序理論，村民委員會實行村務(wù)公開制度。及時公布由村民會議、村民代表會議討論決定的事項及其實施情況、國家計劃生育政策的落實方案、政府撥付和接受社會捐贈的救災(zāi)救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況、村民委員會協(xié)助人民政府開展工作的情況、涉及本村村民利益以及村民普遍關(guān)心的其他事項。村民委員會應(yīng)當(dāng)保證所公布事項的真實性，并接受村民的查詢與監(jiān)督?！皢栴}村”的背后都存在一個普遍的現(xiàn)象，那就是村務(wù)公開不及時、內(nèi)容不全面、不真實，或者干脆搞假公開、不公開。

監(jiān)督程序闕如—村民自治失范的軟肋。村民委員會雖然是村民自治組織，完全與行政權(quán)力脫軌，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。但是在我國現(xiàn)行的國家治理模式中，村民自治調(diào)整了鄉(xiāng)、村之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)，基層政權(quán)往往通過各種手段加強對村民委員會的控制，對村民委員會起著實際上的領(lǐng)導(dǎo)作用，農(nóng)民的民主實際上是一種“領(lǐng)導(dǎo)下的民主”，農(nóng)村的自治不過是“人治下的自治”。村民委員會成員選舉出來后，需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府確認(rèn)和備案，村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)反映村民委員會成員的問題往往得不到有效處理，是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)設(shè)置了程序障礙。

監(jiān)督程序是自治程序中最后的救濟和保障程序。無救濟則無權(quán)利。任何形式的民主，都特別強調(diào)權(quán)利人的救濟和保障。如果選擇了一個不合適的村長上任，而沒有權(quán)利去罷免和監(jiān)督他，這樣的民主權(quán)利很難稱得上是完全的民主權(quán)利。

村民自治程序失范的原因探析

新中國的改革開放首先在農(nóng)村打開突破口。經(jīng)濟形式的變革往往引起權(quán)力組織的變化。隨著人民公社的解體、農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行，農(nóng)村社會組織形式、政治關(guān)系和權(quán)利運行模式因之發(fā)生了深刻的變化?！按迕褡灾问侨嗣窆缰贫仁〉慕Y(jié)果?！敝袊鐣茖W(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究人員于建嶸說。村民委員會的普遍建立和村民自治作為一種新型的中國農(nóng)村治理模式誕生，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制聯(lián)動的結(jié)果。村民自治是中國特色社會主義基層民主政治的一種表現(xiàn)形式，是廣大農(nóng)民在基層經(jīng)濟、政治、社會和文化事務(wù)領(lǐng)域，直接行使當(dāng)家作主民主權(quán)利的制度建設(shè)和實踐活動。村民自治通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等制度建設(shè)，在中國憲政制度的程序性民主建設(shè)方面取得了重要進(jìn)展。然而，村民委員會制度的良性運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)村民當(dāng)家作主，是一項長期的、艱苦的工作，不是短期就能搞好的。

首先，村民自治很大程度上受村民法律程序認(rèn)知的制約。實體規(guī)制反映了法律傳統(tǒng)的基本目標(biāo)，即對社會秩序的維護(hù)，而程序設(shè)計用來處理技術(shù)問題。一旦法律運轉(zhuǎn)起來，程序規(guī)制就開始發(fā)生基礎(chǔ)性作用。程序作用的發(fā)揮依賴于理解與運用程序，而理解與運用程序以一定的文化素質(zhì)為基礎(chǔ)和前提。隨著我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，義務(wù)教育的大力推進(jìn)，農(nóng)村掃盲運動的大力開展，農(nóng)民的文化素質(zhì)較之以前已經(jīng)有了很大程度的改觀，但是從總體上看仍然處于比較低的水平。低文化素質(zhì)也直接決定了政治素質(zhì)、民主素質(zhì)的低下。

其次，村民自治受傳統(tǒng)法律程序文化的影響深遠(yuǎn)。我國傳統(tǒng)法律程序文化中最深遠(yuǎn)的莫過于“官管民”，是以充分有效實現(xiàn)統(tǒng)治階級的統(tǒng)治為中心，是典型的“權(quán)力程序”。以至于在農(nóng)村地區(qū)，村民自治本是一種村民直接當(dāng)家作主的方式，可是在普通老百姓的眼里看來，一當(dāng)上村長，成為村委的成員，一與“長”字沾邊，就變成了高高在上的領(lǐng)導(dǎo)?！皺?quán)力程序”與“權(quán)利程序”的矛盾與沖突，正是我國當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)社會矛盾、群體性事件“井噴”的導(dǎo)火索和深層次的原因。

第三，程序違法責(zé)任追究機制不完善。程序法應(yīng)由兩部分組成，即程序性規(guī)定和程序性制裁構(gòu)成完整意義上的程序法。綜觀整部村委會組織法，基本都是程序性規(guī)定，雖然有部分違反程序法的處罰原則，但是很不全面很不系統(tǒng)。以《村民委員會組織法》第三章村民委員會的選舉為例，本章共二十個條文，其中只有第十七條規(guī)定，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段當(dāng)選村民委員會成員的，當(dāng)選無效。由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。

程序優(yōu)化：實現(xiàn)中國特色基層民主的有效路徑

我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，探索合理的機制并能有效保障人民當(dāng)家作主的實現(xiàn)，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)國家在以后的建設(shè)和發(fā)展過程中孜孜以求的目標(biāo)。而有效實現(xiàn)村民自治則是實現(xiàn)中國特色基層民主的一個窗口。如何有效實現(xiàn)村民自治，必須重視法律程序的作用，保障程序落到實處，在2012年全國兩會的答記者問中，時任廣東省委書記的汪洋表示，烏坎的民主選舉是按照《村民委員會組織法》和《廣東省村民委員會選舉辦法》進(jìn)行的，沒有任何創(chuàng)新，只是落實過程非常扎實，讓這個村子對過去選舉中走過場的現(xiàn)象做了糾正。如何保障程序落到實處，需要從以下幾個方面著手。

第一，培育全體公民的程序法理念和程序法意識。程序法理念和程序法意識是指公民對程序、程序法的一般認(rèn)識、態(tài)度和評價，它反映了公民在社會生活中對程序法的立法、執(zhí)法、修改等程序法存廢及其價值的基本認(rèn)識和基本觀點，包括公民對程序法知識的認(rèn)識，對程序法價值和功能的肯定，對政府公務(wù)行為及其他公民行為進(jìn)行程序法上的評價等。它是村民進(jìn)行程序認(rèn)知和自覺遵守程序的內(nèi)在動力。增強程序理念和程序意識，關(guān)鍵是要提高村民文化素質(zhì)、普及法律文化。民主進(jìn)程、法治進(jìn)程與社會整體的文化素質(zhì)息息相關(guān)。沒有較高的文化素養(yǎng)做沉淀，民主與法治便無從談起。

第二，要加強基層政府對村民自治程序的指導(dǎo)、監(jiān)督力度。因此，充分發(fā)揮政府的積極作用有助于有效實現(xiàn)村民民主自治?！洞迕裎瘑T會組織法》第五條賦予鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助的權(quán)責(zé)，大力加強基層政權(quán)對村民自治程序的指導(dǎo)和監(jiān)督工作，是促進(jìn)我國村民自治程序法治化進(jìn)程的關(guān)鍵。在村民委員會換屆之際，基層政府可充分利用組成的換屆工作指導(dǎo)小組，一步一步扎扎實實按照國家和地方的法律精神、法律程序的規(guī)定，指導(dǎo)村民依法開展選舉工作。

第三，完善村民自治程序違法責(zé)任追究機制。無救濟則無權(quán)利，無懲戒則無權(quán)威。建立和完善嚴(yán)格的程序法律責(zé)任追究制度，并對村民自治過程中的程序違法行為和程序性腐敗行為及時進(jìn)行查處和懲戒，切實維護(hù)程序法的權(quán)威和公信力，是實現(xiàn)我國村民自治程序法治化的堅強后盾和可靠保障。

結(jié)語

經(jīng)濟改革的成果與政治體制改革滯后引起的失調(diào)成為我國社會矛盾多發(fā)的癥結(jié)之一，農(nóng)村地區(qū)的狀況也不例外。應(yīng)在重視農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，加強農(nóng)村的民主法治建設(shè)，維護(hù)村民的經(jīng)濟權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利。從中央在農(nóng)村工作的思路和方向來看，村民民主自治仍然是我國民主政治建設(shè)的實驗基地和民主政治改革的突破口，是真正將民主政治程序化、規(guī)范化、制度化的重點領(lǐng)域。

（作者為北方民族大學(xué)法學(xué)院副教授）

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）