戶籍制度改革的成本分析與政策調適

【摘要】城鎮(zhèn)化是我國可持續(xù)發(fā)展的強大動力，將釋放出巨大的改革紅利?，F(xiàn)行戶籍制度是破解城鄉(xiāng)“二元結構”的難點，對城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展意義重大。應把握戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關系，分析戶籍制度改革的成本及地方政府動力不足的制度原因，做好戶籍制度改革相配套的政策調適，建立多元化成本分擔機制，加快推進制度聯(lián)動創(chuàng)新。

【關鍵詞】戶籍改革 成本分析 制度聯(lián)動

戶籍制度對城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展意義重大

中央經濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質量，積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。要把有序推進農業(yè)轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。長期以來，戶籍制度是我國城鄉(xiāng)二元結構的基礎，目前的戶籍制度已從30余年前降低工業(yè)化、城市化代價的舉措變成增加代價的因素。從戶籍制度上破題，是推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然要求。

現(xiàn)行戶籍制度造成我國城鎮(zhèn)化率虛高及城鎮(zhèn)化質量不高。1978～2012年間，我國的城鎮(zhèn)化率增長34.7個百分點，年均提高1.02個百分點。但應看到，一方面，城鎮(zhèn)化率虛高。2012年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率是35.29%，而城鎮(zhèn)化率為52.6%，說明我國的城鎮(zhèn)化率被高估17%以上。1978～2012年間，我國城鎮(zhèn)化率增長34.7個百分點，其中城鎮(zhèn)農業(yè)戶口人口貢獻18.1個百分點，實際上城鎮(zhèn)化率僅提高16.6個百分點，每年真實提高只有0.48個百分點。①

另一方面，這些常住在城鎮(zhèn)的農業(yè)轉移人口雖被計入城鎮(zhèn)化率，但由于戶籍制度的原因，他們在就業(yè)、教育、社保等方面并未享受和戶籍居民同等的待遇，其市民化進程嚴重滯后。根據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心對廣東的調查顯示，在教育、就業(yè)服務、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、保障性住房等5大類17項公共服務和福利方面，本地居民均可完全享受，而外來人口則有10項為“不可享受”，7項為“部分享受”或“少量享受”。②

戶籍改革是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必要舉措。城鎮(zhèn)化水平的高低是衡量一個國家經濟發(fā)展水平的重要標志。隨著生產要素向城鎮(zhèn)聚集，促進專業(yè)化分工和資源的優(yōu)化配置；而農村人口向城市轉移，在帶動農民增收的同時，逐步縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展差距，進一步提高經濟增長的效率。城鎮(zhèn)化將釋放出巨大的改革紅利，成為可持續(xù)發(fā)展的強大動力。

現(xiàn)行戶籍制度與城鎮(zhèn)化之間的矛盾日漸突出。土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，嚴重抑制了城鎮(zhèn)的消費，危及整個經濟的健康發(fā)展。在城市內部形成了因為戶籍制度而造成的公共服務差異，非戶籍人口與城市的醫(yī)療、教育等福利待遇無緣，很少能夠參與這一輪消費結構的升級，這既不利于經濟發(fā)展方式轉變和擴大內需，也不利于區(qū)域協(xié)調發(fā)展和“三農”問題的解決，嚴重影響了社會和諧穩(wěn)定。

當前中國有2.36億外出流動人口，其中1.63億為外出農民工，還有7000多萬城鎮(zhèn)間流動人口。預計到2020年，中國城鎮(zhèn)人口將達8億，流動人口將達3億多，2030年將有近4億。如果再不著手解決城市外來人口的身份轉換問題，將對經濟發(fā)展形成制約和阻礙。城市里有將近三分之一的居民同城不同待遇，引起巨大的心理落差，形成龐大的邊緣群體，這極不利于整個社會的健康發(fā)展。調查顯示，全國59.14%的用人單位對求職者有明確的戶籍和地域要求。這就迫使農村勞動力處于就業(yè)機會少、就業(yè)層次低的尷尬境地，不利于打通向上流動的社會通道。建立在戶籍壁壘上的城鄉(xiāng)二元經濟結構，產生欠城市化的“農村病”和“農民工問題”。通過戶籍制度改革，不僅可以穩(wěn)定勞動力供給以延緩人口紅利的消失，更可以縮小城鄉(xiāng)差距改善收入分配，進而達到擴大消費需求和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

城鎮(zhèn)化的未來是人的城鎮(zhèn)化，需要通過戶籍制度改革實現(xiàn)身份市民化和待遇同等化。農民工作為新的人力資本，為城鎮(zhèn)化提供更為穩(wěn)定的生產要素。以人為核心的城鎮(zhèn)化，就是以農民工市民化為核心的城鎮(zhèn)化。人的城鎮(zhèn)化沒有同步將嚴重影響城鎮(zhèn)化質量，如何實現(xiàn)農民工公平分享城市化紅利，不但影響著農民工進城就業(yè)、生活的質量，也是OcZsmVgemAw/Ssg5FuMnIJ05z8kjeKifaNzovP8+v4A=衡量城鎮(zhèn)化進程水平高低的一個重要指標。如果這些紅利不能公平分享，城鎮(zhèn)化的吸引力就會減弱，經濟的發(fā)展就會受到影響，進而引發(fā)新的就業(yè)難題和社會問題。城鄉(xiāng)分割、地區(qū)隔離的戶籍制度，最終導致社會利益結構嚴重失衡，出現(xiàn)“留守兒童”、“流動兒童”等一系列社會問題。

當前，我國處于經濟轉型期，市場經濟要求自由，要求各種生產要素能夠自由流動。人是最重要的生產要素，勞動力資源的合理定價和優(yōu)化配置，需要以人口的遷徙自由來保證。應根據(jù)城市綜合承載能力和轉移人口情況，分類推進戶籍制度改革，在住房、教育、醫(yī)療、社保等方面實現(xiàn)基本公共服務均等化，使人力資本在城鄉(xiāng)之間、農業(yè)和非農產業(yè)之間實現(xiàn)均等分配，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。改革戶籍制度，取消對農村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導勞動力在城鄉(xiāng)間的流動，建立城鄉(xiāng)一體的勞動力市場，形成城鄉(xiāng)人口有序流動的機制，創(chuàng)造自由流動的良好就業(yè)環(huán)境。

以科學的戶籍制度推進健康的城鎮(zhèn)化進程。目前一些地方簡單地希望通過以戶籍身份的改變來追求城鎮(zhèn)化率，這是不科學的，因為戶籍背后蘊含著公共服務，這不是單純解決戶口的問題，如果不能解決公共服務均等化，就會產生很多問題。因此要通過戶籍制度改革，實現(xiàn)公共服務均等化，有利于促使城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)經濟持續(xù)健康發(fā)展，要以科學的戶籍制度來推進健康的城鎮(zhèn)化進程，而不是僅僅追求城鎮(zhèn)化指標的提高?？茖W的戶籍制度要與當?shù)亟洕l(fā)展水平、城市功能拓展、城市規(guī)劃和承載能力和社會管理體制相適應。通過戶籍制度改革，解決流動人口與本地人口的對立，使對城市發(fā)展作出貢獻的所有群體都能享受到現(xiàn)代化成果。通過戶籍制度改革，不斷增加城鎮(zhèn)人口、減少農業(yè)人口，實現(xiàn)農均占有耕地等農業(yè)資源和經濟收益倍增。通過勞動力在城鄉(xiāng)之間的自然流動實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

當前，農業(yè)轉移人口市民化是提升城鎮(zhèn)化質量的核心，而加快戶籍制度改革則是推進農業(yè)轉移人口市民化的前提。應通過基本公共服務與福利均等化來解決“人的城鎮(zhèn)化”問題，使“戶籍人口”城鎮(zhèn)化與“常住人口”城鎮(zhèn)化之間的差距逐步縮小并最終消失。③

戶籍制度改革的成本分析

盡管各地對戶籍制度改革都進行了有益探索，但從現(xiàn)實經驗來看，這些探索依然存在一些現(xiàn)實困境。由于在現(xiàn)行財稅體制下，地方政府預算收入由上級支付，按其戶籍人口核定。戶籍制度直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤，對政府而言，農民進城入戶前期需要支付大筆費用，這很可能成為一種沉重的負擔。城市承載能力、社會保險制度、公共衛(wèi)生服務、教育資源配套、地方財政可持續(xù)支付能力等諸多方面，正是戶籍改革真正的難點和代價。

地方政府對戶籍改革的成本問題缺乏客觀細致的前瞻性戰(zhàn)略分析，主要是因為擔心現(xiàn)階段無法承受制度改革帶來的成本，即流動人口永久性遷移的社會成本。目前一些省市區(qū)在進行戶籍改革時，或少有提及入城成本，或成本估算不準確，導致戶改后社會問題激增，以至于不得不大幅度調整，甚至中止，因此必須高度重視戶籍改革的成本分析?？陀^細致地計算流動人口入城需要所需的基本公共服務成本，作為是否設立入戶的條件（門檻），按什么標準設立條件的基礎。總體來看，大城市在戶籍改革中要承擔的成本更高，越是大城市，城市資源越是稀缺。中小城市在戶籍改革中的成本相對較少，因而較大程度地放開戶籍，可以緩解大城市的壓力。因此，必須根據(jù)不同城市的資源稀缺程度設定進入標準，以防超載，決不能搞戶籍“大躍進”，盲目追求城鎮(zhèn)化率。

面對戶籍制度改革的成本，地方政府在戶籍制度改革中的引力與動力不足，阻力較大，這與目前體制機制問題有很大的關系。在頂層設計方面，中央政府對戶籍改革的推動力不夠。目前各地的戶籍改革多未考慮跨省流動農民工入戶的問題，其原因不僅是社保不能跨省接續(xù)，更重要的是與農民進城后的土地處置和教育、衛(wèi)生等資源跨省配置缺乏制度安排有關。一旦先對本轄區(qū)之外“放開戶籍”，則必然形成福利洼地，給本地區(qū)造成難以承受的壓力。

在財稅體制方面，自分稅制改革后，地方政府的財政支出遠大于收入。2010年，地方政府支出和收入的差距達30%，事權和財力不匹配的財政體制也抑制了地方政府為外來人口提供公共福利的動力。沒有形成戶籍改革的成本負擔機制，用于公共服務的轉移支付是與當?shù)氐膽艏丝谝?guī)模相配套的。一旦放開戶籍，短期會有大批農民取得城鎮(zhèn)居民身份，城市資源與政府財力必將面臨巨大壓力。如果不能保證足夠的資金投入，城市的教育、衛(wèi)生、公共設施等資源的質量必將直線下降，引發(fā)城市原住民與新市民之間的矛盾沖突。

在土地制度方面，二元的土地制度和地方政府對土地的壟斷使得農民的土地不能自由流動、自由轉讓，農民缺乏進城落戶的原始積累，不能帶財產進城。在金融體制方面，地方政府缺乏有效的融資渠道來化解放開戶籍后為居民提供公共服務的相應成本。地方政府熱衷于造城運動，以土地為抵押建立地方融資平臺，獲得融資進行項目建設，將土地和金融捆綁在一起，將國家信用作為“土地財政”的最后擔保，影子銀行大行其道，這都增加了經濟金融的風險。

推進戶籍制度改革需要政策調適

明確推進戶籍制度改革的基本思路。戶籍制度改革基本思路是，通過戶籍制度改革，剝離戶籍上附著的社會福利，消除公共服務的城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會公共服務均等化、社會公共福利分配一體化，使人口空間分布既符合生態(tài)文明理念和可持續(xù)發(fā)展的要求，又有利于社會公平。④為此，應按照“有序推進、統(tǒng)籌配套”的思路，加快推進戶籍制度及相關制度的聯(lián)動改革，為積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化創(chuàng)造良好條件。

要在清楚界定城市政府為本地戶籍居民所應提供的基本公共服務的基礎上，通過改革將這些公共服務逐步擴展到那些從農村遷移到城市的人口。具體而言，在明確戶籍制度改革的三個主要內容（最低生活保障、子女平等就學、保障性住房）的基礎上，漸進地把基本公共服務提供給那些以城市為主要收入來源和生活地的農村流動人口?？上冉鉀Q舉家遷徙或長期在城務工人員的社會保障和隨遷子女就學問題，加快推進養(yǎng)老保險關系跨地區(qū)轉移接續(xù)。對重點人群的改革，可根434f81ee21fab131f36478eab869fc6d46bbceaaca8111685b73784a962444c6據(jù)不同規(guī)模的城市、外來人口所占的比重設置落戶條件。

漸進賦予權利，合理引導農業(yè)人口有序轉移。通過認真研究當?shù)氐馁Y源環(huán)境承載力、人口吸納能力以及交通、教育、衛(wèi)生等公共設施容量，根據(jù)地方政府的財力合理調控城市化的速度和節(jié)奏，制定科學的發(fā)展規(guī)劃，合理引導農業(yè)人口有序轉移。地方政府需要針對城市常住外來人口的具體需求，以漸進的方式使他們在城市中獲得社會福利，打通他們向上流動的制度通道，有利于社會整體的和諧穩(wěn)定和實現(xiàn)公平正義。

首先，正確評估大城市的承載能力。鑒于大城市的投入成本較大，入戶大城市，目前必須設置條件。應重點解決那些常年在城里打工，有穩(wěn)定工作、繳納5年以上社保和有固定住所的人口。對在本地沒有工作的，應要求購房入戶和穩(wěn)定的生活來源，至少要求子女有贍養(yǎng)老人的經濟實力。其次，對于中小城市和小城鎮(zhèn)，只要求有穩(wěn)定的收入與固定的住所，以吸引更多農民就近創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，分流大城市的人口壓力。各級政府要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，加大對小城鎮(zhèn)的財政補貼力度，將基本建設投資重點向縣、鎮(zhèn)的交通、通信、自來水、電網、燃氣、住房、金融、保險等軟硬設施傾斜，積極促進產業(yè)和人口集聚，增強小城鎮(zhèn)的吸引力。

建立多元化成本分擔機制。根據(jù)社科院發(fā)布的城市藍皮書，到2020年前和2030年前，中國需要市民化的農業(yè)轉移人口總量將分別達到3.0億和3.9億。因此，需建立由政府、企業(yè)、社會等共同參與的多元化成本分擔機制。在國家層面，應建立社會保障體系的普惠制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、促進跨區(qū)域土地流轉、財政補貼機制。合理確定中央與地方、政府與企業(yè)和個人分擔比例及方式，理順勞動力輸出地與輸入地關系。按照財力和事權相匹配的原則，明確中央、省、市、縣鄉(xiāng)在戶籍改革成本上的支出責任，對于事關公民素質的基本公共服務，要逐漸上移事權，公共服務的轉移支付應與常住人口規(guī)模相匹配。調整現(xiàn)行土地增值收益分配結構，將其主要用于解決轉移人口城鎮(zhèn)化問題。

加快推進制度聯(lián)動創(chuàng)新。目前，與戶籍掛鉤的各項權利和福利達20多項，因此，戶籍制度改革要與土地、財政、金融等制度聯(lián)動創(chuàng)新。

首先，應深化農村土地制度改革。土地制度改革的核心思路是通過對存量土地的整合和再利用，賦予集體土地參與城鎮(zhèn)建設同等的開發(fā)權。盤活農村土地資產，要在保證耕地用途的前提下，實現(xiàn)土地的快速流轉。要加快農村產權制度改革，對農村承包地、林地、宅基地等全面頒證賦權，并允許抵押、轉讓和繼承，使農村土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權實現(xiàn)市場化變現(xiàn)。制定集體經濟組織成員身份認定的辦法，對轉移為城鎮(zhèn)居民的農民，在享有城鎮(zhèn)居民社會保障和公共服務的前提下，探索其享有村集體經濟組織利益分配的途徑和辦法。按照產權明晰和利益共享的原則，探索農村集體經濟股份制改造，將集體經營性資產折股量化給農民，讓農民持股進城。

其次，財稅體制改革方面，稅收結構應向著流轉稅和直接稅并重的結構轉變，改革分稅制，提升社保統(tǒng)籌等級，給地方更多的財稅權利，以使地方政府通過提高城市的聚集、競爭力等方式獲得收益，改變過度依賴土地財政的行為。中央應該把資源配置向中小城市和小城鎮(zhèn)傾斜，賦予發(fā)展產業(yè)的用地指標，并支持它們改善基礎設施，為產業(yè)發(fā)展和外來人口就業(yè)、定居創(chuàng)造條件。

最后，改革城市基礎設施投融資體制。在前面戶籍改革的成本計算中，公共服務的基礎設施建設占有很大的比重，因而資金支持應全方位、多元化。一是在當前中央政府嚴控地方政府融資平臺的背景下，應建立長效、可持續(xù)的融資機制。通過發(fā)行地方債，使地方政府債務顯性、透明。二是打破地方政府對城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)運營的壟斷，吸引外資和民間資本參與，通過市場競爭，提高運營效率。三是金融創(chuàng)新，借鑒引入新的金融工具，探索投融資市場化創(chuàng)新。

（作者為西南財經大學博士研究生、四川省直機關黨校副教授；本文系成都市2013年社科規(guī)劃項目“深化城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革的成本分析與政策調適”和四川省黨校系統(tǒng)調研課題“關于四川省戶籍制度改革的調研”的成果）

【注釋】

①魏后凱：“加快戶籍制度改革的思路和措施”，《中國發(fā)展觀察》，2013年5月30日。

②“3億流動人口真正城鎮(zhèn)化是戶籍改革的難點和核心”，《南方都市報》，2013年7月12日。

③“成本分攤機制：戶籍改革關鍵”，中國網，2013年8月2日。

④陶然，劉凱：“中國戶籍制度改革的突破口”，《人口與發(fā)展》，2009年第11期。

責編/邊文鋒